论行政争议市域社会协同化解机制的建构逻辑

公丕潜

(哈尔滨市南岗区人民法院 审判管理办公室,哈尔滨 150001)

党的二十大报告强调,全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,关系党执政兴国,关系人民幸福安康,关系党和国家长治久安。因此,发挥好法治固根本、稳预期、利长远的作用,对全面依法治国意义重大。党的二十大报告亦指出,加快建设法治社会,推进多层次、多领域依法治理,提升社会治理法治化水平,推动建设社会治理共同体。立基于市域社会治理场域,行政争议化解机制的健全程度事关市域社会治理现代化的实现程度。行政争议的化解与预防,既是一个理论问题,也是一个实践难题。揆诸现有行政争议化解机制,在坚持行政诉讼基本职能的同时,亦发挥包括非诉解纷、自行协商、调解等功能在内的合意型行政争议解决机制,这既契合行政争议中双方当事人寻求快速解纷的内在需求,也符合现代行政法所倡导的合作治理趋势,更是实现市域社会治理能力现代化的客观需求。因此,从实用主义角度而言,其是一种相对可行的制度性选择。在市域社会治理视域下,提出并发掘行政机关负责人出庭应诉制度、行政审判白皮书制度、规范性文件附带审查等实质性化解行政争议制度所内涵的治理理性与沟通理性特质,既能实现司法与行政良性互动,也能彰显该制度所蕴涵的沟通理性实践品格,同时也能发挥非诉解纷机制在行政争议化解过程中的前置过滤作用。因此,研究行政争议市域协同化解机制意义重大而深远。

一、实践检视:现行行政争议化解机制面临的现实困境

随着经济社会的快速发展,市域社会场域内发生的行政争议日渐增多,并且许多行政争议需要从整个市域社会治理层面化解,因此构建行政争议市域协同化解机制,对于推进市域社会治理能力现代化,无疑具有十分重要的意义。为更好地实现市域社会治理能力现代化这一目标,需要对于现有行政争议解决机制进行考察,指出现实困境及产生原因,从而能够更好地检视出当前行政争议化解机制面临的现实困境。

(一)传统行政诉讼制度功能发挥乏力

随着经济的快速发展和法治建设的推进,人们权利意识的觉醒与维权思维的树立,使得行政争议数量增多、涉及领域扩大,出现了利益诉求多样化的趋势。目前,以行政司法为主导的行政争议解决机制,无法公正、及时、有效地解决行政争议,行政司法机关受到诉讼无结果、案结事不了的批评,严重影响了公众对诉讼的获得感和满足感,从而影响了整个社会的和谐稳定。［1］64

其一,行政复议制度运转不畅。行政复议制度以其特有的制度功能,承担着分流诉讼和规范协商的行政争议解决角色。相较于行政诉讼,其程序更为灵活,处理结果更加多元;相较于行政调解,因其内在于行政组织体系之中,解决争议更为规范且高效。因而,行政复议应当成为化解官民矛盾、解决行政争议的主渠道。然而,行政复议制度的实际运转状况却并不理想,存在着诸多疏漏,未能充分发挥应有功能。在行政复议程序中,大多数复议机构以书面的形式复议。这种方式不利于查明案件事实,确定争议焦点,也不利于组织对复议申请人提交的证据进行有效质证。同时,多数行政复议机关在复议过程中没有积极开展行政调解工作。通常情况下,行政复议决定书缺乏论证和说理,内容过于简单,难以让申请人信服,因而未能充分发挥审前过滤在解决行政争议和官民矛盾中的主渠道作用,客观上使行政争议进一步恶化。［1］65

