江苏推进生态环境治理现代化的探索实践

张 皓

生态环境治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，是实现生态文明的必由之路。2019 年3月，生态环境部与江苏省人民政府签署《部省共建生态环境治理体系和治理能力现代化试点省合作框架协议》，江苏成为全国唯一的生态环境治理现代化试点省。四年来，生态环境部多位部领导亲自莅临江苏指导，两次召开部省联席会议，大力支持江苏推进生态环境治理现代化建设。江苏省委、省政府高度重视，将“深入推进生态环境治理体系和治理能力现代化试点省建设”作为全面深化改革的“当家花旦”，连续四年纳入省委常委会工作要点、省委全面深化改革年度重点任务和省政府年度十大主要任务百项重点工作。截至2022 年底，江苏已全面完成部省共建合作框架协议确定的6 个方面48 项具体任务，在生态环境治理关键领域和重要环节上不断取得突破性进展，累计形成106 项合作创新成果，其中26 项以省委、省政府名义印发实施，“非现场”监管、汛期水环境监测监管等11 项创新举措被生态环境部转发全国系统学习，走出了一条迈向生态环境治理现代化的“江苏路子”。

江苏推进生态环境治理现代化的特殊意义和现实考量

江苏是经济大省，以占全国1.1%的国土面积，承载了占全国6%的人口，产出了超过10%的经济总量，是全国经济发展的重要“压舱石”，肩负着“勇挑大梁”的重大责任，同时在生态环境保护工作上也有着特殊的省情实际。一是使命要求特殊。“为全国发展探路”是中央对江苏的一贯要求。党的十八大以来，习近平总书记对江苏生态文明建设高度重视、寄予厚望，先后四次对江苏工作作出重要指示，亲自为我们擘画了建设“强富美高”新江苏的宏伟蓝图，赋予我们“在改革创新、推动高质量发展上争当表率，在服务构建新发展格局上争做示范，在率先实现社会主义现代化上走在前列”的光荣使命，要求我们把保护生态环境摆在更加突出的位置，走出一条生态优先、绿色发展的新路子。二是地理区位特殊。江苏是“一山两水七分田”的典型平原河网地区，水域面积占全省面积16.9%，居全国之首，是全国唯一拥有大江大河大湖大海“大满贯”的省份，但山地林地面积小，清水涵养能力弱，且地处长江、淮河、沂沭泗水系最末梢，入境客水占总水量的87%，每年秋冬季大都处于大气污染传输通道下方向，环境质量受外源影响较大。三是生态资源特殊。一方面，江苏生态家底并不“殷实”，虽然我们划定了占全省陆域国土面积22.49%的生态保护红线和生态空间管控区域，但由于全域国土空间开发强度较高（土地胁迫程度全国第二，开发强度高达28%，居全国各省（区）之首，多个设区市接近国际公认的30%警戒线），自然生态环境呈现“小斑块”“破碎化”特点；另一方面，江苏境内既有水生生物重要的洄游通道，也有珍稀濒危物种和旗舰水生生物的关键栖息地，还有东亚—澳大利亚候鸟迁飞区中心节点，生物多样性保护工作受到国内国际社会的广泛关注。尤其作为全域高强度开发的典型区域，江苏的生物多样性保护实践对全国乃至全球均具有特殊参考价值和借鉴意义。四是任务挑战特殊。作为工业大省、制造业大省，江苏拥有40 个工业门类，制造业集群规模全国最大，肩负着保障产业链供应链安全稳定的重任；与此同时，江苏人均国土面积全国最小，单位国土面积的工业负荷全国最高，其中化学农药产量（2021 年达到54.92 万吨）全国第一、钢铁产量（2021 年达到15701.9 万吨）全国第二、水泥产量（2021 年达到15374.2 万吨）和火力发电量（2021达到4836.1 亿千瓦）全国第三，单位国土面积主要污染物排放强度是全国的5 倍左右。无论绿色低碳转型还是污染防治工作都是全国压力最大、任务最重、面临挑战最多的省份之一。

