全球治理视角下碳中和战略的发展历程和主要国家政策体系的对比研究

张春霞，翟晓叶，甘 甜

（1.湖南省科学技术信息研究所，湖南长沙 410001； 2.中共长沙市望城区委党校，湖南长沙 410200）

1 研究背景

根据国际能源署（IEA）的数据，中国二氧化碳总体排放量从2005 年的54.07 亿吨增长到2019 年的98.09 亿吨，在全球碳排放的占比达到29%，远超美国、德国、英国、日本等发达国家［3］。究其原因，主要在于发达国家其产业结构已发生转变与优化，绿色、低碳、节能等技术得到有效推广，二氧化碳排放量已经出现或即将实现碳达峰，而中国目前处于经济迅速发展和生产活动快速扩张期，二氧化碳排放量呈上升趋势。因此，中国如何在规定时间内实现碳达峰，并在一个较低的峰值上，既保证经济增长，又实现碳中和，就成了学界关注的焦点问题。

当前，已有部分学者针对国外绿色低碳的发展经验进行了一些探索性研究，对不同国家的碳中和战略行动、政策框架、发展路径进行了部分总结。然而，学者的研究主要聚焦世界主要经济体的碳中和实践的总结，对国家的行动方向以及战略政策规划、科技行动关注较少，尤其缺乏对世界主要国家战略政策行动异同进行比较分析。因此，将重点从全球治理视角下碳中和战略的发展历程，世界主要国家碳中和战略政策体系及行动特点进行梳理和对比分析，系统总结和归纳世界主要国家的碳中和实践经验，进而为我国实现碳中和目标提供可参考的启示建议。

2 全球治理视角下碳中和战略的发展历程

半个世纪以来，全球气候治理是一场曲折的国际政治谈判史，先是历经近30 年的发展后达成了全球性的基本共识，后又在21世纪经过20年的谈判后，逐渐以降低温室气体排放并确保本世纪气温升高幅度可控为目标，建立起气候治理的国际体系和碳中和全球愿景。基于国际在应对气候变化治理过程中的重大战略及政策，以及为实现碳中和目标的实践特点，本文将其分为治理起步期（1968—1997 年）、曲折探索期（1997—2015 年）、共同推进期（2015—至今）3 个阶段。

2.1 治理起步期（1968—1997 年）

1968—1990 年间，欧洲议会理事会、欧洲委员会和联合国大会先后发布了规则和决议，如《治理大气污染原则宣言》《远程越界大气污染公约》《保护臭氧层维也纳公约》《联合国人类环境会议宣言》《第二次世界气候大会部长宣言》等［4］，逐步形成应对气候的区域性联合共识。1992 年联合国通过了《联合国气候变化框架公约》，1997 年又通过了《京都议定书》，至此，规范全球气候变化的国际环境法律制度在全球范围内得以确立［5］。《联合国气候变化框架公约》是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放［6］，以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，《京都议定书》是人类历史上首次以法规的形式限制温室气体排放的法律文件［7］。在这阶段，通过控制和减少二氧化碳排放，逐步践行绿色低碳发展的全球治理形成局部共识，呈现以美国、欧盟等发达国家主导，部分国家以“共同但有区别的责任”为原则的自主控制排放期［8］，并以法律文本开启治理篇章。

2.2 曲折探索期（1997—2015 年）

由于《京都议定书》并未明确各国在碳减排方面的强制义务，也未就“共同但有区别的责任”即发达国家和发展中国家的二分责任制定出气候治理的实施框架和操作路径［9］，因此遭到部分国家的反对，美国以此为借口随后退出，并形成以美国为首的部分国家联合抵制《京都议定书》的困境［10］。这阶段，发展中国家新兴经济体的经济、政治、外交实力和影响力不断提升，在推动全球气候治理进程中，尤其是中国、印度、巴西等国在全球碳减排的参与程度和积极作用逐步加大，但受本国经济、社会、科技发展所处的阶段，及世界主要经济体对气候变化的影响作用存在很大分歧，国际绿色低碳发展涉及的政治博弈渗入其中，多边国际机制和议定书倡导的国际治理模式在这个时期面临严峻考验，共同应对的体制机制在曲折徘徊。2009 年，192 个国家在哥本哈根召开联合国气候会议，表决通过了替代即将到期的《京都议定书》的另一份具有时代意义的全球气候协议——《哥本哈根议定书》，但遗憾的是，这次会议并未形成一份具有法律约束力的文件，致使这次会议的成果无疾而终［11］。

