数字技术嵌入乡村治理的三维透视

翟翌　罗实

〔摘要〕乡村基层治理是国家治理的基础，是乡村振兴的保障。而数字技术与治理的结合，为提升乡村治理效能、促进乡村善治提供强大驱动力。具体而言，数字技术嵌入乡村治理具有数据整合、联动协作、敏捷便利、全景敞视等四方面优势。对实现“乡村治理有效”而言，诸优势内蕴实现乡村治理资源的供需衔接、实现乡村治理主体的多元协同、实现乡村治理方式的简约复归三重内在逻辑，从而促进国家治理的一般知识与乡村地方实践知识的协调，实现乡村可持续发展。因此，解决乡村治理中存在的行政替代自治、技术异化等问题，实现数字助推治理有效，必须从技术适配、机制保障、理念驱动等三个路径整体推进数字技术在治理中的运用，才能发挥数字化在乡村治理中的正向效用，实现中国式治理现代化。

〔关键词〕乡村治理，数字技术，治理现代化，内在逻辑

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2023）04-0029-09

乡村治理是国家治理的基石，是乡村振兴的保障。伴随数字时代的到来，数字技术在乡村治理中愈发重要，为提升乡村治理效能、促進乡村善治提供了强大的内驱力。2019年中央印发的《数字乡村发展战略纲要》指出，“着力发挥信息化在推进乡村治理体系和治理能力现代化中的基础支撑作用”，明确了数字技术在乡村治理中的基础地位；2021年《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，要“提高基层治理数字化智能化水平”，为乡村治理“智能化”转型锚定方向；《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》强调，要完善信息化支撑的基层治理平台，完善推广积分制、清单制、接诉即办等方式，为乡村治理创新提出数字行动方案。显然，在顶层设计上，中央立足于“基层—数智—效能”推进治理现代化，亟待以数字技术赋能乡村治理，实现共享共治共建的治理格局。虽然学界在实践中观察到因技术执行偏差与拼凑产生“数字形式主义”，或因数字留痕、政绩表现流量化滋生“指尖形式主义”，但不可因此忽视数字技术所内蕴的治理优势。明晰数字治理的正向要素，才能把握中国式治理现代化的正确方向。因此，本文在挖掘数字技术优势下，分析数字技术助推乡村治理的内在逻辑，并探寻数字技术助推乡村治理的具体路径。

一、数字技术嵌乡村治理的优势

数字技术指利用数字信号和计算机等设备进行信息处理、传输和存储的技术，涵盖大数据、云计算、人工智能、区块链等。在乡村治理中，数字技术将资源、主体、行动、组织、制度等要素纳入数字场景，具有很大的优势。

（一）数字技术以数据整合优势嵌入乡村治理。在资源下乡背景下，优化公共资源配置是实现治理有效的前提，而资源与数据息息相关。一方面，数据本身作为重要资源，可为治理提供依据；另一方面，公共资源的获取、评估、配置、分布等亦需要数据来表达，进行直观呈现。首先，数字技术具有数据收集优势。通过数字技术，即利用各种传感器、摄像头、卫星、数字终端等可实现对各类数据（如社会经济数据，包含村民画像、经济金融、教育投入、公卫医疗等；基础设施与环境数据，包含土地利用、交通运输、自然环境资源等；农业数据，包括农作物种、畜牧养殖等）低成本覆盖、一体化采集、自动化监测、标准化存储、多渠道获取，使“乡村碎片化的数据集成化，使数据资源资产化”〔1〕。其次，数据技术具有数据传输优势。数字技术以二进制为基础，采用标准的网络协议和接口，可以实现不同设备、系统间的广域互联。海量数据可以通过标准网络快速准确地在不同节点之间传递、同步，避免人工传输的劣势。在乡村治理场景下，可消弭信息壁垒，实现资源信息的动态更新。最后，数字技术具有数据分析优势。通过统一数据平台，运用大数据分析方法，能对海量复杂的数据进行量化分析、关联分析、预测分析，挖掘数据间的相互关系和发展规律。特别是生成式人工智能的兴起，可以通过无监督学习乡村海量多源数据，识别数据间的关联，自动构建知识图谱，展现乡村治理全貌，为在乡村事务管理中作出准确判断和科学决策，提供智能支持。

