集体经营性建设用地入市对城乡融合发展影响研究——基于浙江省德清县改革试点的经验证据

赵 伟，诸培新，余 杰

（1.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095；2.南京农业大学中国资源环境与发展研究院，江苏 南京 210095；3.苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

城乡关系是经济社会发展中最基本的经济关系。从中共十九大报告首次提出“重塑城乡关系、走城乡融合发展之路”到中共二十大报告“着力推进城乡融合和区域协调发展，全面推行乡村振兴”，表明城乡融合是破解我国社会主义主要矛盾的重大战略，也是新时代我国现代化建设的必由之路[1]。土地作为城乡发展的关键要素和基本载体，土地市场是实现城乡要素双向自由流动的重要渠道和纽带[2]，土地资源配置效率不仅会影响经济发展效率，更会影响城乡收入分配格局[3]。然而，长期以来我国城乡建设用地市场处于二元分割的状态，城市内建设用地入市及转让交易有着清晰的制度安排，但农村集体建设用地流转长期处于“隐形市场”下。自中共十八大以来，我国不断深化农村土地制度改革，中共十八届三中全会明确提出要“构建城乡统一建设用地市场”，在符合规划和用途管制下，允许农村集体经营性建设用地实行与国有土地同等入市、同权同价。2021年中共中央一号文件中强调“积极探索集体经营性建设用地制度，探索灵活多变的供地方式”[4]。自此，我国农村集体经营性建设用地入市实现了从基础探索阶段到具备明确政策指引的合法入市阶段的演进[5]。集体经营性建设用地入市丰富了公有制的实现形式，是中国特色社会主义管理制度的重大创新[4]，将农村集体经营性建设用地这一土地资源配置纳入市场经济的轨道，对于促进城乡土地要素流动，使地租地价真正成为供求关系的“晴雨表”[6]，提高土地资源配置效率及推动实现城乡融合发展具有重要的作用[7]。

集体经营性建设用地入市改革作为农村土地改革的核心内容，引起了学术界的广泛关注。早期学者们主要探讨集体经营性建设用地入市的正当性。学者普遍认为法律规范对农村集体建设用地流转的严格限制，导致农村形成大量的隐形集体建设用地市场，造成了集体土地收益的流失，也严重妨碍了国有土地市场的正常运行[8-9]，因此集体经营性建设用地入市是必然趋势[8-13]。随着我国不断推进集体经营性建设用地入市试点改革，相关研究逐步转向入市主体及其利益分配[14-15]、入市主体之间的行为选择[4,16]、入市存在的困境及改进等方面[17-19]。研究认为集体建设用地入市中存在土地增值收益调节金分配的方式、比例和基数不合理等问题，导致地方政府和村集体之间存在较大的利益冲突，需要构建统一完整的土地增值收益分配制度体系来进行化解[15]。此外，集体经营性建设用地入市对城乡发展的影响也受到较为广泛的关注。有研究认为集体经营性建设用地入市是城乡融合发展的切入点，能够较好地满足城乡融合领域蕴藏的潜在需求，并且入市产生的租金分配及租赁土地增值的红利收入增加了农民财产性收入，能够有效缩小城乡之间收入差距[12]；还有学者认为集体经营性建设用地入市能够显著提升农村土地利用效率，优化城乡建设用地空间，促进农村地区发展[5]。

综上所述，现有研究多从对农民或者农村的视域下展开，但少有从城乡融合发展角度进行研究，且鲜有从县域视角研究集体经营性建设用地入市对城乡融合发展的影响。事实上，随着我国城乡融合发展战略的不断推进，部分地区开始以集体建设用地入市改革构筑城乡统一建设用地市场，畅通了城乡之间土地、资本等要素流通渠道，那么集体经营性建设用地入市在优化城乡资源配置的过程中，能否发挥促进城乡互动协调、共同繁荣的目标？二者之间存在何种作用机制？现有文献不能给出明确的回应。同时，德清县作为我国首批集体经营性建设用地入市改革的试点地区和先行区，区域内改革经验为浙江乃至全国提供了改革样本和经验参考。鉴于此，本文以德清县集体经营性建设用地入市作为准自然实验，运用合成控制方法（SCM），对集体经营性建设用地入市影响城乡融合发展进行深入分析，然后采用中介模型探明了二者之间的作用机制。相较于已有的研究，本文可能的边际贡献有：第一，从城乡融合的视角，基于要素流动及公共服务优化两个层面，搭建了集体经营性建设用地入市影响城乡融合发展的理论分析框架；第二，在实证方法上，以县域为研究对象，采用合成控制法这一前沿的政策评估工具对政策效果进行评估，并探究了二者之间的作用机制。