2.3 共同推进期（2015 年至今）

随着《京都议定书》面临着名存实亡的困境，2015 年，里程碑式的《巴黎协定》在联合国195 个成员国共同努力下达成共识，这是史上第一份覆盖近200 个国家和地区在联合国气候变化框架公约下达成的第二份全球减排协定，标志着全球应对气候变化迈出了历史性的重要一步。《巴黎协定》明确提出：即将全球气温升幅控制在2 ℃范围内，为1.5 ℃目标而努力，同时在本世纪下半叶实现净零排放［12］。随后，越来越多的国家将其转化分解融入国家战略目标中，提出了无碳未来的愿景。英国、法国、西班牙、丹麦、新西兰等国家通过立法，德国、瑞士、葡萄牙、南非等国家采取政策宣示，提出在2050 年左右实现净零排放；其中，瑞典、芬兰、奥地利、冰岛等国家把碳中和目标提前至2040 年前等。《巴黎协定》为全球设定了总体减排目标，改变了以往自上而下的单一强制性碳减排任务分配方式，采取更多激励方式，带动更多国家做出积极主动的减排举措，并逐渐形成“自上而下”与“自下而上”平衡互动的全球气候治理模式［13］。随着各国绿色技术的发展，积极加入全球化绿色低碳治理，更早地进入到绿色产业，在推动未来经济发展的可持续性和全球强竞争力上更具优势，成为各国积极应对全球发展机遇和挑战的重要契机。至此，全球气候治理走向多主体、多举措、多路径综合开展的新阶段。

3 世界主要国家碳中和战略政策体系及行动

根据博鳌亚洲论坛上发布的《可持续发展的亚洲与世界2022 年度报告》，截至2021 年12 月底，全球已有136 个国家、115 个地区、235 个主要城市和2 000 家顶尖企业中的682 家制定了碳中和目标。碳中和目标已覆盖了全球88%的温室气体排放、90%的世界经济体量和85%的世界人口［14］。其中，大多数国家预计到2050 年实现碳中和，瑞典、芬兰等少数国家预计在2035—2045 年实现碳中和。本部分选取德国、英国、美国、日本和中国，围绕碳中和目标制定的相关政策和战略行动，聚焦战略方向、目标设定、重点领域等进行梳理、归纳和分析。

3.1 德国：开展“气候行动计划”，将能源转型作为碳中和战略重点

德国作为传统的工业强国，早在20 世纪七八十年代就开始发展可再生能源，在能源转型方面做了较早的探索。1987 年，德国为积极推动和发展本国清洁能源和可再生能源，有效减少温室气体排放，成立了首个应对气候变化的政府机构——大气预防性保护委员会［15］。1990 年德国率先实现碳达峰。2019 年，德国颁布《德国联邦气候保护法》将能源系统转型作为脱碳的战略重点，提出到2050 年实现碳中和［16］，为此德国制定了一系列战略、计划、法规、行动等。战略规划方面：德国于2008—2011 年先后发布“适应气候变化战略”“可持续发展研究框架计划”“能源规划纲要”“德国适应气候变化战略适应行动计划”等，重点在可再生能源、能源效率、核能与化石能源发电、网络建设与可再生能源集成、技术研究、国际合作等方面做了前瞻部署。法规方面：德国先后出台了《德国联邦气候保护法》《可再生能源法》《国家氢能源战略》《能源工业法》等多部法律［17］，从法律层面提出，到2030 年，德国温室气体排放量将比1990 年减少65%，能源和工业部门承担绝大部分的额外减排任务。重点领域减排方面：2019 年通过了《气候保护计划2030》，涵盖了碳定价、财政救济、建筑、交通、农林、能源、工业、研发、筹资等多个关键领域，并将减排目标在各个产业部门进行分解，明确其减排措施、2020—2030年间的刚性年度减排任务、减排效果定期评估的相关内容等。

相对比普通检查，核磁共振检查自身具有时间、空间分辨的优势，所以对疾病诊断检出率及准确性相对较高。因此，目前临床中该检查应用范围扩大，有效提高临床检查效果。核磁共振检查由平扫+增强扫描完成，期间增强扫描过程中应用的造影剂对血管、组织密度增强具有显效，促使病灶可见清晰度提高，对分析病灶形态、大小及鉴别诊断具有十分重要的意义。不过在造影穿刺过程中，患者需要承受一定的疼痛，加上检查环境处于封闭状态，增加患者心理压力，使其无法集中精力配合检查。基于此，本院给予患者临床护理路径，取得显著的成效。