总的来看，江苏经济总量、增长速度均居全国前列，为全国发展大局做出了巨大贡献，但长期快速发展中也积累了不少矛盾和问题，人口密度大、能源消耗大、排放强度大，环境问题遇到得早、呈现得重、爆发得集中，生态文明建设尚处在爬坡过坎、负重前行的关键阶段。要推动江苏的生态环境质量改善由量变到质变，实现人与自然和谐共生的现代化，不但要付出更加艰苦的努力，还要有超越常规的改革魄力和创新举措，特别要对生态环境治理体系和治理能力进行全方位变革、系统性重塑和整体式提升。

江苏推进生态环境治理现代化的具体成效和实践路径

近年来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，江苏始终高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记对江苏工作重要指示批示精神，完整准确全面贯彻新发展理念，以生态环境质量改善为核心，以推进生态环境治理现代化为抓手，坚决打好污染防治攻坚战，协同推进经济高质量发展、生态环境高水平保护和人民群众高品质生活，推动生态环境保护发生根本性变化，生态环境实现从严重透支到明显好转的历史性转变，生态环境质量创新世纪以来最好水平。2017 年以来，全省地区生产总值连跨四个万亿元台阶，人均GDP 突破2 万美元（超过世界银行认定的高收入国家收入标准），居民可支配收入翻了一番，PM2.5平均浓度下降33.3%，连续两年以省为单位达到国家空气质量二级标准，空气优良天数比率提高5.2 个百分点，重污染天数比率降至0.1%，年度增加了19 个蓝天；国考断面水质优Ⅲ比例突破90%，连续4 年实现稳定消劣，长江干流江苏段水质连续5 年稳定保持Ⅱ类，太湖连续15年实现安全度夏，湖体总磷、总氮浓度达到近10 年来最好水平，近岸海域优良海水比例大幅提升42.6个百分点；高质量完成土壤污染详查，受污染耕地和地块安全利用率实现“双90%”目标。习近平总书记视察江苏时，用“沧桑巨变”充分肯定江苏五山地区滨江片区生态环境整治成效。中央第二轮生态环境保护督察充分肯定江苏工作，认为江苏坚决打好污染防治攻坚战，工作力度大，取得明显成效，这是本轮督察评价最高的定性表述。在国家污染防治攻坚战考核中，江苏是全国唯一连续三年获得优秀等级且名次持续进位的省份。

工作中，我们牢牢把握全国唯一的部省共建生态环境治理体系与治理能力现代化试点省重大机遇，坚决扛起“探路”使命，大胆创新、锐意改革，形成了一批管用有效、走在前列、可复制、可推广的治理举措和改革经验，努力探索一条符合江苏实际的生态优先、绿色发展新路子。

坚持体制改革驱动，切实加强党对生态文明建设的全面领导，系统谋划推进生态文明体制改革。在全国率先设立高规格的治污攻坚战指挥部，实体化运作省市县三级攻坚战指挥办，确立“1+3+7”的治污攻坚作战体系，以前所未有的决心和力度向污染宣战。率先建立高质量发展考核体系，将生态文明建设和生态环境保护分值占比提高到18%，充分发挥考核评估“风向标”“指挥棒”作用，引导推动各级领导干部树立正确的发展观政绩观。高标准完成生态环境垂直管理制度改革、机构改革和综合执法改革等三项体制性改革任务，率先建立省级环境监察专员制度，全面上收环境质量监测事权，组建设区市生态环境综合行政执法机构，下决心收回园区执法权，重塑重整服务生态文明全面提升的组织架构和管理体系，生态环境管理的统一性、权威性显著增强。

坚持法规标准引领，始终把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重，不断健全生态环境法规标准体系，筑牢生态环保法治根基。推动立法资源向生态环境领域倾斜，基本上每年出台一部地方性法规，五年来累计制修订和实施地方性法规12 件、政府规章2 件。其中，《江苏省生态环境监测条例》成为全国首部生态环境监测领域地方性法规，有效破解自动监测数据不能用于行政处罚等实践难题；《江苏省生态文明教育促进办法》是全国首部以生态文明教育命名的政府规章，将生态文明教育纳入法治化、规范化、常态化轨道。实施生态环境标准体系建设三年计划，累计制定发布生态环境地方标准114 项，数量是过去10 年总和的2 倍，在全国位居前列，有效解决了一些领域无“标”可循、无“规”可用的问题；其中，水泥、燃煤电厂、钢铁等重点行业大气主要污染指标排放标准已基本等同或优于欧美发达国家同类标准要求，池塘养殖尾水排放强制性标准、大气污染物综合排放等标准处于行业领先水平，充分发挥了标准在推动治理技术革新、产业绿色转型方面的引领带动作用。