1 理论分析与研究假说

要素投入边际报酬递减规律决定了只有实现要素的合理流动，才能提高其资源配置的效率。根据要素配置理论，要素市场化配置可以通过市场规则、价格及竞争配置要素，以期实现要素使用效率的最大化。长期以来，受制于城乡二元体制的影响，土地资源难以跨越城乡流动的制度障碍，而构建集体经营性建设用地入市制度从根本上打破了农村土地只能通过国家征收方式进入市场的限制，是助力乡村振兴及城乡发展的关键举措[20]，对于充分发挥市场在土地资源配置中的关键角色及维护社会公平具有重要的作用[21]。因此，本部分将深入剖析集体经营性建设用地入市作用于城乡融合的影响路径，阐明二者之间的作用机制（图1）。集体经营性建设用地入市是突破当下城乡二元土地制度的核心，是农村居民通过土地发展权公平参与经济发展成果的重要途径。一方面，集体经营性建设用地入市可以使城乡建设用地依照统一市场的逻辑进行优化配置，畅通要素城乡双向流动的通道，从而优化城乡要素空间配置效率。另一方面，集体经营性建设用地入市可以有效盘活并释放农村低效用地，推动产业结构转型升级，提高集体土地利用效率，充分释放集体土地区位价值，为乡村发展提供资本积累及发展平台，激发乡村地域发展潜力，推动城乡融合发展。集体经营性建设用地入市可以有效缓解当下经济发展面临的土地要素约束及城乡发展失衡的局面，促进城乡在经济、社会、生态及空间等方面的高质量融合，为重塑新时代城乡关系带来新的发展契机[22]。

图1 集体经营性建设用地入市促进城乡融合发展的作用机制Fig.1 The mechanism of rural construction land marketization promoting the integrated development of urban and rural areas

据此，提出假说1：集体经营性建设用地入市可以促进城乡融合发展水平的提高。

集体经营性建设用地入市可以通过市场机制实现集体建设用地价值的显化，促进要素实现城乡地域“空间”流动，推动城乡融合发展。首先，集体经营建设用地入市可以通过市场化的方式配置土地资源，促进农村资源要素的有效流动，实现“资源”变“资本”，增加农民财产性收入。并且相较于土地征收模式的“一次性”补偿，集体经营性建设用地入市土地增值收益分配的核心指向是一种持续的收益，有助于土地流转收益从静态向动态的转变。同时，集体经营性建设用地入市规模的扩大有利于农村工业化的发展，促进农村居民就业的多元化，提高当地农民的收入[23]，缩小城乡发展差距[24]，促进城乡经济融合发展。其次，集体经营性建设用地入市能够促进农村集体建设用地市场交易，提高土地利用效率，促进资本、劳动力等要素在城乡之间实现“空间”流动，从而促进城乡空间融合发展。此外，经济结构的变化引起生产布局区位因素的变化[25]，集体建设用地入市改革为城市内产业的转移提供了用地空间，形成产业协同的新动能，进而催化城乡要素的流通，形成城乡区域间协同发展的空间机制，强化城乡地域之间连接纽带，推动城乡空间融合发展。

据此，提出假说2：集体经营性建设用地入市基于资源空间配置产生要素流动效应，促进城乡经济融合及空间融合发展，从而推动城乡融合发展。

集体经营性建设用地入市作为优化城乡土地资源配置的重要方式，基于公共服务优化效应为区域创造更加宜居宜业的生产生活条件，促进区域城乡社会及生态融合发展。一方面，集体经营性建设用地入市能够改善区域城乡基础设施服务水平，促进区域周边配套措施的完善，优化城乡居民的居住环境及空间布局，从而促进城乡生态融合发展。集体经营性建设用地入市产生的公共服务优化效应，能够在一定程度上转变区域公共服务供给的导向，增加和扩大对农村地区环境公共服务领域的资金投入，进而优化区域城乡生态环境发展质量，促进城乡生态融合发展；此外，区域城乡空间及布局的优化更有利于农村集体建设用地的盘活及利用，并提高农村集体议价权，真正发挥地租和地价的“挤出效应”，实现资源节约及人居环境优化，推动实现人与自然和谐共生的现代化，促进城乡生态融合发展。另一方面，集体经营性建设用地入市增值收益能够为乡村地区基础设施建设提供资金来源，促进区域城乡公共服务的普惠共享，推动公共服务向农村地域延伸及社会事业向农村地区覆盖，逐步转变“重城镇、轻乡村”的局面，推动实现城乡一体的医疗、教育等基本公共服务体系及基础设施配套，提升农村居民的人力资本积累水平；此外，集体建设用地入市能够优化城乡建设用地配置，缓解产业发展的高用地成本，为城乡产业人才提供安居之所，在一定程度上缓解房地产价格的快速上涨，有效缓解社会资本从实体经济中过多流出的发展态势，促进城乡社会融合发展。