3.2 英国：实施“绿色工业革命”，聚焦四大领域布局脱碳战略

英国是世界上较早开始对绿色低碳发展做出探索和努力的国家。在20 世纪八九十年代就颁布了多部法律，加强大气污染防治和推动环境保护。2001年，英国成为世界上最早开始征收气候税的国家，随后推出了相应的气候税减免办法。2008 年，英国颁布《气候变化法案》，是第一个通过颁发法律明确中长期减排目标的国家。2019 年，英国通过立法承诺在2050 年前实现净零排放。战略规划方面：2009 年，英国制定了一份国家战略方案——《英国低碳转型计划》,提出到2020 年将碳排放量在1990 年基础上减少34%的具体目标［18］；2020 年，英国为了加速实现净零排放，公布了《绿色工业革命十点计划》，该计划涵盖了海上风能、氢能、核能、电动汽车、公共交通与步行骑行、绿色航运、住宅与公共建筑、碳捕捉、自然环境、创新与金融十个方面的内容，是未来数十年英国重振全球工业中心和经济绿色增长的纲领性计划。法规方面：2008 年英国颁布了《气候变化法案》《能源法》《规划法》，三部法规共同构成了英国应对能源和气候变化的长期政策基石，其中《气候变化法案》明确提到2050 年实现净零排放，是英国应对气候变化政策和法律体系的核心［19］。重点领域方面：2021 年，英国根据试点计划和净零战略，聚焦能源、工业、交通运输、建筑等重点碳排放领域，密集发布了《工业脱碳战略》《国家氢能战略》《供热和建筑战略》《电力脱碳计划》《交通脱碳计划》《国家基础设施战略》《能源白皮书：赋能净零排放未来》等，提出了优化净零排放创新组合的系列方案和实施路线图。

3.3 美国：提出清洁能源战略行动，部署低碳技术和投资基础设施支持经济转型

美国是全球累计温室气体排放量最多的国家。1949 年美国能源消耗产生的二氧化碳为22.07 亿吨并逐年增长，2007 年美国能源消耗排放的二氧化碳达到峰值60.03 亿吨，随后稳定并开始下降。近年来，美国执政当局在应对气候变化问题上存在战略政策不稳定现象。随着美国极端天气出现频率越来越高，所带来的经济损失对人类生命安全的威胁越来越大，2021年，美国总统拜登宣布重返《巴黎协定》，并制定了系列政策及措施应对复杂气候变化，包括《关于应对国内气候危机的行政命令》，提出将气候危机置于美国外交政策与国家安全的中心，《迈向2050年净零排放长期战略》设定在未来30年内［20］，通过清洁电力投资、交通和建筑电气化、工业转型、减少甲烷和其他非CO2温室气体排放，支撑构建更可持续、更具韧性和更公平的发展愿景，并提出了中、长期战略目标，把2030 定为关键十年，从电力、工业、交通、建筑、农业五个部门部署低碳技术和投资基础设施支持向清洁经济转型，并规定2050 年实现净零排放［21］。2022 年，美国颁布《通胀消减法案》，提出在未来10 年投入约3 700 亿美元用于气候和清洁能源领域，进一步以法律、行政命令、战略等政策方式推动实现降碳减排目标。

3.4 日本：制定绿色增长战略，大力加强碳循环利用和碳循环产业

2020 年，日本将绿色转型上升到国家战略，设定2050 年实现碳中和战略愿景。为了应对气候变化、推动绿色转型、促进经济增长，日本政府打出政策组合拳，制定了《2050 年碳中和绿色增长战略》，通过监管、补贴、税收优惠等政策，鼓励民营资本投资包括海上风电、核能产业、氢能等在内的14 个产业项目，总投资约为2.33 万亿美元，以此促进日本经济持续复苏［22］；2021 年，日本修订《全球变暖对策推进法修正案》，将2050 年实现碳中和的目标以立法的形式具体化，同时，还修订了《能源基本计划》等，通过运用法律、金融、财政等多个手段，推动能源革命、产业转型、技术迭代。日本政府在最新修订的“地球温暖化对策计划”中明确提出，力争到2030 年使来自能源的CO2排放量较2013 年减少45%，约6.8 亿吨［23］。此外，日本积极构建绿色金融体系，在税制上，重点对生产设备减排投资、电源转型投资（风电、太阳能发电型），以及车辆电动化转型投资实施金融优惠，对燃料电池、海上风电等促进去碳化的设备投资增加企业所得税抵扣比例等。相比较其他大国，日本受自身能源资源国土等因素的环境制约较大，为此日本大力开展加强碳循环利用和碳循环产业。如在建筑行业推广使用能够吸收二氧化碳的混凝土，在能源领域使用藻类固定二氧化碳并生产生物质燃料，在生产领域推动二氧化碳分离回收设备普及应用等。