（二）数字技术以联动协作优势嵌入乡村治理。数字技术依托通信的泛在连接，具有“联动协同”优势。这种优势与乡村社会状态达成耦合，嵌入乡村治理。首先，数字技术的“即时连通性”契合乡村人口流动加剧的状况。自2000年开始，我国城乡人口流动性增强，2021年流动人口规模达2.47亿，占总人数18%〔2〕。这种流动与“人地分离”造成村民与村级组织、政府政策法令、村务等发生多方“尾部断链问题”〔3〕，削减治理效能。在数字化时代，数字技术基于数字终端，以“即时连通性”为村民参与治理提供了新的公共话语平台。同时，数字技术的连通性使乡村电商等数字产业得以下沉孵化，客观上为其他多元主体“共同在场”创造条件。其次，数字技术的“社群聚合性”特征契合乡村自组织状态。传统乡村由农业关联和血缘地缘伦理形塑，其主要依托乡贤自治、村规民约等地方实践，实现自我管理，是乡村内生秩序的体现，如“村民理事会”。数字技术通过将社群虚拟化，强化了传统自组织结构，使各主体能进行沟通和博弈，引导各主体基于自身优势和要素进行自发组织，实现资源分配优化。如村民可通过智能合约在共识机制下，实现经营贡献、行为贡献等记录，激励村民参与，实现资源效用最大化。最后，数字技术的“开放共享性”特征契合应对人情与规范、公事与私事相杂糅的复杂治理环境，有利于解决一些“模糊性”的乡村事务。一方面，数字技术可实现数据、资源与信息的开放共享，利于各主体实现情、利、责的相互套嵌，达成权利义务整体平衡，以在复杂环境中共同决策与行动；另一方面，应对突发事件时，通过数字技术能快速共享不同主体经验知识，发挥群策群力之效。

（三）数字技术以敏捷便利优势嵌入乡村治理。伴随资源下乡带来的基层治理行政化〔4〕，村务处理大量耗费在规则、流程、材料上，易出现草木皆兵的治理冗余以及“痕迹治理”等情况，挤压了村民的公共空间。而数字技术能推进治理的敏捷便利，缓解治理负担，提升合作效率。首先，数字技术的实时监测有助于提升治理感知的敏捷性。一方面，通过遥感器、监控视频、传感网络等技术，能够对自然资源、人居环境、公共设施等目标进行感知与持续监测；另一方面，还能通过社交媒体、移动终端、网络调查等实现对乡村社会的舆情监测。这增强了治理的响应性，有利于迅速提升治理主体对环境变化和突发事件的感知能力，节省了行政人力成本。其次，数字技术的“一键通办”有助于提升政务处理的敏捷性。通过数字政务平台，可实现一站式在线办理，简化服务流程，提高办事效率。如借助数字身份认证，在线提交各类申请材料，实现“少跑腿”；通过数字平台的后台数据自动关联比对，减少村民重复提交材料，实现“少填表”；借助数字签名等技术可实现在线签署，各部门在平台上完成审核流转，实现“零跑动”；借助人工智能可实现对材料的自动审核审批，促进乡村事务的“速办结”，推动乡村政务的敏捷便利。最后，数字技术的“网络动员”有助于提升合作行动的敏捷性。一方面，通过数字网络能实现“意见领袖、网络传递、情感动员、网络信任和自下而上的动员”〔5〕，助益重拾邻里间情感归依，促进村民互帮互助；另一方面，数字动员可快速形塑村规民约，重拾熟人社会珍视信誉、尊崇名望的风气，使村民更易调动本土实践知识快速处理村务，而非拘泥于繁杂规则。

（四）数字技术以全景敞视优势嵌入乡村治理。数字技术因其公开、共享、可视、互动的技术特征，具有“全景敞视”优势，嵌入乡村治理。首先，信息公开优势。数字技术通过降低公开成本、提高公开频次、扩大公开范围、增强信息互动与可视性，实现全景式的治理信息公开。如通过政务网站、社交媒体、数字终端公开会议记录、财政预算、项目申报、政策法规等信息，这有利于村民与其他主体快速、全面地了解治理活动。其次，数据共享优势。一方面，数字技术有助于政务数据的开放共享，通过数字平台可分享基础设施、公共资源、产业发展等数据，打破条块壁垒和“数据孤岛”；另一方面，数字技术有助于村民数据共享。村民在生产、经营、生活中所产生的非隐私数据往往是治理的一手资料，数据共享有利于多元治理知识纳入国家行政体系。再次，责任溯源优势。数字技术可助力乡村治理各环节精细化，追踪各方责任，明确责任主体。如通过政务系统实现对各项服务的全流程监管，使各操作环节都记录操作日志和责任人信息，便于责任追溯；又如通过项目管理系统全景监督项目的立项、实施与验收情况，跟进各方责任，有助于防止出现摆花架子、做表面文章的“象征性政策执行”与“推诿扯皮”等现象。最后，监督评价优势。我国基层治理具有锦标赛特征，个别基层政府为求政绩而将治理关切集中在政绩指标上，导致如“软指标”硬化、文牍主义、指标导向下“无事找事”等现象，村民真实关切无法满足。而数字技术提供如在线评价、社交媒体、云端监督等监督评价手段 ，可增强村民对治理活动的监督评价力度与即时性，倒逼政府主动提高透明度和服务质量。

二、数字技术嵌入乡村治理的作用机理

实现乡村治理的有效性，受资源配置性和村民主体性双重影响。换言之，优化供需关系与资源配置、激活以村民为主体的乡村秩序，促成村民自发共同解决涉及制度性、服务性以及空间性的所有乡村公共议题，才能实现治理有效。而数字技术以其在数据整合、联动协作、敏捷便利、全景敞视的优势带来治理增益。这不仅在于赋予政府精确、全面的数字能力，加强精准行政，更重要的是能促进乡村自我管理，推动各方主体平等合作与参与，协调“资源下乡”“规则下乡”所蕴藏的国家治理的一般知识与乡村地方实践知识，从而助推乡村治理，迈向数字善治。