其二,行政审判回应原告合法权益力度不够。司法是正义的最后一道防线,不仅要实现正义,更要以人民群众看得见的方式实现。行政诉讼是人民群众普遍接受的,其以专业性和独立性为保障,是最具公信力的行政争议解决方式。行政审判承载着人民群众对于实现公平正义的期待,行政诉讼制度的建立与完善是“行政争议解决”这一概念得以进入法治视域的前提。然而,尽管我国将“保护公民、法人和其他组织的合法权益” 作为《行政诉讼法》的立法目的之一,并赋予行政程序在促进国家治理体系和治理能力现代化方面更重要的作用,但在实际的行政诉讼中,法院更侧重于审查行政行为的合法性,而对依法保护当事人的合法权益关注不够。［1］64存在着因审判不够及时、不够迅速而带来的“政府拖得起,百姓拖不起”“赢了官司,输了实惠”等现象,使得部分群众面对行政诉讼望而却步,不敢或者不愿拿起法律的武器维护自身权益,影响了人民法院形象和行政审判公信力,不利于行政诉讼进一步发挥解决行政争议的权威作用。因此,行政诉讼观念亟待转变,应当秉持行政行为合法性审查与回应原告合法权益并重的裁判理念。

其三,部分行政机关存在履行生效判决迟滞问题。如果生效判决不能及时有效执行,诉权的实现就是一句空话。行政争议的实际解决,关键在于权利义务的具体实现。在行政争议两造之中,公民与行政机关力量对比悬殊,若仅仅依靠公民个人力量,则难以驱动行政机关落实权利义务,甚至滋生新的行政争议。因此,行政机关应当尊重生效裁判法律效力,积极履行生效判决,使法律效力落到实处,实现实质正义。实践中,有一部分行政机关已被法院判决履行职责,行政行为已被确认违法或撤销,本应依法履行职责,重新查明事实,听取行政相对人的意见,主动承担赔偿责任。但现实中行政机关往往忽视生效判决的执行,不及时履行职责、不主动承担责任等现象屡见不鲜,当事人利益受损的情况时有发生,导致当事人的诉求得不到解决,更无法得到赔偿,经过多年的诉讼,合法权益却无法得到执行。这在很大程度上侵蚀着行政诉讼制度的合法性。

(二)合意型行政争议解决机制力度不足

尽管现行行政诉讼制度以行政审判权的有效行使为基本行为模式,但是行政诉讼制度并不排斥诉前调解。行政争议诉前调解是行政争议解决体系中的一个重要组成部分,也是司法非诉讼争议解决机制建设的重要组成内容。［2］112不同于外在于诉讼两造以法院裁判最终形成纠纷解决结果的“裁判型行政争议解决机制”,行政争议诉前调解以争议双方充分表达意思,达成合意,而被称为“合意型行政争议解决机制”。2021年6月1日实施的《最高人民法院关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》(以下简称《繁简分流意见》)为合意型化解行政争议提供了依据,亦即其规定了行政争议诉前调解这一典型的合意型行政争议解决机制。然而,经过对省内几家基层法院开展行政案件的诉前调解调研,我们发现合意型行政争议解决机制呈现出力度上的不足等状况。对以行政争议诉前调解为典型代表的合意型行政争议解决机制进行分析,揭示司法实践中呈现出的“调解悖论”并分析其原因。

“调解悖论”体现在两方面:一方面,即使一方或者双方拒绝试图以调解的方式解决争议,但仍存有当事人达成其事先没有意识到能达成调解协议的可能性;另一方面,即使有些当事人,开始并不愿意参加诉前调解,但经过调解后,对于调解的结果与过程,都显得相当满意,甚至比那些一开始就积极参与诉前调解的人,热情还要高。［2］116上述“调解悖论”带来了行政争议诉前调解等合意型行政争议解决机制认识不一、制度操作与设计存在匮乏、诉前调解协议的效力缺乏保障、未能实质减轻审判工作的压力等现实问题,究其原因,大体主要有以下几个方面:

首先,现行《行政诉讼法》和《行政诉讼法司法解释》虽然确认了通过调解结案的方式,但在配套制度方面,行政案件调解的特殊适用规则方面存在严重缺陷,特别是在需要经过司法调查与辩论的调解和未经司法调查和辩论的直接调解的案件中缺乏操作规范,最终导致法官无法通过调解的方式来结案。［3］64在上述情形中,法官付出多于办理其他案件的精力组织调解,并最终达成合意解决方案,却无法完成结案,而需再费周章,在结案率、收结比、审理期限等质效考核指标的压力下,组织调解“吃力不讨好”,严重影响了行政审判者组织调解的动力。在大多数案件中,如果能够达成双方满意的结果,法院更加倾向于劝说原告撤诉以结案。同时,由于调解形成的解决方案往往以协议的形式出现,对于这种协议的效力,特别是确认与强制执行欠缺相应具体规定,导致人民群众在心里对于调解协议的效力画上了问号,觉得不如行政判决来得实在,因而也就欠缺接受调解的意愿。调解配套制度供给的不足与缺位,导致选择调解方式解决行政争议的正向激励不足,严重影响了合意型行政争议解决实际效果。