3.5 中国：构建“1+N”政策体系，形成顶层设计行业布局地方推进的战略体系，加快低碳技术创新

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视碳达峰碳中和工作。2020 年，中国公开承诺2030 年前实现碳达峰，2060 年前实现碳中和。2022 年，党的二十大报告提出，要积极稳妥推进碳达峰碳中和，协调推进降碳、减污、扩绿、增长，完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源的消耗，逐步转向碳排放总量和强度“双控”［24］。

国家层面将碳中和纳入顶层战略及工作部署。2021 年10 月，国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》［25］，该文件提出了五大主要目标和十项重点任务，在我国碳达峰碳中和政策体系中发挥统领作用。同年，国务院印发《2030 年前碳达峰行动方案》［26］，提出包括能源、工业、交通运输、城乡建设等分领域分行业碳达峰实施方案，以及科技支撑、能源保障、碳汇能力、财政金融价格政策、标准计量体系、督察考核等保障方案。两个文件为实现我国碳中和目标构建了“1+N”政策体系，为进一步实现碳中和目标，规划了时间表、路线图和施工图。

国务院各部委积极响应中央关于双碳目标的顶层设计与战略部署，围绕实现碳中和愿景，积极制定出台了一系列重要政策，在碳排放重点领域有序推进减排工作。如相继出台了《“十四五”工业绿色发展规划》《城乡建设领域碳达峰实施方案》《工业领域碳达峰实施方案》《建材行业碳达峰实施方案》《有色金属行业碳达峰实施方案》《“十四五”现代能源体系规划》《氢能产业发展中长期规划》等政策，积极构建现代能源体系、优化工业流程与再造，有序推进建筑绿色低碳改造，大力推进低碳智能交通系统、巩固提升生态系统碳汇能力等方面加强指导。在各类支持保障方面，出台了《科技支撑碳达峰碳中和实施方案（2022—2030 年）》《加强碳达峰碳中和高等教育人才培养体系建设工作方案》《高等学校碳中和科技创新行动计划》《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》《推动数据中心和5G 等新型基础设施绿色高质量发展实施方案》《建立健全碳达峰碳中和标准计量体系实施方案》《关于推进中央企业高质量发展做好碳达峰碳中和工作的指导意见》《深入开展公共机构绿色低碳引领行动促进碳达峰实施方案》等政策，从创新绿色技术体系、强化人才培养、加强基础设施建设、完善配套的财政支持体系架构，强化绿色创新生态等方面提供支撑。

各省份积极贯彻落实国家“双碳”目标，在“十四五”规划中确立做好碳达峰碳中和工作以及制定实施碳达峰行动方案，并在重点领域制定行动路径。截至2022 年12 月底，15 个省份发布了省级层面碳达峰实施方案，部分省份结合本地实际情况，率先聚焦电力、城乡建设、工业、能源、科技等领域，构建差异化低碳发展政策。例如，山西加快煤炭绿色清洁高效开发利用，海南积极研究推进海洋碳汇工作，浙江采用揭榜挂帅等科研攻关方式，实施关键核心技术创新工程，上海依托金融中心优势完善碳交易市场并开展国家气候投融资试点，内蒙古、甘肃、青海大幅提高清洁能源的生产和消纳，上海、安徽、云南、江苏、江西、湖南等省份积极发布碳达峰碳中和实施方案和相关专项等，推动双碳工作进入实质进展阶段。

4 世界主要国家碳中和战略政策比较分析

4.1 碳中和目标制定与路径实施方面

德国通过颁布《德国联邦气候保护法》，将能源系统转型作为脱碳的战略重点，积极开发再生资源，聚焦能源转型，建立了完善的能源与气候保护治理体系，提出2030 年温室气体排放总量要比1990年至少减少55%［27］，2050 年实现碳中和,在碳排放集中的工业、交通、农业、建筑等重要领域加大碳减排放力度，并围绕减排措施、减排目标、减排效果评估等制定相关的法律法规。英国通过制定《绿色工业革命十点计划》，围绕10 个重点产业布局具体脱碳行动，重点资助优势低碳技术研发，聚焦能源、工业、交通运输、建筑等重点碳排放领域，提出了优化净零排放创新组合的系列方案和实施路线图,明确2023—2032 年，减少1.8 亿吨CO2排放［28］，确保2050 年实现碳中和。美国发布《迈向2050 年净零排放长期战略》，将气候治理纳入外交和国家安全核心，加速清洁能源技术创新发展，通过清洁电力投资、交通和建筑电气化、工业转型、减少甲烷和其他非CO2温室气体排放,并投资基础设施部署中长期低碳技术。日本2020 年将绿色转型上升到国家战略，宣布2050 年实现碳中和战略目标，制定《2050 年碳中和绿色增长战略》，通过绿色技术着力发展低碳循环产业，对海上风电、核能产业、氢能等在内的14 个产业项目做重点部署。中国2021年发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030 年前碳达峰行动方案》，提出包括能源、工业、交通运输、城乡建设等不同领域碳达峰实施方案。可以看出，各国纷纷制定系列法律法规、战略行动和实施方案推进目标落实,但碳中和顶层推进的政策效力和侧重有所不同，相比主要发达国家，中国在碳中和顶层立法约束、中长期发展规划、战略行动等方面还有所欠缺。

