审计视角下行政事业单位合同管理中的问题及对策

龙晓菲

（交通运输部北海航海保障中心青岛通信中心，山东 青岛 266011）

一、行政事业单位合同管理的重要性

近几年，国家对审计工作重视度提升，要求对公共资金、国有资产、领导干部履行经济责任情况等实行审计全覆盖，行政事业单位面临各种审计，如经济合同专项审计、国有资产专项审计、预算执行审计等，不论哪一种审计，都需要对经济合同进行检查。

合同是行政事业单位经济活动的重要内容，是经济事项立项论证、决策、实施、结算的载体和重要依据，是重要法律文件，也是审计重点关注的领域。从合同的内容，就可以判断相应的程序有没有履行，履行的到位不到位。如需要进行政府采购的工程、货物和服务，从合同中就可以体现。

行政事业单位合同的内容涵盖业务广，包括预算控制、物资采购、基本建设、设备购置、信息化建设、维修维护、对外投资、人事管理、科学研究、技术开发等方面。合同管理涉及合同前置流程、发起与审批、签订与盖章、履约执行、归档管理、统计分析等环节。加强合同管理是确保行政事业单位各项经济活动有序高效开展的重要举措之一，对促进事前论证审核、事中执行记录和事后追踪问效，择优确定合作对象，规范经济行为，合理安排资金，控制运行成本，约束和规范工作人员的行为，促进行政事业单位发展有着重要意义。

二、行政事业单位合同管理中的问题

合同管理中的一些问题在审计的时候就会暴露出来，下面从审计的角度出发，归纳总结在审计中容易发现一些的合同管理问题。

（一）合同签订前的程序性问题，程序缺少或者履行不到位

合同签订前需要进行相应的程序，首先要判断是否属于单位的年度预算，其次需要进行如公开招标、集中采购、单一来源采购、询价，或者单位内部的相关规定等程序，属于“三重一大”的还需要经单位集体决议。一般是履行完以上相关程序，才会到签订合同这一步。如果签订合同前相关的程序不完善或不规范，甚至是缺少相关程序就进行合同签订的现象，那么就会通过合同文本和集体决策的材料里体现出来。例如应该执行政府采购的没有相关程序，审计人员检查合同文本的时候会通过合同的内容和形式分辨出来。

（二）制度问题，制度不健全、更新不及时或者执行不到位

行政事业单位合同制度方面的问题包括：一是相关制度没有，或者是规定的不够详细具体，缺乏可操作性，与单位的实际不匹配，如单位规定金额1万元以上的支出需要签订合同（及时结清的可以不用签订合同），如何定义“及时结清”，如果没有相关的名词解释，那么执行过程中可能出现偏差；二是相关的规定不全面、不适应，如二类事业单位，除了财政拨款收入还存在事业收入，取得事业收入的合同是作为乙方签订，但是相关的制度一般都是从“甲方”的角度设置。三是制度更新不及时，如合同相关的法律法规出现更新或者上级单位相关制度的条款进行更新，那么本单位的制度相应也要更新，如果不及时更新，可能出现本单位制度的条款与国家或者上级规定相违背。四是存在制度执行到不到位的问题，有相关的制度，但是实际执行没有严格按照制度执行，不少的审计是按照本单位制定的制度来检查相关规定有没有执行到位，没有执行到位就会在审计中被记录为问题。

（三）合同文本问题，缺少统一的合同文本、装订不规范等

行政事业单位合同种类繁多，很多单位缺少统一的合同文本，每次签订合同都要逐条制定和审核，增加相应的工作量。合同文本中用语不规范不标准，执行的时候容易出现误解；合同文本中的条款不够完善，合同的预期目标则不容易实现，甚至产生不必要的纠纷。所以合同文本的审核非常关键，既需要掌握一定的法律知识，还需要熟悉行政事业单位的相关制度，从而对合同文本的合法性、规范性、完整性、准确性等审查。合同文本是审计重点检查的领域，包括签字审核全不全面，合同内容规定的合不合理，实际有没有按照合同内容执行，合同文本归档有没有装订、有没有目录、有没有编号、材料全不全面等。