坚持科技装备赋能，大力推进高新技术装备在生态环境领域的应用，不断提升治理自动化、数字化、智能化水平。制定实施生态环境监测监控系统三年建设规划，累计投入数十亿元，在全省建成1400 多个空气自动站，800 多个水质自动站，20 多个生物多样性野外观测站，13000 多个热点监控网格，为23 万家工业污染源企业“建档立卡”，推动2.8万家企业安装自动在线监控设备，将8.5 万家产废单位和经营单位纳入危废全生命周期监控系统闭环管理，一批先进无人机、走航车以及近岸海域监测船先后列装，构建起全国密度最高、覆盖面广、较为完整的天空地一体化生态环境监测监控网络，实现对环境质量和污染物排放的全面感知、实时监测、预测预报。在全国率先实现移动执法终端全覆盖、全联网、全使用，出台《关于加快推进生态环境非现场监管的意见》，构建“1+5+N”的工作体系，建设集“监测、监控、执法、执纪”四大功能于一体的生态环境智慧监管平台，将数据归集关联、线索挖掘分析、远程问询调查、证据整理固定、行政立案处罚等全流程执法行为规范固化，并实现智能化运行，让非现场执法监管成为常态，真正做到“有案必查、无事不扰”。

坚持基础设施先行，把环境基础设施建设作为拉动社会投资、优化营商环境、持续改善环境质量的“多赢”之策和关键之举，适度超前谋划实施一批支撑攻坚、惠及长远的重大工程。制定实施环境基础设施三年建设方案，加快补齐垃圾、污水、危废等治理能力短板，先后投入1785 亿元，累计建成城镇污水处理能力2086 万立方米/日、污水管网7.7 万公里，较十年前分别增加了40%和51%，危废处置能力较五年前翻了两番，医废处置能力较疫情暴发前翻了一番。在此基础上，2022 年制定实施全国首部省级“十四五”生态环境基础设施建设规划，出台全省提升污水集中收集处理率的实施意见，推动全省城市污水集中收集处理率每年提升5 个百分点、有条件地区率先实现污水100%收集处理。在全国率先开展集约建设、共享治污的“绿岛”建设，累计建成工业、农业、服务业各类“绿岛”项目154 个，惠及3 万多家中小企业，有效破解中小企业“治污难、治污贵”的困境，这一做法被写入国务院《“十四五”节能减排综合工作方案》。率先开展生态安全缓冲区建设，累计建成项目45 个，通过整合沟渠、池塘、湿地等碎片化、低效化生态空间，形成大面积自然或人工湿地，并充分利用其自然降解和恢复能力，进一步削减污水处理厂尾水污染负荷，扩大区域生态环境容量。创新开展“生态岛”试验区建设，通过科学、积极、适度的人工干预，将分散的生态“斑块”串“珠”成“链”，形成网络，为生物栖息、繁衍、迁徙提供良好场所和生态通道，让物种的基因更好交流。