据此，提出假说3：集体建设用地入市可以优化基础设施及人居环境水平（公共服务优化效应），促进城乡社会融合及生态融合的发展，从而推动城乡之间深度融合发展。

2 实证研究设计

2.1 模型设定

近年来，以随机实验、对照实验及准自然实验为代表的政策定量评估推动了实证经济学的可信性革命[26]，尤其是双重差分法模型（DID）和倾向得分匹配方法（PSM），但这两种方法都存在不同程度上的缺陷。其中，DID方法必须要求控制组与处理组遵循严格的共同趋势假定，对于对照组的选择也具有一定的主观性；而PSM方法则要满足条件独立性检验，并要求在大样本的情况下只能计算政策干预的平均效应。

相对于DID和PSM方法，基于非参数估计的合成控制法（Synthetic Control Method, SCM），通过将多个不受政策影响的个体加权组合成“合成控制组”，并通过预测变量合成与实验组高度相似的“反事实控制组”，可以有效避免选择“控制组”带来的内生性问题，并且不存在大样本、样本可观测和整体性分析的局限性，进而保证了结果的科学性与稳健性，逐渐成为了国内外政策评估的前沿方法之一。

本文以德清县集体经营性建设用地入市作为准自然实验，构造出实验组德清县的“反事实”对照组，即拟合本文研究范围内未被选为集体经营性建设用地入市改革试点的地区，称之为“合成改革地区”，用来反映未实施集体经营性建设用地入市的情形。真实改革试点地区与合成改革地区在城乡融合发展水平上的差距，即可视为集体经营性建设用地入市对城乡融合发展水平的影响。

假设共可以观察到j+ 1个地区的城乡融合发展水平，其中第一个地区为集体经营性建设用地试点实施的地区，其他的j个地区并未受到改革政策的影响。假定为第i个县在第t年未实施改革政策时的城乡融合发展水平，为实施集体经营性建设用地入市改革后i第个地区在第t年的城乡融合发展水平。当实施集体经营性建设用地入市改革后，县域范围内每个个体的改革政策效果是可以观察到的，即。可以观察到，反事实变量效果可以通过估计得到。其中，αt为第t期的固定效应，θt为系数向量，Z1为可以观察并不受改革政策影响的控制变量，λ t为因子向量，U1为不可观测地区的固定效应，ω1t为扰动项，p1t为政策试点实施地区的政策效应。

为了得到集体经营性建设用地入市对城乡融合发展的影响，必须估计改革试点地区没有进行政策试点改革时的。因此，如果存在一组向量，满足：

为了进一步厘清集体经营性建设用地入市对城乡融合发展的作用机制，本部分利用前文所选定的25个县（市、区）2005—2019年面板数据，并参考温忠麟等[27]分步回归方法对二者之间的作用机制进行分析，中介效应检验模型构建如下：

式（4）—式（6）中：被解释变量mergeit表示县域i在第t年的城乡融合发展水平；Treatit表示政策实施虚拟变量，2015年及2015年之后赋值为1，2015年之前赋值为0。Meit表示各中介变量（劳动力流动、资本流动及公共服务水平）；α0、α1、α2、β0、β1、β2、γ0、γ1、γ2、γ3为待估系数，εit表示随机误差项，μi与μt表示县域与年份的固定效应，Zit表示一系列控制变量。

2.2 变量选取及解释

本文将各县域的城乡融合发展水平作为被预测变量。城乡融合是一个动态复杂系统，已有的研究从多个层面来分析测度城乡融合发展的水平，张海朋等[28]、施建刚等[29]从经济、社会、生态环境等多个维度测度城乡融合发展水平。参考相关研究的基础上，本文从经济—社会—空间—生态4个层面构建县域城乡融合发展指标体系并采用熵权法测度城乡融合发展水平（表1）。同时，为了保证实验组和对照组能够更好的拟合，选取人均收入水平（人均GDP）、对外开放水平、金融发展水平作为预测变量来控制基本面的影响；对外开放水平用当年外商投资额占GDP 比重来衡量，金融发展水平用金融业增加值占GDP的比重来衡量。