（四）内部审核问题，职责不清、审核不到位

签订合同都有一系列的审批流程，如果分工不明、职责不清，一旦出现问题，容易发生推诿扯皮的现象。这种问题审计人员通过合同归档中的审批表和相关的制度对照可以找出来，也可以通过现场沟通询问的方式，来了解单位合同审批的相关情况。

（五）合同执行问题，不到位、没有达到预期目标

缺乏对合同进度、付款情况、条约变更没有相应的跟踪监督，实际合同执行和合同文本中规定的内容不完全一致。审计人员通过对合同内容和付款的银行回单进行查询即可发现有无问题。

（六）信息化问题

一是很多行政事业单位信息化程度不高，实行线下审批的程序，线下审批周期长，管理不规范，容易出现合同倒签的现象，虽然合同倒签的现象在审计中不容易发现，但是合同倒签的危害大，容易造成单位的被动，产生各种风险隐患。二是建立了合同管理的信息化系统，但是使用率不高，存在查询、办理不够智能不够便捷、与其他系统不衔接、不方便归档等问题，无法充分发挥信息化系统的作用。

三、存在问题原因分析

（一）缺乏对合同管理的有效认识

缺乏对合同管理的有效认识，主要领导对合同管理不够重视，职工落实打折扣，是产生各种合同问题的主要原因。合同管理是单位内部控制中的一项重要内容，有利于防控风险，减少不必要的合同纠纷。一旦出现合同纠纷需要投入大量的人力物力去解决，甚至产生较大的经济损失和不良的社会影响，但是如果对合同管理缺乏有效的认识，风险意识淡薄，对招标文件合同专用条款的缺乏深入研究，就容易忽视合同中隐蔽的不公平条款，给单位带来各种风险和隐患。对合同管理缺乏的有效认识，经办人员责任心不强，敷衍塞责，那么各项制度和体系文件就形同虚设，所有的程序只是走过场。

（二）相关人员专业素养有待提升

合同履行中涉及的人员需要有良好的职业道德和综合素质，如果相关人员责任心不强、风险意识淡薄，对采购、财务、法律及管理方面的知识不了解，对合同的内容不熟悉、不理解，对自身职责没有履行到位，各岗位之间没有配合好，会带来合同管理中的各种风险隐患，甚至是经济损失。

（三）各种监督评价和追责机制没有很好的效发挥作用

一是监督评价和追责机制不健全，监督评价没有涵盖合同的整个流程，容易造成合同履行的不畅通。二是缺乏对合同管理人员奖惩制度，对于合同执行不力的追责机制不完善或者追究力度不够，涉及合同管理的人员干好干坏一个样，干多干少一个样，甚至干得多的错得多，不能激发合同管理人员工作的积极性、创新性和主动性。

四、行政事业单位合同管理规范化措施

为避免合同管理中的审计风险，提高单位整体管理水平，建议从以下方面加强合同管理，降低各类问题存在的风险。

（一）完善合同管理的流程设计，强化合同管理的内部控制

完善合同管理的流程设计，明确合同管理的内容和步骤。根据合同相关制度画出适合本单位的合同流程管理图，涵盖合同订立前的审核、合同订立、合同履行、合同终止、合同后续评估等各个阶段，清晰明了地呈现合同管理的各个环节。

利用内部控制来把握合同管理中的关键的节点。合同控制是单位内部控制业务层面的一个内容，包括合同订立、执行、风险防范等环节的程序和要求，梳理各类经济活动的业务流程，制作管理流程图和风险控制矩阵，明确业务环节，系统分析经济活动存在的风险点。明确合同的管理应该是一个闭环，设计关键管控节点，降低合同风险。不仅仅是编制了内部控制手册，合同管理的相关制度也要跟上，制定并完善合同管理办法，明确合同订立范围、条件，以及合同管理相关部门和岗位的职责权限，对于有事业收入的事业单位，合同制度要健全作为“乙方”的相关规定。同时，将内部控制方法贯穿于合同管理的各阶段，强化合同纪检监察和审计，防止各种经济纠纷的出现，保护单位自身利益。

（二）加强合同签订前的审查，明确审核内容

对于合同签订前需要履行的程序，严格按照规定执行，对于没有履行完程序的，严禁签订合同。这需要进一步完善不相容岗位设置及各岗位的职责，审核人员严格按照要求审核，落实程序执行的完善性。审核人员应发挥主观能动性，切实发挥合同审核作用，对不符合要求的敢于说不。