4.2 新旧能源转换与清洁能源发展方面

当前正在发生以化石能源为主、清洁能源为辅向以清洁能源为主，化石能源为辅的新一轮能源变革［29］。各国在碳中和战略政策的制定过程中均提到，要逐步减少对煤、石油、天然气等化石能源的依赖，将新能源和可再生能源作为发展的重点，不断提高清洁能源的比重，如风电、水电、光伏、氢能、生物质能等。例如，美国提出，扩大可再生能源等清洁能源利用，加快电力部门脱碳进程，将核能作为国家战略能源技术，推动多项核能技术研发，推出氢能攻关计划，在制氢、运输氢、储氢、氢转化和终端应用领域开展研发等；德国发布《国家能源和气候计划》《国家氢能战略》，构建高比例可再生能源的清洁能源系统等，并设定在2030 年可再生能源的电力占比将提升到65%的能源战略目标［30］；英国实施系统脱碳计划，大力部署本土清洁能源，包括风电、氢能、太阳能、核能等，并发布价值2.65亿英镑的可再生能源支持计划；日本制定能源基本计划和绿色增长战略，提出可再生能源电力占比在2030 年提高到36%～38%；中国2022 年发布了《“十四五”现代能源体系规划》，重点围绕构建现代能源体系为核心，从“产供储运销用”各环节做系统布局，聚焦光能源、硅能源、可再生能源、综合能源、储能、氢能、新型电力系统等提出关键支撑技术的发展目标。

4.3 高碳排放领域战略部署和改革方面

能源领域：德国2007 年发布的《能源利用和气候保护一揽子方案》提出，2020 年本国的碳排放量比1990 年要减少40%，该文件成为能源利用和气候保护的政策指导性文件；2019 年，德国通过《2050年能源效率战略》，提出要在所有经济领域提高能效，到2030 年减少一次能源使用的目标；2020 年，德国颁布《可再生能源法修案草案》，提出大力发展可再生能源发电，到2030 年其在总电力消耗中的占比提升至65%。英国发布《国家氢能战略》，明确氢能发展的愿景目标、途径及促进制氢部署的政策建议和创新路线图，提出发展低碳氢产业，到2030 年实现5 吉瓦的低碳氢生产能力，并从氢气生产、氢运输和存储、氢应用等方面提出具体关键措施。美国能源部发布《清洁能源革命环境正义计划》，提出加快电力部门脱碳进程，到2035 年在电力部门实现碳净零排放；发布《氢能计划发展规划》，明确未来10 年将在制氢、运输氢、储氢、氢转化和终端应用等领域开展研发；制定五大关键行动开展海上风能战略；发布《重塑美国核能竞争优势：确保美国国家安全战略》报告，从核燃料供应链安全、先进技术研发、核技术出口以及政府职能等方面提出了具体措施，以期重塑其核能领导地位。日本2021年发布《能源基本计划》《2050 碳中和绿色增长战略》，提出最大限度部署可再生能源，推动电力部门深度脱碳，提出可再生能源电力占比在2030 年提高到36%～38%，可再生能源发电量占比在2050年达50%～60%，进一步研究钙钛矿等具有潜在应用价值的材料，开发下一代太阳能电池技术等。中国2022 年发布《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》和《“十四五”现代能源体系规划》，提出构建以清洁低碳能源为主体的能源供应体系，大力推进化石能源清洁开发利用，推动适应绿色低碳转型的能源基础设施建设等，到2030年，基本建立完整的能源绿色低碳发展基本制度和政策体系。