表1 县域城乡融合指标体系Tab.1 County-level Index system of urban-rural integration in the county level

2.3 研究区域、数据来源

2.3.1 研究区域介绍

德清县为浙江省湖州市管辖，位于浙江省北部，地处长三角腹部，是沪、宁、杭金三角的中心。德清县总土地面积为937.95 km2，下辖5个街道、8个镇。2022 年德清县生产总值658.2 亿元，常住人口65 万，三产结构比为4.2%∶57.8%∶38.0%。2015年德清县入选了全国首批15 个集体经营性建设用地入市改革试点，此后又被选为全国33 个集体经营性改革试点之一，2015年8月全国首宗集体经营性建设用地在德清县上市，随后又有多宗集体建设用地入市。截止到2019 年底，德清县已实现集体土地入市208 宗，面积1 593.64亩，成交金额4.22亿元，集体收益3.39亿。德清县集体经营性建设用地入市改革的探索，为浙江省及全国其他区域集体经营性建设用地改革提供了改革样本和经验支持。

2.3.2 数据来源

本文以德清县为研究对象，为了更科学地观测政策效应，综合考虑数据可获取的基础上选取湖州市、宁波市、温州市、绍兴市、金华市5 个地级市范围内未实施入市改革的部分县（市或区）共24个地区作为对照组①浙江省作为我国经济最发达的地区之一，区域内根据经济发展程度可划分为三个级别，以杭州—宁波为第一梯队，温州、绍兴、金华、嘉兴为第二梯队，台州、湖州、丽水、舟山、衢州为第三梯队，综合数据可得性的基础上从三个梯队中选择代表城市，作为本文的研究样本。在此基础上，本文共选取了包括德清县在内的25个县（市、区），其中湖州市选取了德清县、长兴县、安吉县；宁波市选取了象山县、宁海县、余姚市、慈溪市；温州市选取了永嘉县、平阳县、苍南县、文成县、泰顺县、瑞安市、乐清市；绍兴市选取了柯桥区、上虞区、新昌县、诸暨市、嵊州市；金华市选取了武义县、浦江县、磐安县、兰溪市、东阳市、永康市。。此外，本文选择的样本时间跨度为2005—2019 年，这样选择的好处是既可以观察改革政策前的发展特征，又可以准确地考察改革政策后政策效应的影响。本文所需数据主要来自《浙江省统计年鉴》、《中国县域统计年鉴》、《中国城市统计年鉴》、各县（市、区）国民经济和社会发展公告等，其中少数缺失的数据采取线性插值法或者均值插值法进行补充。

3 实证结果分析及检验

3.1 合成控制法结果分析

按照上文研究设计，将德清县作为处理组，其余24个县（市、区）作为对照组，以对照组的城乡融合发展水平及其主要的影响因素作为预测变量，通过对控制组中各样本的预测变量进行加权，进而拟合出一个与处理组特征性质接近的“反事实”合成组（以下简称合成德清），权重组合被约束为正且总和为1，构成合成德清县的最优权重有三个县或者区权重为正，其余地区权重都为0，其中长兴县的权重占比最大达到75.7%，柯桥区和上虞区分别占8.5%和15.8%。合成控制法的有效性受到政策改革前后各变量拟合程度的影响，由表2可知各预测变量的真实值与拟合值之间的差距非常小，这也表明了通过上述最优权重组合的筛选之后，合成德清县可以较好地代替真实德清县的发展特征，所以采用合成控制方法可以较为准确地评估入市对德清县城乡融合发展的影响。

表2 预测变量的真实值与拟合值对比Tab.2 Comparison of the truth and fitted values of the predictor variables

图2横轴代表时间、纵轴代表城乡融合发展水平值，实线代表德清县，虚线代表合成德清县、竖虚线代表政策改革的时间节点。由图2可知，在2015年德清县集体经营性建设用地入市改革政策前，合成德清与真实德清城乡融合发展水平演变路径可以较好地重合，变动趋势大体一致，因此，可以较好地代表对照组评估政策效应；从2015年政策实施后，合成德清与德清县展现出不同的变动轨迹，并且随着时间的增长，德清县与合成德清县城乡融合发展水平差距逐渐拉大，这表明相较于未实施集体经营性建设用地入市改革的合成德清，真实德清城乡融合发展水平有明显的提高，反映了集体经营性建设用地入市的政策效应。为了更直观地观察改革政策对城乡融合发展水平的影响，本文进一步计算了德清县与合成德清县的城乡融合发展水平差值，从图3 中可以观察到，政策实施前2005—2014年德清县与合成德清县城乡融合发展水平差值基本围绕在0值波动；但在2015年改革政策实施之后，二者之间的差距随改革时间的增长呈现波动上升趋势，显著地促进德清县城乡融合发展水平的提高。