其次,当前法院行政审判工作面临着巨大的现实压力。一方面,人民法院的行政管辖受到立案登记制和跨区管辖改革的影响,另一方面,出现了 “案多人少”的局面。行政案件的调解往往费时费力,而法院的资源并没有增加,因此很难在法律程序期限内完成调解。出于这个原因,法院往往倾向于在依法裁决和司法调解之间解决案件。同时,上诉率、发回重审率和改判率一直是评价行政诉讼绩效的重要指标,这也是行政争议没有得到很大程度解决的常见表现。在这种评估中,法院更倾向于通过当事人之间的协调来解决案件,从而使当事人撤回他们的诉求。从避免伤害的角度来看,法院通过协调解决案件是相对安全的,因为这不会导致当事人的反对和抱怨,也不需要向公众展示特殊的协调程序。［3］68

最后,在诉讼两造之间仍然存在复杂的社会心态的背景下,人民法院通过调解解决案件的社会基础并不牢固。由于监察体制改革尚未完成,解决行政争议的调解方式尚未被社会公众广泛接受,行政机关作为行政争议案件的被告,自然处于观望状态。至于相对弱势的原告,只有在权衡各种现实利益的基础上,合理行使行政争议权利,才能为接受这一纠纷解决方式做好准备。［3］71行政争议之所以会出现,是因为存在利益诉求的冲突。在纠纷解决的过程中,利益诉求与结果预期又会不断发生变化,使得争议双方之间的关系更加复杂。如何快速找准争议双方在利益和心态上的平衡点,高效达成合意解决方案,不仅是多元纠纷解决的重要课题,也是调解制度完善的应然方向。

(三)实质性化解行政争议制度效能不佳

鉴于现有行政争议解决机制时常面临“程序空转”的制度功能发挥乏力、制度实施效能低下的质疑,实质性化解行政争议开始从理念变成制度,以肩负其拯救行政争议化解机制的时代重任。2014年修订的《行政诉讼法》中新设的行政机关负责人出庭应诉、民事争议一并解决、规范性文件附带审查等制度,就是为了落实实质性化解行政争议的制度设计。行政争议实质性解决,就其基本含义而言,主要是指法院对行政行为的合法性进行审查,重点审查行政争议所依据的事实和申请人的真实目的,通过裁判、调解和协调相结合的方式,辅之以灵活运用其他司法机制、一般诉讼和彻底的普遍裁判,实现对公民、法人和其他组织合法权利的有效保护。［4］122然而,由于长期以来具体规范付之阙如,缺乏具体的建构方向,实质性化解行政争议制度未能真正落地生根,现有的尝试多局限于一时一地,暂时不具备推广应用的客观条件。以行政机关负责人出庭应诉制度为例,尽管《行政诉讼法》及其司法解释针对被诉行政机关负责人出庭应诉工作作出了明确的规定,然而,从实践来看,该制度的运行绩效与实施效果,仍徘徊在“出庭应付”与“出庭出彩”间,出庭应诉热及出庭应诉率畸高畸低,背后隐藏着诸多的实践隐忧。［5］5质言之,行政诉讼法规定的实质性化解行政争议制度在文本表达与制度实践之间存在明显背离,消解着上述制度功能的正常发挥。

二、理性思辨:市域社会治理现代化与行政争议实质化解机制的内在关联性

鉴于现有的行政争议解决机制存在上文所述的诸多问题,为深入推进市域社会治理能力和治理体系现代化,有必要以一种理性姿态深入思辨,逻辑思考,并从制度上对其进行设计,构建市域协同化解机制新型制度,势在必行。