（一）资源匹配：促进乡村治理资源的供需衔接。乡村治理本质上是各主体针对公共目标展开资源整合与配置的活动，资源要素是贯穿乡村治理的“元”问题〔6〕。特别是在取消农业税、乡村基本任务由“资源提取”向“资源输入”转变的情况下，合理配置公共资源更为重要。而治理阻滞的关键在于资源下乡与乡村需求的错配。这不仅源于政府在公共项目供给时，缺乏对不同乡村需求进行有针对性的调研，还因为，村民需求表达受到时空、组织等方面的梗阻。而数字技术“使得信息、资源、人员等要素在线上线下得以精准匹配”〔7〕，化解自上而下层层分包、杂糅各级政策意志的公共项目与符合乡村社情、民情特征的内生需求间的冲突。首先，利用数字技术，能够聚合、链接多种外生资源，在资源供给丰富性上满足村民差异化需求，提升公共资源对接能力。如四川省邛崃市全域推广腾讯“为村”平台，将基层服务与群众多元需求精准对接，在平台上开通汽车票务、医疗挂号等10项智能便民服务和169项“不见面审批”政务服务。截至2020年，群众通过“为村”平台预约各类服务7.14万次，“为村”管理员指导村民使用“为村”平台开展各类政策咨询9.76万次〔8〕99。如内蒙古自治区扎赉特旗建设现代农业产业园，通过搭建物联网+智慧农业服务和科技创新两个平台，实现技术咨询、智能农装、风险预警、农产品销售与质量溯源等多种数字功能，打通了10个管理部门信息孤岛，有效服务裕丰、龙鼎等25家龙头企业与93家合作社、近300个种养大户、115个职业农民，直接受益人口约5万多人，满足了村民在便民政务、通勤出行、公卫医疗、农业生产、产品流转上的差异性需求。其次，利用数字技术，可在整合乡村人口、教育、医疗、资源存底和分布等数据元基础上，通过用户画像、数据挖掘、深度学习等手段，充分挖掘和精准识别村民需求。譬如，曾为全国贫困县的河南省濮阳市台前县，利用中国移动“智慧精准扶贫系统”，通过对贫困户致贫原因、务工状况、文化程度等数据进行分析，实现贫困组织（县/村等）、贫困户、贫困人口的精准识别，并定制化设计扶贫方案，加强干部与扶贫对象的精准匹配，直观呈现政府扶贫和爱心人士扶贫等各类项目的帮扶需求，实现了精准识别、匹配、帮扶与管控一体化〔9〕。这直接得益于利用大数据技术进行用户需求挖掘。最后，利用数字技术，可发挥即时连通优势在信息交换中的作用，使村民需求表达与意见反馈更为通畅，使作为“需求方”的村民重新在场，让需求者的声音以高效率、低成本地被公共资源供给者所了解，实现公共服务内容由同质化向情境化转变，满足村民个性化需求。如浙江省湖州市南浔区港胡村基于“浔礼e家”文化信息平台，实行“村里点、镇上报、区里送”机制，让村民不出家门就能在线享受优秀公共文化资源，满足了村民的精神文化需求〔10〕。又如内蒙古赤峰市敖汉旗通过“敖组通”智慧平台，开设书记信箱、村聊信息、供求买卖等模块，打造全方位线上服务站点，畅通沟通反馈渠道。更可观的是，该平台将民意采集进行汇总，自动生成“数字治理日报”进行每日推送，使村民直观了解结办率、响应率〔11〕。