图2 德清县与合成德清县的城乡融合水平值Fig.2 Urban-rural integration level values of Deqing County and synthetic Deqing County

图3 德清县与合成德清县城乡融合发展水平的差值Fig.3 Differences in the levels of urban-rural integrated development between Deqing County and synthetic Deqing County

3.2 稳健性检验

尽管本文发现真实德清县与合成德清县在改革前后存在显著差异，但这种差异不排除是由一些未观测的因素所导致，为保证结果的可靠性，本文采用安慰剂检验和排序检验方法来进行稳健性检验。

3.2.1 安慰剂检验

随着技术的不断发展,电力电子器件对多电平逆变器的电平数目的要求也越来越多[3-4],这使得逆变器内部的主电路的功率半导体管数量不断增加、电路的内部结构复杂、控制方式繁琐,极大地提高了其发生故障的概率,降低了电源系统的可靠性[5-7]。因此会引起一系列的电源故障问题,如会造成变电站中电源的损坏,导致区域性停电、部分电网瘫痪等,影响到人们日常生活,企业正常生产,这将直接对国民经济的发展构成重大的威胁[8]。因此,为了避免此类事故的发生,不仅要提高逆变器的生产质量,还要对其进行相应的故障建模以及对出现的故障进行诊断和研究。

“安慰剂检验”的基本思路是：选取对照组中未实行改革的地区，假定其实行了改革，如果结果表明改革后该地区城乡融合发展水平差距的变动趋势和试点地区相同，那就说明即使没有实施改革政策，该地区的城乡融合发展水平也会发生相关的变化，此时表明城乡融合发展水平的变化可能是时间趋势或者受到其他政策改革的影响，与研究的政策改革无关，说明得到的结果是不稳健的。反之，则说明前文的实证结果是可靠的、稳健的。本文在参考已有研究[39]的基础上，选取2015年之前未实行改革的地区进行与前文同样的分析。对于安慰剂地区的选择，本文选择最优权重组合中贡献值最大的长兴县作为样本，从安慰剂的检验结果（图4）来看，长兴县的实际值和合成值在2015前后与实行改革地区的趋势恰好相反，这表明入市改革促进德清县城乡融合发展水平提高的结果是稳健的。

3.2.2 排序检验法

为了进一步增强研究结果的有效性，本文继续采取ABADIE提出的一种排序检验[40]，用于判断区域内是否还有地区出现与改革区相似的情况及出现这种情况的概率。和安慰剂检验的选取的控制单元不同，排序检验采取的是随机控制分析单元[41]。本文借鉴邓慧慧等[26]的做法对事前均方差MSPE大于10倍、5 倍和2 倍的样本进行剔除，以排除2015 年之前各地区迭代路径上与原始路径较大差异造成的干扰。由图5可以清晰地观察到德清县实施改革后城乡融合发展水平有着较为明显的提升，这表明假设集体经营性建设用地入市对德清县城乡融合发展水平变化并无影响，则在这18 个县（市、区）地区范围内，碰巧看到德清县的处理效应最大的概率是1/18 = 0.056，因此，可以认为德清县的改革效应在10%水平下是显著的。

图5 德清县与其他县（市、区）的预测误差分布图Fig.5 Distribution of prediction errors between Deqing County and other counties (cities and districts)

3.3 集体经营性建设用地入市对城乡融合发展的作用机制分析

表3报告了各变量中介作用实证结果。模型（1）的结果表明，集体经营性建设用地入市显著促进城乡融合发展水平的提高，这也与前文合成控制法的实证检验结果保持一致，验证了假说1。模型（2）的结果表明，集体经营性建设用地入市可以显著促进区域劳动力的流动，模型（3）的结果表明劳动力流动的sobel检验在10%水平下显著，表明集体经营性建设用地入市通过畅通劳动力要素的流通，促进城乡之间的深度融合，并且中介效应的占比为2.36%，验证了假说2；模型（4）和模型（5）的结果表明，集体经营性建设用地入市未能通过资本流动促进城乡融合发展，可能的解释是当前地方政府“土地财政”依赖下，集体建设用地入市收益在政府、集体与农民之间的增值收益分配机制的不完善，未能发挥“取之于地，主要用之于农“的政策导向功能；模型（6）结果表明，集体经营性建设用地入市能够促进区域公共服务水平的提高，并且由模型（7）可知，公共服务水平的sobel检验在10%水平下显著，表明集体经营性建设用地入市改革可以通过公共服务优化效应促进城乡融合发展，这一中介效应路径占比为30.7%，验证了假说3。