坚持政策举措创新，始终致力于寻求经济、环境、社会效益的最大“公约数”，不断创新丰富生态环境政策“工具箱”，提升综合运用法治、市场、科技等各种手段的能力。在全国率先构建生态环境损害赔偿“1+7+1”制度体系，有效破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局，案例数和赔偿总额居全国前列；率先出台自然生态保护修复行为负面清单，防止“以修复为名、行破坏之实”；率先推行园区污染物排放限值限量管理，出台关于优化排污指标总量管理服务高质量发展的意见，将削减总量统筹用于支持地方新上优质重大项目，推动环境要素高效配置；创新开展城镇区域水污染物平衡核算，摸清污水收集处理能力底数和缺口，指导地方科学布局环境基础设施建设；实施绿色发展领军企业计划，评选第一批100 余家企业名单，示范引领企业主动开展清洁用能等提标改造；建立守法自律企业环保信任保护机制、环保应急管控停限产豁免机制，对守法情况好的企业，坚决兑现减少检查频次、简化项目环评程序等政策，树立“干好干坏不一样”的鲜明导向；出台生态环境部门保护企业产权“23 条”、惠企纾困稳经济“12 条”、支持复工复产“18 条”、畜禽养殖“9 条”等系列政策，建立“企业环保接待日”制度，搭建服务外企“绿桥”，变问题为议题，帮助企业解决治污难题、渡过发展难关；建立“金环对话”机制，出台绿色金融“33 条”，推出“环保贷”“环保担”等绿色金融产品，累计安排绿色金融奖补资金2.45 亿元，发放“环保贷”超300 亿元；发布生态环境系统服务高质量发展十项措施，围绕项目环评审批、总量指标安排、财政资金支持、执法监督检查、企业环保服务、督查激励表扬等方面推出一系列服务地方、企业绿色发展的重磅举措；积极推进生态环境政策集成改革试点，支持江阴等地开展生态环境治理现代化县域示范建设，加强环保优惠政策在一个地区的“组合”应用、“捆绑”使用，进一步激发地方治污减排内生动力。

坚持动员全民参与，持续加大宣传力度，广泛凝聚社会共识，努力绘就生态文明建设最大“同心圆”，为建设人与自然和谐共生的美丽江苏提供强大精神力量。将每年6 月的第一周确定为环境宣传教育周，成功承办首届“六五环境日”国家主场活动，组织开展“环境守护者”“长江大保护，绿色共成长”“同饮一江水，共筑绿篱笆”等系列活动，连续三年入选“美丽中国，我是行动者”十佳案例。推进全省环保设施向公众开放，确立87 家开放单位，累计开放1300 余批次，开展“云参观”“云开放”等线上直播活动近50 场次，吸引超过600 万公众参与其中，进一步引导公众走近环保、了解环保、信任环保。成立江苏省生态文明学院，建设江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心生态环境厅基地，打造习近平生态文明思想的理论研究、实践创新和学习宣传高地，推动习近平生态文明思想在江苏结出更多丰硕果实。发布全国首个省级生态文明公约——《江苏生态文明20 条》，用通俗易懂的语言文字，推动生态文明理念“飞入寻常百姓家”，形成人人讲环保、处处讲生态的文化氛围。推出“微笑天使”“城市精灵”等宣教产品，全程记录江豚、鹰隼等动物的生存状态，点燃公众兴趣、引发社会关注，激发大家保护生物多样性的热情。大力推进生态文明示范创建，累计建成国家生态文明建设示范市县31 个，“绿水青山就是金山银山”实践创新基地8 个，全国中小学环境教育社会实践基地5 家，省级生态文明建设教育实践基地6 个，省级绿色学校2420 所，国际生态学校57 所，绿色社区1126 个，让生态文明之花在江苏大地遍地开放，让生态文明文化成为社会主流。

从实践中走来，我们愈发深刻感受到，江苏大地发生的绿色嬗变，根本在于以习近平同志为核心的党中央掌舵领航，在于习近平生态文明思想的科学指引。如果没有习近平总书记亲力亲为的“步线行针”、关键时候的“一锤定音”、责任落实的“赏信必罚”，就不会有今天生态文明建设和生态环境保护的崭新局面。习近平总书记对江苏的谆谆嘱托，既是对我们高质量发展的亲切关怀，也为谱写“强富美高”新江苏现代化建设新篇章提供了科学指引。站在新征程新起点上，江苏生态环境系统将深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，忠实践行习近平生态文明思想，坚决扛起“争当表率、争做示范、走在前列”的光荣使命，更大力度深入打好污染防治攻坚战，更加系统保护和促进生物多样性，更加坚决解决突出生态环境问题，更高标准推动环境基础设施建设，更实举措服务经济高质量发展，协同推进高质量发展与高水平保护，加快打造生态环境治理现代化的江苏样本，加快建设美丽中国的省域范例，以高颜值生态环境赋能高质量发展、塑造高品质生活，为谱写“强富美高”新江苏现代化建设新篇章做出新的更大贡献。