工业领域：德国2020 年出台了《高技术气候保护战略》以及《国家氢能战略》，鼓励工业企业开发有利于气候保护的技术，确定氢作为工业可持续能源的来源，提出逐步实现使用氢还原铁矿石替代焦煤炼钢，转换工业材料中的灰氢为绿氢，借助氢助力高碳领域生产脱碳。英国制定的《工业脱碳战略》，聚焦工业低碳燃料替代、CCUS 及产业集群中规模化综合部署零碳方案，提出使用碳定价作为工具，采用从化石燃料到氢，电或生物质等低碳替代品的工业燃料转换，部署低成本技术、提高能源和资源效率等。美国2021 年成立新的气候创新工作组，确定无碳热量与工业过程等重要议题；随后，国家能源部在2022 年财政预算中提出重点支持依靠氢等可再生能源和燃料为工业过程提供动力方法，通过项目资助的方式拨款4 230 万美元用于支持发展下一代制造工艺、开发提高产品能效的新型材料及改进能源储存、转换和使用的系统与流程，利用碳捕集技术，大幅提高工业部门脱碳。日本颁布《革新环境技术创新战略》，提出要通过氢还原炼钢技术实现“零碳钢”，到2030 年实现技术成熟，2040年开始大范围部署应用，建立健全新一代信息通信基础设施建设，提高半导体、数据中心、信息通信基础设施的性能，实现节能减排。中国发布《推进钢铁行业低碳行动倡议书》《钢铁行业碳达峰及降碳行动方案》《工业领域碳达峰实施方案》等文件，提出“十五五”期间，大力调整产业结构、深入推进节能降碳、绿色制造、循环经济，推动工业领域数字化转型，基本建立以绿色、低碳、循环、高效为重要特征的现代工业体系，确保工业领域二氧化碳排放量在2030 年前达峰。

交通领域：德国为了减少运输行业的温室气体排放，先后出台了一系列鼓励购买电动汽车，鼓励自行车、铁路出行，鼓励相关企业研发替燃料技术等的政策举措。例如，对于2021 年以后购买的燃油汽车，按照千米碳排放收车辆税；在全国铁路智能化改造与升级领域投入860 亿欧元等。英国制定的《交通脱碳计划》，明确了到2050 年实现所有交通方式脱碳的目标、路径和技术路线图等，在最大限度利用氢和可持续低碳燃料、加强电池技术创新、开展新型零碳飞机技术、创新交通零排放技术等开展重点研发。美国发布的《清洁能源革命和环境正义计划》，提出完善国家交通网络体系，加快推进交通领域清洁燃料动力转型，建立高质量、零排放的公共交通覆盖网；积极研发清洁的航空可持续燃料，助力飞机和船舶等重型运输部门脱碳等；2021年，美国总统签署了加强美国在清洁汽车和卡车方面领导地位的行政命令，设定了到2030 年氢燃料电池汽车、插电式混合动力汽车、电动汽车占比达50%；日本大力实施汽车电气化，提高动力蓄电池的性能，降低成本，加快充电桩等基础设施建设；对飞机装备与推进系统进行电气化改造，积极探索氢作为飞机动力燃料，提高碳纤维和陶瓷等材料性能，推动航空业实现低碳转型；提高物流效率，推动港口物流行业电动化、燃料脱碳改造，打造低碳物流等。中国制定了《绿色出行创建行动方案》，提出到2022 年，力争60%以上的创建城市绿色出行比例达到70%以上，绿色出行服务满意率不低于80%。新能源汽车替代传统燃油车能够有效降低交通运输行业碳排放量，政策上从供给与需求两侧共同驱动新能源汽车推广等。

建筑领域：德国2020 年颁布《建筑能源法》，明确提出加大在可再生能源领域的投资，将原有的供热系统替换为基于可再生能源的新型供热系统，并设立联邦节能建筑基金，为建筑节能改造以及节能建筑建造提供信贷支持等。英国发布《供热和建筑战略》，提供约40 亿英镑用于公共部门脱碳、家庭升级补助、社会住房脱碳、锅炉升级、热网改造等；支持用更清洁的替代品更换燃气锅炉，燃气锅炉在2035 年实现全面禁止；资助1460 万英镑用于供暖和制冷脱碳技术研发，包括热能存储技术、地源采暖和制冷系统、矿山地热能和太阳能地热、可再生能源蓄热技术、变温热化学储能系统和热网等技术研发。美国能源部2020 年资助7400 万美元支持先进建筑节能技术研发，旨在研究和开发灵活高效的节能建筑和建筑系统技术，包括弹性建筑技术、节能暖通和空调技术、节能固态照明技术、综合性建筑翻新改造技术、建筑技术的集成耦合等；2021年发布《国家电网交互式节能建筑路线图》，利用智能技术与分布式能源、节能建筑的结合，开展有效储热的新型吸热材料、节能创新空调系统、节能住宅墙体改造、电气化建筑系统等节能建筑技术研发和应用示范。日本大力发展下一代住宅、商业建筑和太阳能产业，利用人工智能、物联网等技术开展用户能源管理，鼓励建设周期可循环负排放建筑，开发下一代轻薄型太阳能电池，在建筑领域推广使用高性能隔热料、高效用能设备和可再生能源。中国住房和城乡建设部与国家发展改革委联合发布的《城乡建设领域碳达峰实施方案》，从建设绿色低碳城市与打造绿色低碳县城和乡村两个主要方面明晰了2030 年实现碳达峰和2060 年城乡建设方式全面实现绿色低碳转型的发展路径。