表3 各变量中介效应检验实证结果Tab.3 Empirical results of the test for mediating effects of each variable

参考相关研究[42]，本文采用替换被解释变量的方法进行稳健性检验，采用TOPSIS 方法对城乡融合数值重新测算，并再次带入基准模型中，表4 结果显示集体经营性建设用地入市显著提升了城乡融合发展水平，劳动力流动及公共服务水平都能发挥中介影响效应，各基准结果影响系数方向及大小都未发生较为明显的改变，进一步验证了前文部分实证结果的稳健性。

表4 替换被解释变量后的稳健性估计Tab.4 Robustness estimates after replacing the explanatory variables

4 结论及建议

本文基于2005—2019年浙江省25个县（市、区）的面板数据，利用合成控制法评估了德清县集体经营性建设用地入市对城乡融合发展水平的影响，并采用中介模型明晰了集体经营性建设用地入市影响城乡融合发展的作用机制，主要结论如下：

（1）与合成德清县相比，真实的德清县在实施集体经营性建设用地入市政策后，城乡融合发展水平得到了显著提升。

（2）集体经营性建设用地入市对德清县城乡融合发展水平影响效应随时间推移逐步增加，利用安慰剂检验和排序检验方法依据不同的控制单元进行稳健性检验，结果都表明了改革政策促进德清县城乡融合发展结果的稳健性。

（3）集体经营性建设用地入市作为优化土地要素市场化配置的重要路径，基于要素流动效应（劳动力流动）及公共服务优化效应对城乡融合发展发挥促进作用，并且劳动力流动效应和公共服务优化效应的中介占比分别为2.36%和30.7%。

根据上文得出的结论，提出以下政策建议。

第一，完善集体经营性建设用地入市法律制度，注重改革之间的协调联动。中央层面尽快出台《集体经营性建设用地市场化流转规定》，以法律规范性的文件明晰有关入市方式、范围、用途，对相关入市主体的权利及义务做出明确的规定，完善入市的交易机制、监督机制及纠纷解决机制，以规范集体土地入市行为；考虑到集体经营性建设用地入市数量的有限性，应联动推进宅基地制度改革，积极探索进城落户农户自愿有偿退出或者转让宅基地机制，打通农村闲置宅基地或者废弃集体公益用地转化为集体经营性建设用地的通道。

第二，完善农村集体经营性建设用地入市收益分配机制。加快构建适合国情并兼顾国家与农村集体之间的土地增值收益分配体系，既要保证农村集体的收益不受损害，又能充分调动地方政府的积极性。首先，应尽快通过顶层设计以法律形式明确地方政府采取累进税率对集体建设用地入市增值收益进行征税，在此政策出台之前可以在现有土地增值收益调节金征收中适度上调商服用地的增值收益征收比例；其次，集体建设用地入市增值收益要优先用于可促进农村集体经济发展、乡村共同富裕及农民可持续增收的项目，同时设置相应的乡村产业用地目录, 优先满足农业、农村产业发展的用地需求，以确保乡村地区的优先发展。

第三，推动城乡公共服务均等化和要素优化配置，助力实现集体建设用地入市促进城乡融合发展的新动能。充分发挥政府的宏观统筹作用，致力于城乡公共服务的均衡化发展，通过公共服务建设持续优化乡村治理环境，推进城乡一体化医疗卫生共同体建设，实现公共服务资源实现城到乡的流转及再分配，促进人口、土地、资本、技术等生产要素在城乡之间实现交互共享，使全体居民受益于城乡公共服务的溢出效应，推动城乡之间在经济、社会、空间、生态等多个层面的高质量融合发展。同时，新时期应继续深化城乡要素配置市场化改革，畅通城乡要素流动的制度性通道，促进各类要素实现城乡之间的双向流动，使市场在城乡要素配置中真正发挥决定性作用，为城乡高质量融合发展注入新动能。