（二）多元共治：促进乡村治理主体的多元协同。多元主体协同是促进乡村内生秩序发展的关键。通过多方合作，可提供多元治理实践知识支持、促进民主参与优势互补，实现乡村发展的协同效应，为乡村振兴注入活力。而基于数字技术的连接、聚合、开放等优势不仅能加强沟通和表达，还能在治理博弈中强化团结，增强村民对治理的认同感。首先，在主体参与层面，数字技术以高效便捷消弥线下治理的成本冗余，降低村民及其他社会主体参与门槛，促进治理的规模效应和质量效应，打破传统乡治的“精英独白”，以时空超链打破线下的时空束缚，推动传统行政单向治理向多元系统治理的方式转变。一方面，数字技术以平等自由的互动空间，打破政府话语主导和村民的参与冷漠。如浙江省萧山区戴村镇在“映山红”治理平台基础上，推出映山红2.0版本的“工分宝”，村民可以方便地参与在线学习、荣誉申报、民主评议等活动，实现了高效信息传递和沟通。在平台上，村民可以通过各种活动赚取工分，获得资源优先权，激发了村民参与意识。另一方面，数字技术拓展了乡村治理的主体成分构成，使参与主体更为多元。《中国数字乡村发展报告（2022年）》显示，全国农村电子商务进农村综合示范项目已支持1489个县，义务教育学校联网率已达100%，全国69%的区县已建立区域全民健康信息平台，全国近53万个行政村建立法律顾问微信群20多万个。这客观上增强了多元主体对乡村治理的参与，促进了不同领域的知识合作。其次，在治理互动层面，数字技术增强了多元主体的协作，通过相互联结和共同参与治理实践，自然创设出合作化行动模式。一方面，增强政府部门与组织间的协同。如重庆市渝北区聚焦解决村级组織工作事项多、机构挂牌多、盖章证明多等问题，依托“渝快办”、政务云等数字平台，推动政务数据资源流通，实现数据互通、资源共享、联动联办，避免重复提交纸质证明，使群众“少跑腿”、数据“多跑路”，变“群众来回跑”为“部门协同办”，实现了松绑、减压与提效〔12〕46-47。另一方面，增强了政府与其他多元主体的协同治理，特别增强了“第三领域”的治理韧性，缓解了规则下乡与乡村自治的冲突。例如，浙江省桐乡市乌镇利用“乌镇管家”云平台促进农村社区、专业社工、社会组织的“三社联动”，并借助云平台吸纳村民，培育孵化“乌镇管家”村民自治队伍。最后，在监测监督层面，数字技术通过对多元主体吸纳，使各主体在数据、流程透明的前提下，相互监测监督。一方面，通过数字技术，政府与基层组织可对乡村状况进行持续监测。如浙江省衢州市余东村以“乡村大脑”为理念，基于乡村大脑驾驶舱实现对“一域三点”水位监测、山洪灾害“红橙黄绿”四色预警、独居老人健康运动监测、车流人流交通动态监测，在防灾预警、养老扶弱、交通安全等领域取得良好效果〔13〕。另一方面，通过数字技术，能够使村民等主体了解政府与基层组织的治理行为，通过数字“一张图”“一张网”直观了解治理进度、治理成果，缩短各治理主体与治理事项、治理目标与认知程度的距离，并可进行问题反馈、评价治理效果，防止工作走偏、错位。如浙江省云和县村民为治理污水自发组建微信群，通过“微信治水晒场”监督交办问题90余件，从而达到有效治理污水的目标〔14〕；又如，浙江省桐庐县推出“亲清地图”，通过一村一赋码，村民可直接扫码查询本村项目、资产、资源、农房审批等信息，知晓项目进度、资金流向等情况。同时将资产、资源、小额工程等相关模块进行汇总，显示廉政风险指数。

（三）简约治理：促进乡村治理方式的简约复归。简约治理是针对大国治理现实、出于维系乡村共同体而形塑的治理形态，具备简洁、高效、低成本特征。现代乡村简约治理主要通过“群众路线”“驻队”“包村制”“工作组”等非科层方式实现，发挥其科层制与社会自治“结合点”作用〔15〕，有利于平衡国家一般治理知识和地方实践知识。虽然从某个侧面讲，数字技术的非人格化特征为科层政务带来精准性，但基于数字优势，同样能为简约治理的复归带来正向促进。首先表现在治理场域的群众性和可及性。数字技术重塑了乡村治理场域，将实体公共空间拓展至虚拟空间，拉进了村民间的时空距离，拓宽了公共议事的渠道，通过多模态（视频、图片、语音、文字）在诉愿的真实性、表达的自由感、公共话语的平民化、信息共享与交互的透明度等方面大大超越了传统会议、纸质媒介等方式，具有及时性、响应性和真实性，为村民围绕乡村治理“中心事项”进行话语建构、议事协商、知识博弈提供了可及平台。如浙江省象山县积极探索“村民说事”制度的数字迭代，开发“象山村民说事”系统，村民点触就可表达意见以便“随时说事”，与线下说事形成有效互补。同时，建立“线上会议+现场会议”模式，可使外地村民或在外能人同步参会，降低组织难度，扩大覆盖面，保障群众民主权利。自2021年以来，累计召开说事会38627次，群众满意率95.6％，农村信访数大大下降〔16〕。其次表现在治理手段的非正式性和灵活性。首先，数字技术重塑了乡村社会资本，使得简约成为可能。社会资本是“关于互动模式的共享知识、理解、规范、规则和期望”〔17〕，群体常利用社会资本完成活动。数字技术通过其透明敞亮、联动协同不断累积社会资本，强化了村民共同体意识，塑造了高水平“互动—信任”关系，化约治理复杂性。当互信达到一定高度时，村民可以依靠诚信与德义进行互动，充分发挥党建与能人引领、乡规民约、民间调解等非正式治理手段，而不完全依赖各种政策、法规等正式规则，使得乡村治理变得更加灵活、更具韧性。如广西壮族自治区恭城县以“组甲制”作为社会治理的终端，依托数字平台，开展“忠孝心、敬畏心、互助心”“自治、德治、法治”“守规矩”的“三心三治一守”乡村治理活动。上报与办结各类社会治理信息事件近1000余件，组甲长开展扶贫济困服务300余次，通过数字赋能组甲，打破信息壁垒，实现社会治理事务的灵活处置。又如福建省莆田市利用“莆田调解”平台，解决时空不同步与“不在场”问题，吸纳了不同身份的调解员进场进行村务调解，使得治理矛盾在地化解、内部化解、便利化解。最后表现在治理流程的精简性和便利性。一方面，数字技术简化了各种政务流程。如福建省厦门市海沧区开展数字政务服务，全部实现“一趟不用跑”或“最多跑一趟”，即办率达57％，全流程网办事项占比38.7％，全区通办事项办理时限压缩至法定时限的19.5％，最大程度提升群众的获得感和满意度，将村（居）“两委”干部从繁重的行政服务事务中解脱出来〔12〕14-15。另一方面，数字技术通过降低协商成本，可快速展示、修订、商定符合本土状况的村规民约，并通过共同调解、多方参与、贤人引导等“事务匹配”方式进行响应式权责分配，实现治理的简约高效。如湖南省石门县通过“屋场钉”平台，根据村务频率、村民情况，制定村规民约，明晰片长、屋场长、屋场员的职责，当联系户有纠纷、困难时，随时可寻求基层人员帮助〔18〕。石门县潘坪村雷家山曾發生特大山体滑坡险情，党员、屋场长基于该平台迅速参与处置，成为全国防灾避险典范。