(一)行政争议实质化解机制与市域社会治理现代化的理念契合

市域社会治理现代化本质在于实现人的全面发展,维护人民群众的合法权益是实现市域社会治理现代化的重要目标。而现行行政争议解决机制所内含的维护当事人合法权益的价值理念与市域社会治理现代化的价值追求具有高度契合性。通常而言,行政争议化解工作是政府、法院和公民三方主体直接参与针对所涉行政争议事项的沟通活动。在一个民主国家,公众压力往往比法院命令更能激励立法者。只有在法官具备工匠精神的情况下,才能有效地维护法治和法学的规则。与政治法官不同,技术法官既不是专制者,也不是篡改者;其只是对语言、原意或历史实践所表明的从宪法中得出的原则和价值赋予意义。因此,对公众利益的珍视不仅是行政机关的单方职责,也是人民法院司法为民公正司法的客观要求。人民法院参与市域社会治理的过程就是践行“努力让人民群众在每一个司法案件中感受公平正义”的司法目标。具体到行政审判领域,人民法院在行政审判过程中,秉持实质性化解行政争议的裁判立场,针对所涉行政争议进行依法客观公正裁判,并延伸审判职能,对引发行政争议的社会根源性问题一并提出解决应对之策,彰显了人民法院实质化解行政争议与市域社会治理现代化的内在契合。市域社会治理现代化客观上需要建构实质性化解行政争议机制。

(二)行政争议实质化解机制与市域社会治理现代化的时空同构

市域社会治理现代化是新时代背景下国家治理能力和治理体系现代化的重要组成部分,也是对于治国理政历史问题作出的时代回答,彰显出中国特色社会主义道路的独特价值和内在追求。马克思指出“人是本质,是人的全部活动和全部状况的基础”。人作为一种地方性存在,其生活于具体空间之中,空间正义由此出场。“空间正义指向人的存在正义,空间正义的实现在本质上是主体对自身空间的完全占有。”［6］65市域社会治理现代化正是“空间正义”的具体体现,以一定的市域社会为限界定“空间”范围,通过人与人之间纠纷的化解,实现对于市域社会的完全占有,在分配的维度上实现正义。推进市域社会治理现代化,构建市域社会治理共同体,促进市域社会领域矛盾纠纷的有序化解,强调实质正义,重视对于人民群众合法权益的切实保障,是市域社会治理现代化一以贯之的逻辑主线。市域社会治理现代化对实质正义的推崇并非不重视程序正义,而是在坚持程序正义基础上,强调实质正义的维度。

市域社会治理是一项繁复的社会治理工程,由于参与治理主体的多元化、治理任务的多重性、治理方式的多样化,人民法院仅仅是市域社会治理的一个部门或一个环节,其无法独立承担整个社会治理重任。人民法院在审理行政案件过程中,以实质正义为旨归,以实质性化解行政争议为目标,经由正当程序而形成的司法结果,兼顾法律效果与社会效果,为化解行政争议进而协调政府、法院与公民三方关系,提供了实质的价值指引。申言之,市域社会治理现代化的实质正义亟须人民法院在行政审判中发挥实质性化解行政争议的主导作用。一是引导审判模式从“广场式”向“剧场式”转化,明确各方诉讼地位背后的诉求表达程序和途径,利用行政审判的空间效果展示司法权威介入行政争议解决的终局裁断形象;二是强调行政审判实质正义的追求,审判机关与地域行政区划高度联系,行政审判在一定区域内运行意味着正义的具象实现,通过审判过程让人民群众在每一个行政案件中感受到公平正义;三是以行政审判树立正义信仰,审判活动是市域社会空间内部正义的具象表达,特别是行政审判展现了一定地域内司法权对于行政权的矫正,是在分配正义基础上矫正正义的落实,以行政审判的示范效应带动行政机关和行政相对人追求正义。