生态领域：德国2002 年发布联邦《有机农业行动法案》，成立了专门的有机农业管理和监管机构，并加大对农业科技的投入力度。2015 年，为了大力发展有机农业，德国农业农村部联合行业和协会推出了“有机农业—展望未来”战略。此外，德国加大对森林和木材使用的保护和管理，提高农业能源利用效率，加大对耕地腐殖质、永久草原、沼泽土壤的保护，减少泥炭使用，增加食物的可持续消费等。英国发布《海事2050 战略》，分析了蓝碳栖息地在减缓和适应气候变化方面发挥的作用，并详细阐述了2050 年实现零排放航运的远景路径，助力海洋蓝碳系统的建设；英国研究与创新署2021 年启动1 500 万英镑支持6 个研究团队开发新的工具和方法，扩展树木保护区，帮助树木和林地适应气候变化等。美国国家科学基金会加大对南极地区季节性海冰和冰架流失及冰川退缩等影响研究，并对陆海交界附近的永久冻土地下水中溶解的有机碳研究，更大范围地对地球两极碳汇和碳源进行分析，以期寻找更好的碳中和路径。日本加大农业、林业、畜牧业、渔业的智能化建设，积极推进技术创新，创建自产自销的能源系统，利用森林、海洋、耕地等长期大量地储存碳元素，实现碳减排。国家发改委发布2021—2035 年生态系统修复规划，提出到2035年，森林覆盖率达到26%，天然林面积保有量稳定在2 亿公顷左右，草原综合植被达到60%，湿地保护率提高到60%等多个具体指标，部分地方政府建立明确植树造林、生态修复目标，推行长林制，提高地区生态碳汇能力等。

4.4 共性关键核心技术科技支撑方案方面

各国在科技创新支撑方面，围绕能源绿色低碳转型、低碳零碳技术攻关、前沿颠覆性低碳技术等方面加大研发攻关，但各国的重点技术布局和攻关方向各有侧重。英国重点攻关技术包括：储能、氢能、海上风电、先进核能、电动汽车、交通网络电气化、零排放飞机、可持续交通燃料、清洁航运、绿色建筑、工业燃料转型、生物能源、直接空气碳捕集和先进CCUS、环境保护、能源领域人工智能等。德国重点攻关技术包括：绿氢、储能、电动汽车、智能电网、交通网络电气化、生物燃料、燃料电池、低排放工业生产技术、气候与环境友好型建筑、数字化能源系统、热电联产现代化、生态农业等。美国重点攻关技术包括：小型模块化反应堆、核聚变、绿氢、CCUS、电池储能、下一代低碳建筑、可再生能源、电动汽车、先进核能、生物燃料、可持续航空燃料、气候智能型农业等。日本重点攻关技术包括：可再生能源、氢能与氨燃料、供热脱碳、先进核能、核聚变、电动汽车、储能、零排放船舶、智慧农林渔业、低碳半导体、航空电气化、碳资源化利用、净零排放建筑、资源回收再利用等。中国重点攻关技术包括：可再生能源非电利用、新能源发电、储能、氢能、节能、煤炭清洁高效利用、低碳零碳工业流程再造、城乡建设与交通低碳零碳技术、CCUS、碳汇核算与监测、生态系统固碳增汇、非二氧化碳温室气体减排与替代、核能发电、光伏电池等。