三、数字技术嵌入乡村治理的路径

如前所述，数字技术从促进治理资源的供需衔接、乡村治理主体的多元协同、治理方式的简约复归三层逻辑嵌入乡村治理，为激活以村民为主体的乡村内生秩序，实现乡村振兴提供支撑。因此，须坚持完善数字治理能力，从技术适配、机制保障、理念驱动三方面进行优化，防范数字治理陷入“唯工具理性论”，更好发挥数字技术的正向优势。

（一）技术适配：优化平台功能，激活乡村内生秩序。乡村数字治理的基本前提在于强力的技术支撑，在于打造并优化适配乡村社会秩序与现代治理功能的数字平台。

首先，深耕供需对接功能，缓解供需错配。深入挖掘村民需求，实现公共品的供需衔接是利用数字技术推动治理的关键。当前，公共服务和公共品仍以政府单向供给为主，数字平台设计理念仍主要沿袭政务管理思维，依赖顶层设计推动，亟待改变。在政府供给端，可充分运用数字技术加强对村民需求的感知和测算，加强运用大数据技术分析村民行为和消费轨迹，建立多维用户画像并预测潜在需求和未来趋势。如利用业已成熟的“消费者行为学习模型”，帮助政府部门通过收集需求和动机数据确定客户（村民）基本需求；通过聚类分析、因素分析等，根据村民年龄、性别、收入、所处地理位置等特点，进行统计分类；再根据需求设计满足村民的公共产品或服务，并持续监测村民的反馈和行为，使用差异化定制方式优化公共品。另外，公共品并非商品，应以规模分级为基础。有学者基于受益范围、产品性质和建设规模三个标准，将农村公共品划分为：受益范围最广、规模较大且标准化程度较高的公共服务，如教育、医疗等；“半公半私”性质的乡村公共品，如农村人居环境整治；规模较小的乡村小型公共物品，如通组道路、公用堰塘等〔19〕。可以以此为前提，利用数字分析优势结合用户画像、乡村资源等数据，对公共品进行分级，确定政府资源投入强度、村民自有资源（如土地、资金）参与和动员程度，而非政府揽包。在村民需求端，数字平台应设置多样化、可视化以及技术可及性的需求反馈渠道，为政府端进行需求识别提供支撑，包括但不限于电子问卷、论坛群组、视频语音、短信反馈等方式。如针对河北省正定县种植专业合作社反映小麦在返青期“苗情不佳”的状况，河北省通过农业科教服务云、“云上智农”等平台推出了“冬小麦科技壮苗专项行动”系列课程，将农业技术和惠农政策送进农户，有效满足了村民需求。

其次，强化数字议事功能，推进有序自治。实现简约治理，应着力推动建设“有序自治”的数字平台，在行政的规则性与乡村空间的公共性之间求得平衡。一方面，可以利用技术手段，将法律规则与道德要求通过数字化的方式在平台中嵌入和执行。如通过算法将《村民委员会组织法》《村民自治章程》等规范的身份配置、议事程序、议事规则深度嵌入数字平台，引导村民议事、决策符合法律要求。同时，以数据存储库的形式整合各类法律规范，便于村民在平台运作决策中进行查询和应用。特别是适度引入生成式人工智能（如chat-GPT），使村民可以随时以自然语言调用法规库数据进行政策咨询、法规答疑，如日本横须贺市政府已经率先应用工具“LoGoChat”尝试实现这一目标。此外，受教育程度、人文素质等影响，村民可能会在数字平台中生成低俗、不良信息。可通过内容审核算法、网络虚假信息检测算法等筛查不良信息，矫正村民的不良行为，保障平台健康运营。另一方面，应强化平台自治功能。一是议事决策功能。这是村民实现村务自治的核心，需要通过完善议事、投票、改议等数字模块实现。二是信息公开功能。数字平台应确保村务信息的公开透明，包括财务、项目、政策、党务等信息，让村民能随时、可视了解村庄治理运行情况，有利于提高资源使用效率，并发挥数字平台“公开”的警示作用，防腐拒变。这依赖于村务公开版块的完善，包括信息公开、数据公开、融媒体三大模块的建设。三是监督投诉功能。通过一键投诉、领导信箱、纪委转接等模块，覆盖对基层两委乃至基层政府的投诉。这些功能的实现，需遵循简约便利的原则。如浙江省慈溪市桥头镇推行“桥头分”乡村数字自治平台，村民通过“点一点、扫一扫、说一说、拍一拍”的形式就能高效便捷地参与民主议事〔20〕，亦大大降低数字运用难度。