(三)行政争议实质化解机制与市域社会治理现代化的功能耦合

市域社会治理作为承接国家治理与基层治理的中间治理场域,其内含沟通理性的实践逻辑。如果说市域社会治理现代化所追求的实质正义彰显的是市域社会治理现代化所推崇的实质正义维度的话,市域社会治理现代化所内涵的沟通理性则彰显了市域社会治理现代化的形式正义维度。实质正义维度为市域社会治理提供目标指引,而形式正义维度则为市域社会治理提供实现路径。从关系维度而言,市域社会治理现代化的核心与基础表达的是以行政机关和司法机关为代表的公权力与公民个人之间的管理与服务关系,其内涵社会治理参与主体通过法定沟通渠道进行理性互动的可能性,也昭示出社会治理参与主体为维护自身利益进行合作沟通的必然性。因此,我们可以说,在市域社会治理现代化的场域内,各方主体通过制度平台上的理性沟通,表达利益诉求,平和地化解纠纷,实现关系理性化,并以此为基础,推动市域社会治理现代化的进程。简言之,积极构建理性沟通的制度平台,实现各方主体的理性表达与回应,是市域社会治理现代化的题中之义。一方面,对内立足行政审判,为各方充分表达意见、解决争议提供平台,以充分的沟通保证“判决的自洽性”和“合理的可接受性”,实现行政审判的“沟通理性”之维。另一方面,对外发挥审判机关沟通媒介作用,将沟通化解纠纷纳入法治轨道,在“事事合法”的基础上保障争议各方有效交流,促进争议解决,以审判权行使逻辑中蕴含的沟通理性引导各方。

综上所述,从理性逻辑的角度,应当构建合法、高效、有序的行政争议市域协同化解机制,搭建市域社会治理现代化的沟通平台。唯有如此,才能不断助推法治政府建设,推进辖区市域社会治理能力现代化,切实解决行政争议案件的问题。

三、革新进路:行政争议市域协同化解机制的构建路径

2021年12月,最高人民法院印发了《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》(以下简称《多元化解意见》)。以《多元化解意见》为规范基础,结合推进市域社会治理现代化中行政争议化解的诸多问题,提出行政争议市域协同化解机制构想。《多元化解意见》立足于现有行政争议解决机制,意在盘活现有多元行政争议化解资源,使诉讼、调解、审判各项纠纷机制各归其位、各司其职,让现有机制实现应有目标和特有功能,以期驱动行政争议市域协同化解机制高速有效运转。

(一)依托繁简分流落实行政诉讼基本职能

从法解释学角度而言,对2014年《行政诉讼法》第1、2条和《行政诉讼法司法解释》第68条应进行体系性解释,并将其作为行政诉讼类型构造的规范基础,在繁简分流和审理方式上下功夫,坚持创新性思维不断予以完善和健全。以诉讼类型构造为契机,着力推行行政案件繁简分流审判机制,通过“简案快办”达到“繁案精审”的目标。因此,有学者认为:“在以有效调控行政诉讼增量为目标的政策参与型诉源治理格局中,人民法院通过扮演参与者和分流者角色追求诉讼的源头治理。”［7］192

通过“繁简分流”优化司法资源配置,同时促进考核机制的进一步合理化,解决行政审判者对于结案率等考核指标的后顾之忧,增强审判者组织调解实现调解结案的动力,不断提高行政争议实质化解决的质量和能力,优化诉前调解分流功能,为行政审判减压,全面提升行政审判质效,增强行政审判权威和司法机关公信力,形成正向传导,创造体系势能,实现行政诉讼基本职能落实到位。

践行实质性解决行政争议理念,要求在行政审判中,人民法院要克服“司法无能”和“司法万能”两种极端倾向。一方面,人民法院要依法履行职责,运用法律赋予的审判权积极化解各类行政争议案件;另一方面,还要善于寻求外部支持,实现政府与法院互动常态化、制度化,在多元化行政纠纷解决体系中,充分发挥合力作用,助推法治政府建设不断再上台阶。实质性解决行政争议的能力提升,其重要在于法官对社会生活的切身观察,着力在完整还原生活的场景上,不断寻求最佳化解方式和化解路径。［4］135