明确审核的内容。第一，对合同签订前的程序是否健全进行审核，包括采购的方式合不合规，整理的资料全部全面。第二，对合同主体的审核，主要审核本单位要签订合同的对方是否具有相应的资质来保证合同的履行，可以通过对方提供的证件进行审核，如营业执照、工商认证登记等，或者通过在网上查询的方式。第三，加强对合同内容的审核。如果单位有固定的合同文本，可以优先使用，没有的话需要逐条审核，审核是否有文字错误，是否有歧义的语句，是否有不合理的条款，是否有内容上的遗漏。

（三）制定统一的合同文本

在签订合同之前，对每一类的合同相对标准和规范的合同文本进行整理，梳理出每一类合同标准的、特色的示范文本，并经法律部门或者法律专家审核。具体签订合同时依据合同会签制度，业务、财务、纪检、审计等相关部门或人员对合同具体的内容和对合同文本修改的地方进行审核，及时总结合同管理的经验，并落实到实际的合同文本当中去。

（四）加强合同管理主体职责，明确奖惩标准

明确合同的归口管理部门，具体的管理人员。合同管理工作涉及财务、审计、具体的业务部门等多部门；合同内容涉及财务、法律等内容。如果上述任何一方面内容在合同签订前的审核步骤没有发现存在的问题，均会产生合同纠纷。因此要明确不同部门和人员在合同管理工作中所需承担的职责，如果哪一方面出现问题要有相应的追责机制。

量化合同管理考核，从制度层面制定合同管理人员的奖惩标准。行政事业单位有绩效考核指标，从指标的角度对合同管理进行量化，设置得分的标准，合同管理人员根据完成的工作对应得到相应的分值，根据分值设定奖惩的档次，增强合同管理人员的工作积极性。

（五）规范合同的执行，落实动态管理

合同的执行需要经办人员随时关注合同的进度，并向管理人员定期汇报。落实动态的管理，动态跟踪、动态检查，及时发现可能存在的风险点，并把隐患扼杀在摇篮之中。对于合同内容发生变化的，要及时签订补充合同、终止合同等。

合同的补充签订或者提前终止是审计关注的重点。合同的不签订或者提前终止不是合同履行的常态，除非有必要的原因，一般不会存在这种情况，所以涉及这种情况要充分论证后执行，提供文字的说明及证明的材料。

（六）完善合同评估，对合同进行归档

合同履行完毕后，及时进行合同评估。完善合同的评估，归纳总结合同履行的情况，出现的问题，解决的途径和方法，对后续合同的签订提供实实在在的经验。

梳理合同需要留存的资料，进行归档。归档时，要再次检查各项资料，一是检查资料全不全面，除了必要的合同文本、审批表，还有容易被忽视的法定代表人授权书，涉及非法定代表人签字的合同需要留存法定代表人授权签字的授权书。二是检查合同印章，印章有没有盖全，有没有盖骑缝章，是不是合同专用章。三是各项签字全不全，对不对。四是会合同存档材料进行规范装订。

（七）提高合同管理的信息化水平

利用信息化手段提高合同管理的水平，构建一体化的管理系统。从合同的文本审核、合同的执行进度、款项支付情况、档案归档等流程全程可见可追溯。不断提高信息化系统操作与查询数据的便捷性，利用信息化的手段检测合同的文本，对其设置风险提醒与禁止事项，减少风险隐患。加强信息化数据的应用，重视对合同内容的细化分析，通过信息化的手段来构建更有效率的档案管理体系，不断提高管理工作的质量，为后续的合同管理工作提供有益的借鉴和参考。

五、结束语

合同管理规范化是推进行政事业单位稳定发展的重要途径，为了进一步加强行政事业合同管理水平，降低审计风险，应结合具体合同内容，科学制定更加完善的规范化管理方案，有效发挥合同规范化管理的价值，在管理过程中积极寻找适合本单位的合同管理方式，发挥审计的作用，利用审计的结果，通过信息化的手段，有效防控经济风险，促进行政事业单位健康发展。