再次，优化治理评价功能，回归村民感知。以数字技术助推乡村治理，激活以村民为主体的乡村内生秩序，就是要纳入多元主体参与治理监督评价，缓解压力型体制推动的指标化考核评价方式的“变异”。必须“坚持把人民群众作为改革成效的评价主体，把利益获得作为评价内容，把群众的主观感受作为评价标准”〔21〕，以人民“获得感”作为乡村治理效果检验的出发点和落脚点。这就要求利用数字技术纳入质效评价，实现量化考核和质效考核的结合，从而矫治“政绩竞赛”带来的治理偏差。即考核标准中要加入“人本”逻辑，加大村民满意度指标的考核。一方面，应全面推动在数字平台中增设“村民满意度”版块，加强对项目或特定领域的治理考核。譬如，针对农村人居环境治理，可以从生态环境满意度、基础建设满意度、房屋品质与设计满意度等几方面进行设计，乡村居民可以通过数字平台进行打分评比。又如，针对“公厕改造”项目，在建设品质、便利程度等几个方面设置村民评价打分项。“村民满意度”评价应作为政绩考核的重要参照，倒逼基层政府和组织做好公共服务。另一方面，对数字平台村民沟通（如治理平台群聊、意见反馈等）的分析可能会洞察村民的政治情绪，这是离线纸质意见分析工具（如民意调查）无法获知的信息。可以将在线政治文本转化为结构化数据，并利用诸如词库分类、监督学习、情绪标注等技术对文本进行分类。

最后，推动数据界面整合，实现政务便利。当前，数字治理存在碎片化情况，各种重复政务平台林立、用户体验参差不齐，致使乡村基层治理工作量大大增加，成为“数字负担”〔22〕，对发挥治理优势形成阻碍。因此，必须推动平台数据与界面的整合，实现数字减负，促进治理的简约高效。一方面，要增强平台的数据整合功能。具体来说，一要精细制定统一的技术标准和接口协议。随着2022年《国家电子政务标准体系建设指南》的出台，此方面有了长足进展，但其侧重行政端而缺少对用户端的技术标准统一。因此，政府或受委托企业建设数字治理平台时，需遵循更为完善的强制技术标准，加大包括用户在内的技术标准统一，这样才能实现信息与数据流通。二要推行统一数字身份认证，为村民标识唯一ID。通过数字ID，不仅可以加强数据的安全性和隐私性，更重要的是实现用户在不同数据信息报告系统（DIRS）上的互认和账户链接，便于为政府提供用户画像、行为分析等，以提供个性化、智能化服务。特别应针对村民常用微信群、QQ群等平台的端口接入与身份认证进行优化，降低使用和学习成本。另一方面，要注重平台的界面整合功能。借鉴城市数字治理，可参考平台“双层嵌套”的治理界面。具体包括：面向村民的治理界面，即通过一网通办、接诉即办等方式，为公民提供便捷、高效、精准的公共服务；面向决策者的治理界面，即通过数字大脑等方式，为决策者提供全面、实时、可视化的数据分析和智能辅助，增强决策者的认知能力。与此相应，需建立“需求导向”与“供给导向”界面。其中，前者面向村民，满足其多样化需求；后者面向政府部门，应对多部门、多层次政府碎片化产生的集体行动困境，共同提升平台的界面友好。当然，乡村因其较强的自治属性而较为特殊。因此，对于面向村民的平台界面，应基于“自治—政务”子模块进行整合。