(二)发挥合意型行政争议解决机制作用

《多元化解意见》强调了行政争议源头性预防工作的重要性,从风险防范及全民普法、守法等方面,参与诉源治理,推动行政争议纠纷的源头性化解工作。由此观之,司法调解作为行政争议解决机制的重要补充机制,发挥司法调解在市域社会治理现代化过程中的“可视化正义”特色,让人民群众在参与司法调解的过程中,见证以司法机关为主导的行政争议化解机制的实际运行过程,切实体会司法运送正义的实现过程,以自主参与带动社会共建。同时,通过司法确认程序,确认行政诉前和解协议的效力,严格落实《繁简分流意见》第6条第1款规定赋予该和解协议的可执行性,确保协议具有强制执行力。只有让人民群众看得见,人民群众才能信得过。赋予和解协议可执行性,让人民群众在有实效的执行中看到自己不仅能够与政府协商达成解决方案,更能实实在在地看到争议解决方案的落实,增强人民群众遇事找法、解决问题靠法的观念,在制度细节中展现以行政调解为代表合意型争议解决机制的高效性与时效性。

(三)强化实质性化解行政争议制度功能

有学者指出,中国特色行政审判制度是彰显习近平法治思想实践伟力的重要场域。［8］3实质性行政争议解决的概念是基于中国社会转型期社会矛盾和纠纷日益增多、争议解决机制表现不佳的现实情况。特别是行政案件的上诉和申诉数量多,以及实质性裁决数量多,被告败诉率高,原告和解率低等困境,考验着行政司法系统解决纠纷的能力。为了从根本上解决“悬案” 和“闲案” 问题,最高人民法院希望各级人民法院普遍处理相关纠纷,积极回应当事人提起行政诉讼的真诚请求。2014年修订的《行政诉讼法》将诸如行政机关负责人出庭应诉、规范性文件附带审查等实质性化解行政争议制度纳入现行行政诉讼制度体系中,这标志着实质性化解行政争议从理念到制度的深刻跃迁。在实质性解决行政争议理念的指导下,充分整合体制内各种有力资源、灵活使用多样化裁判和非裁判方式就成为人民法院创造性地开展行政审判工作的”新常态”。基于现有实质性化解行政争议制度的发展经验,着力构建行政争议市域协同化解机制,助力市域社会治理现代化。

四、诉讼发力:行政争议市域协同化解机制的诉讼路径

如果说《多元化解意见》带来的革新意在激发现有制度构造的活力,那么在行政争议市域协同化解机制的创新路径中,诉讼制度应当贡献不可或缺的力量。尽管我国现行行政诉讼制度已经存在诸如行政机关负责人出庭应诉、行政司法建议、规范性文件附带审查等制度,然而这些制度在实际运作中发挥状况并不尽如人意。因此,建构行政争议市域协同化解机制亟须激活行政诉讼制度体系中实质性化解行政争议制度机制,以发挥解决实质解纷功能。

(一)激活行政机关负责人出庭应诉制度功能

自2014年修订后的《行政诉讼法》将行政机关负责人出庭应诉作为法定义务纳入法律规定以来,该制度发挥着多重功能。实质性化解行政争议是行政机关负责人出庭应诉制度原初功能,伴随国家治理体系和治理能力现代化的推进,该制度衍生出行政治理能力与司法治理能力双向建构、共同提升的治理功能。经由治理体系和治理能力现化视域下审视该制度的理论根基与实践基点,助推行政机关负责人从“行政帷幕”走到“司法前台”,以审判为中心诉讼理念,在实现庭审实质化的同时,坚守解纷功能与张扬治理功能,实现该制度从诉讼制度到治理机制的跃迁。［9］119从理论层面而言,现行法律为行政机关负责人出庭应诉赋予了实现行政争议实质性化解的制度功能。事与愿违的是,尽管某些省份宣称被诉行政机关负责人出庭应诉率多年来保持100%,然而在很多时候行政机关负责人出庭应诉的文本规定与制度功能之间存在严重背离现象。