5 结论及启示

5.1 研究结论

通过对碳中和战略的发展历程与世界主要国家碳中和战略政策体系及行动的比较分析，得出以下结论：一是为实现碳达峰碳中和愿景提供立法等制度保障。气候立法是各国实现碳达峰碳中和目标的重要法律保障，有利于构建完善的碳制度体系。其中，德国的《联邦气候保护法》、英国的《气候变化法案》等法律对全球气候领域治理体系影响较大。美国也承诺利用法律手段保障碳中和目标实现。总体来看，实现碳中和立法的国家以发达国家为主，究其原因是发达国家具有强大的经济实力、科技实力和转型能力，处于引领全球碳中和、促进经济转型的核心地位，在推动自身绿色低碳转型的同时，更希望通过立法推动全球碳中和行动。二是加快能源结构调整。虽然各国实现碳中和的路径各有不同，但多措并举减少化石能源使用、促进能源结构调整、部署清洁能源发电已成为全球共识。例如，德国《国家能源和气候计划》，英国部署风电、氢能、太阳能、核能等清洁能源计划，日本发布能源基本计划和绿色增长战略等举措，对能源系统进行深度脱碳变革，最大限度提升可再生能源比例，加速退煤进程和天然气脱碳处理，确保实现可持续的能源转型。三是加大低碳技术研发攻关。发达经济体为了达到碳中和目标，聚焦零碳电源技术、关键领域节能技术、绿氢技术、负排放技术、CCUS 技术、储能技术、能源数字技术等。例如，英国启动“净零创新投资组合计划”，重点聚焦海上风电、氢能、工业燃料转换、CCUS、直接空气捕集、生物质能等开展关键技术的研发和应用，从7个重点领域提出十条行业技术策略，加快绿色低碳技术研发创新等；美国发布“变革性清洁能源解决方案”“能源地球”计划，大幅度降低关键清洁能源成本，迅速推动商业化应用；日本实施绿色增长战略，建立14 个领域的技术创新计划和配套政策体系，推动本土技术在全球范围使用等。

5.2 启示

在全球气候治理进程与绿色经济蓬勃发展的背景下，中国顺应时代潮流，需积极加快碳中和战略部署，并将其落实到具体行动之中。一是要加强顶层规划与地方政府因地制宜相结合，探索绿色低碳发展路径。加快推进我国碳达峰碳中和总体战略部署，从最高政策层面做好绿色低碳顶层设计，加快制定和完善与气候相关尤其是二氧化碳排放管控的相关立法，围绕脱碳、零碳、负碳技术的发展加快编制相关科技创新发展中长期规划。正确处理全国与地区、整体与局部的绿色低碳发展关系，在全国统筹目标下，大力推进低碳省份、低碳城市试点建设工作，鼓励省区市（县）将应对气候变化工作有效融入当地社会经济科技发展规划中，破除以经济绩效为考核标准的政治激励制度。立足自身实际，以低碳先进城市经验为借鉴，以促进经济社会良性发展为目标，推动有条件的地区实现碳达峰，发挥优势经验带动其他地区后达峰，积极探索低碳绿色发展模式。二是优化能源结构，提高清洁能源比重，构建清洁高效安全的能源体系。有序调整能源结构，着力构建清洁、稳定、安全、高效的现代能源供给体系；大力减少煤炭的需求和消费，降低煤电的开发和利用比重，有效开发天然气，稳步推进核电项目，积极推进可再生能源的研发和应用，尤其是氢能、光能、风能、水能等清洁能源；加强能源系统与信息技术的结合，实现能源系统的数字化和智能化改造，进一步提升各经济部门的电气化水平。三是优化产业结构，减少高碳能源消耗，推动产业绿色低碳转型升级。培育壮大节能环保产业、大力发展战略性新兴产业，加大产业能源利用效率，提高资源循环利用，进一步实现劳动密集型产业向技术密集型产业转变［31］；扩大清洁能源应用深度和广度，淘汰和优化落后能源，加快天然气代煤、电代煤在工业领域，低碳转型在交通和建筑领域的步伐；促进制造业和服务业、传统服务业与现代服务业互促共进，大力推进服务业模式创新、技术创新、渠道创新，培育新的经济增长动能；普及绿色、低碳、节约的消费理念，倡导和践行科学的、合理的、健康的生活方式和消费模式，注重环境保护和资源的节约利用，让绿色低碳成为新的消费时尚。四是大力开展绿色技术攻关，促进绿色低碳技术大范围示范应用。聚焦高碳排放行业有效梳理和超前布局短、中、长期低碳技术的研发攻关与应用示范，如大力推广基本成熟的风能应用技术、区域微电网技术、超临界工艺技术、电池技术等商业化规模应用；加快推动技术成熟度还无法实现商用程度的如二氧化碳压缩储运技术、源网荷储能一体化输配电技术、秸秆还田与资源化回收利用技术、低碳燃料替代技术等，通过加强政策支持，开展项目示范，逐步完善技术性能，尽早实现示范和应用；对于诸如光伏电池、液氢冷却超导风电技术、水解制氢技术、绿氨燃烧技术、海洋地质封存技术、第四代核电配套技术等，加强基础研发和技术验证，争取尽快攻关突破、实现小试到中试，进而开展验证示范等。重点在火电、钢铁、水泥、化工等高碳领域，加大二氧化碳捕集与封存技术、生物能源碳捕集技术、零碳流程重塑技术、低碳集成与优化技术、零碳电力技术、CCUS 与工艺流程耦合技术、直接空气捕集、矿物碳化等前沿技术的研发与应用示范等。