（二）机制保障：完善机制建设，保障技术健康推进。数字技术作为中立的治理工具，既需要优化平台功能，更需要建构与之匹配的制度保障。

首先，规范数字平台的运营管理。数字治理平台的日常运营关系到数字治理落地，是乡村数字治理的基础性工作。因此，数字治理平臺的有序运行需要配套管理机制（制度），具体包括六项：一是数据收集机制。基层组织应配置独立的数据专员，不仅通过人工录入、应用接口和传感设备等多种方式对各类结构化和非结构化数据进行常态化采集，还可以指导与培训文化程度较低的村民自行进行数据录入。二是信息响应机制。回应型政府的特征是基于“请求—响应”机制，回应社会多元诉求，即时作出行为调整以实现公共服务目标。为适配数字平台的监督和投诉模块，应制定响应机制，包括各类问题的分类、分配、受理、责任人以及具体响应流程、响应时限等。同时，要加强服务窗口的监督，定期检查服务进展与反馈情况，对未响应、未达标的情况跟踪督办。三是内容管理机制。即对平台内容进行规范管理，制定内容发布与更新流程，指派专人审核和发布，防范低质内容。四是应用接口管理机制。要对平台开发、应用和接口（如API）进行规范管理，包括权限管理、运行监控等，不仅为开发者提供高质量数字服务，亦为接入不同政务数据提供制度安排。五是安全与应急管理制度。在系统漏洞管理上，要定期检测平台软硬件漏洞，发现高危漏洞要及时修补；在数据保护管理上，要对平台处理和存储的数据进行安全分类和权限控制，采取加密、备份、数据清洗等技术手段进行保护，同时要对数据进行监测，防止未授权访问或攻击；在安全审计上，要定期开展对平台系统、网络、数据、算法、账号安全的全面审计，检查政策执行情况，发现安全隐患并及时整改，促进安全责任落实；在应急事件管理上，要制定信息安全事件响应机制与应急预案，授权或委托专业人员进行响应与处理，做到及时发现、快速补救，最大限度减轻损失。六是用户体验管理制度。通过收集用户对使用体验的反馈与建议，发现平台不足，持续优化平台功能和界面。

其次，提升数字建设的协同赋能。发挥数字技术优势，推动乡村治理，必须有组织机制的优化和保障，从而为技术优势带来正向支撑。（1）立足“整体性”理念解决功能化、专门化组织结构间的协同问题，推动乡村数字治理一体建设。以省级相关部门为顶层设计中枢，将平台整合作为省级规划进行整体部署，明确整合原则、目标和路径，制定实施方案，包括时间表、责任主体等；以规范性文件为依托，明确数字政务项目的统一审批，避免资源浪费、重复建设；设立省级协调小组，由各地方领导担任小组委员，研究数字治理中存在的问题，推动工作协同；以数据管理局为中心，协调数据管理，明晰其标准制定、平台建设与运营、数据整合、传输与分析等方面的职责定位，保障部门间数据承接、数据回流、数据存储过程的顺畅；以县级单位作为数据存储中心，县级各部门通常直接负责乡村地方事务，拥有更多第一手乡村数据，县级行政单位规模适中，并有能力整合和处理跨村数据。（2）坚持乡村基层赋权。这不仅关涉到乡村承接公共服务的能力，而且还能够推动建立关系网络，增强社区认同感和参与积极性，促进乡村内外主体互动，是数字治理的基础。一要严格落实以《村民委员会组织法》为核心的自治规范，坚持推广“四议两公开”的乡村议事制度，以自治组织为载体，维系乡村公共性。二要明晰县、乡政府权责关系。乡镇政府权少责多，规划审批权等都在县级政府，而落实执行重任落在乡镇。因此，应动态调整“权责清单”权重，减少“条条式”垂直管理的项目，而根据资源、项目分级，采取“政府—村社”合作、“村社包干”等不同形式的项目供给方式。三要针对我国农村治理情况复杂的特点，充分吸纳社会力量。这就要求完善政、企、农三方合作机制，以法律或合同形式规范各主体依据要素投入获取对应收益、共担风险权重，特别注重保障企业和社会组织合法权益，完善乡村购买社会服务的制度设计。（3）完善组织评价和容错机制。一方面，当前数字治理评价水平较为单一，主要以数字政务覆盖率为指标，应制定全面、系统的乡村数字治理评价指标体系，涵盖投入指标、过程指标和产出指标，特别重视数字平台的“成本—收益”分析以及数据流通程度的评价，加强对平台整合情况、资金使用效率等定期评估、定期督查，及时发现问题并整改，确保数字治理高质量推进。另一方面，需完善容错机制。2019年，中共中央印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，要求“正确把握干部在工作中出现失误错误的性质和影响，切实保护干部干事创业的积极性”。县级政府可联合监委组成联席小组，正确考察和看待基层干部在践行数字治理、创新技术运用场景的功过，给基层干部最大弹性；推广更了解当地实际、更理解基层不易的“乡村干部”推进数字治理，使数字治理创性更具在地性和包容性。

最后，加强乡村数字人才的吸纳。数字技术助推乡村治理的重要前提之一是对乡村数字人才的培养与吸纳。对政府而言，推动乡村治理数字转型深入，包括数据管理、平台运营等；对村民而言，推广数字技术在农业生产、公共卫生等治理场景的应用，提升村民数字素养和技能，都离不开乡村数字人才。面对乡村治理人才总量不足、中西部地区空心化严重、结构失衡等情况，必须形成系统的人才培养、引入及管理等机制，增强虹吸效应。在人才培养机制上，东部有条件的乡村地区增加义务教育数字通识课程，增强学生对数字技术的兴趣，作为乡村未来数字储备军；加强西部地区乡村青年在高等教育的“乡村数字培养”专项，增加西部学子在数字技能方面（如数据分析、智慧社区管理等）的培养机会，实现“高校—乡村”复合型数字人才点对点培养；针对农业经营体系中龙头企业、合作社、家庭农场等经营主体的数字技术需求进行分类，并因类施策，采取公私合作的方式开发课程方案，提升数字素养。在人才引入机制上，实施乡村数字人才“揽归计划”，面向本土高校相关专业毕业生，为其在第一职业阶段提供工作机会，鼓励更多数字人才回流；建立乡村数字人才奖励基金，鼓励农民工、大学毕业生、退伍军人、科技人员等返乡创业，以壮大数字创新与扩散力量；以各地近年兴建的“数字经济人力资源服务产业园”为载体，以数字农业产业吸纳产业数字人才，以产业升级带动治理升级，并同时发挥育才基地示范作用，引领与辐射周边乡村的数字人才培养。在人才管理机制上，推动建立乡村与城市之间的数字人才交流机制，通过项目合作、人才派遣、职业轮换、适度编岗分离等方式，积极推进城乡人才双向联体建设，实现数字人才城乡流动；规范用人机制，制定科学的人才评价体系与管理办法，探索建立数字技工认证制度，并建立人才晋升渠道；推动建立数字乡村人才培训机制，培养一批具有“用户思维”的数字人才，将客户价值作为人才管理导向。