行政机关负责人或是作为一级政府代表或是作为某一领域负责领导,在法庭“仪式”之中作为公权力的具象表现,既能让人民群众看到行政机关的应诉态度,更是在行政诉讼中让行政机关的决策者认识到合法行政的含义所在和行动所指。行政机关负责人出庭应诉不仅是在市域社会范围内依托诉讼平台的一场场治理实践,更是对于未来市域社会治理的一次次深刻形塑,在行政诉讼中,以法治的生动实践引导人民群众、鞭策行政机关,让本就作为市域社会治理基础的行政活动双方的行政机关和行政相对人(公民),在后续的市域社会治理中树立法治思维、运用法律手段,从源头上减少行政争议,实现以行政争议的解决促进市域社会依法治理水平实际提升的目标。

(二)型构行政审判白皮书制度功能

人民法院在进行行政审判过程中,针对被诉行政机关在行政管理、行政决策、行政服务等方面存在的管理漏洞或行政风险,往往会采取制发司法建议书的形式指出并敦促行政机关进行修正。与个案式的司法建议不同,行政审判白皮书则是以类案指导或共性问题诊断的形式为行政机关提供司法指南。如果说人民法院关于行政程序实践的司法指南是个别的司法指导,那么《行政审判白皮书》的发布则更像是一种制度性的大众传播。由于《行政审判白皮书》中固有的治理功能具备沟通理性特质,将《行政审判白皮书》这一柔性行政机制引入行政与司法互动体系,可以弱化人民法院对行政权力的刚性一元化控制,实现行政权力与司法权力的良性互动,彰显《行政审判白皮书》的沟通性和理性特征。基于以上论述,《行政审判白皮书》不应理解为法院和行政机关之间的 “窃窃私语”,而应理解为司法和行政机关为实现国家治理体系与行政能力现代化的行政目标而进行合作和密切互动的“公开论坛”,并且它应成为一个 “开放的论坛”,司法部门和行政部门在其中密切合作,以期实现国家政府系统和政府能力现代化的目标。［5］55

(三)发挥规范性文件附带审查制度功能

自2014年修订的《行政诉讼法》实施以来,行政规范性文件附带性审查已然成为法定的解纷装置。然而,一些地方法院,基于各种因素考量,仍然沿袭以往的做法,往往借助诸多隐形策略,以此来规避附带性审查的司法适用。而对于这些消极现象,除了“嵌入式法院”的传统解释之外,司法对它们的公开评价及差异化判断所附带的制度风险,也是司法消极态度的重要缘由之一。除此之外,附带性审查所设定的审查标准、审查形式也存有偏差,未能考虑到现代行政发展趋势下,法院作为独立机关所具有的“机构能力”的局限性。然而,从积极角度而言,规范性文件附带审查作为一项纠错解纷装置,也日益凸显出一定的枢纽功能。如果说诉源治理是行政争议解决的“万金良方”,那么规范性文件合法性审查就是行政争议解决的“治本之药”。不同于其他争议解决方式化解纠纷治疗“已然之病”,规范性文件的附带性审查针对行政行为的合法性依据,对规范性文件“赞善匡失”,强化其在后续运行中的合法性,对“未然之病”对症下药。通过司法建议这一制度工具,附带性审查装置向各类有权处理机关传递合法性讯号,未来有望与其他审查机制有效无缝配合,以此来实现对行政规范性文件进行立体化治理。［10］127

结语

基层治理是国家治理的基石,基层治理能力是国家治理能力在基层治理事务中的体现。［11］122而市域社会治理具有连接国家治理与基层治理的中介功能。市域社会治理现代化是一项系统工程。市域社会场域内矛盾纠纷化解机制的系统建构与有效运作是实现市域社会治理体系和治理能力现代化的重要保障机制。鉴于行政争议在市域社会矛盾纠纷中占据较大比例,对行政争议的化解与预防显得尤为重要。然而,长期以来,行政争议解决机制因理念不优、运转不畅、功能乏力而饱受诟病。实质性化解行政争议理念的及时引入与实践性转化,为现有行政争议化解机制注入了源头活水,为市域社会领域建构多元协同的行政争议化解机制提供了智识资源与行动指南。鉴于推进市域社会治理现代化并非朝发夕至、一日可成的速决战,而是一场艰难反复、长期坚持的持久战。因此,市域社会治理现代化的推进以及行政争议协同解决机制的建构永远在路上。