（三）理念驱动：培养数治理念，引领数字乡村建设。数治理念嵌入是驱动数字技术应用乡村治理场域的重要因素，不仅可以引领乡村治理思维、治理手段转型，而且可以成为激发治理主体利用数字技术参与公共事务的内生动力，使乡村数字治理保持正确方向。

首先，树立“包容性”数治理念。数字技术的发展促进政治生态更新，科层运作逻辑在数字技术赋能下愈发全景敞亮、高效敏捷，但需树立包容性数治理念，即秉持包容开放、多元共享的思维模式，强调“人本”的价值观念，从而避免数字治理沦为管控工具。一方面，应从“管理者”思维向“服务者”思维转变，尊重本地知识并将其融入乡村治理。当前，数字建设虽带来广泛的社会利益，但仍以管制为目的，导致资源浪费和社会资本发展受阻。数字建设应更广泛地服务于经济和社会目标，才能释放人的创造力，这意味着应强化多元参与、开放共享的数字意识，突出数字技术协商沟通、信任重塑、需求挖掘的作用，引导村民、企业和社会组织广泛参与，激发社会创新潜能。如成都、杭州等城市已研发乡村规划师信息管理APP，加强对规划师的吸纳与管理，组成由规划师、村民、干部及施工队等群体的乡建同盟，进行扎根化、陪伴化、基地化服务，让村民可根据本土需求，联系与选择乡村规划师，实现更合理的空间规划服务。在尊重本土实践的同时，又实现了乡村建设升级。另一方面，强调技术与制度包容。技术包容就是在治理过程中充分尊重各种技术的价值和作用，同时也考虑到技术的风险，平衡技术的利益和责任，以促进技术的创新和发展。这意味着，既要鼓励基层利用技术手段实现数字治理创新，切实以需求为导向，又要保障村民的基本权益和自由，特别是数据权、隐私权、知情权等。不能只考虑技术上“能不能”的問题，更要以人的感受为出发点，把握好效度、温度和尺度。制度包容是指鼓励探索、容许犯错的制度环境安排，激发各主体治理禀赋，这意味着数字治理不仅要强调精准性、规则性，与理性话语及标准流程相结合，更要强调利用数字技术拓展乡村基层非正式治理的边界。

其次，树立“参与式”数字思维。以数字技术助推乡村治理，关键在于激活多元主体，特别是获得村民的技术认同。因此，必须以“参与式”数字思维为引领，即充分利用数字技术和数据资源，积极参与社会经济发展和治理创新，这不仅要求公民适应数字变革，而且要主动推动数字转型。一要普及乡村数字教育、培养村民数字素养。特别要针对西部地区数字基础薄弱情况，开展数字技能培训、数字扫盲项目，增加数字接触机会，使村民熟练掌握数字工具，促进其理解数字技术参与公共生活的重要性，增强运用数字技术的信心和意愿。二要在乡村构建数字信任环境。数字信任环境指用户能够安全地使用数字技术，而担保人（政府、运营商）能够提供可信、透明的服务，保障数据和隐私安全，提供互信互助的技术支持。由于城乡数字鸿沟仍然较大，村民对数字治理仍存疑虑，必须增强数字安全技术，如密钥加密、数字签名、数字证书、双因素认证等技术手段；完善行政法规，加大对网络攻击、系统破坏、网络诈骗等行为的监管力度，将数字治理内化为村民治理常态。三要提升乡村数字基础设施建设力度。应加大乡村地区的宽带部署，使用光纤、无线、卫星等混合解决方案；提供补助、贷款或税惠，激励企业对乡村宽带的投资创新；以家庭为单位，提供满足农村用户需求、可负担的数字设备和服务，消弥数字鸿沟。四要增强村民数字权利意识。数字权利是指村民在数字技术上应拥有的权利，如获取、使用、创造和分享数字信息和服务的权利；个人数据的隐私、安全和知情同意权；数字决策和治理的参与权；数字教育、数字扫盲和技能发展的权利。应增强相关法律政策宣导，让村民充分了解其数字权利，唤醒权利意识。

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责任编辑 周 荣