金融分权对地方政府土地资本化形式选择影响研究

魏子博，石晓平，2，马贤磊，2，周月鹏

（1.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095； 2.南京农业大学中国资源环境与发展研究院，江苏 南京 210095； 3.厦门大学公共事务学院，福建 厦门 361005）

为了应对“需求收缩、供给冲击、预期转弱”等经济发展面临的三重压力，全面加强基础设施建设①2022年4月26日中央财经委员会第十一次会议，以及2022年4月29日中共中央政治局会议，均明确要求：“全面加强基础设施建设”。，地方政府需要巨大的资本投入。分税制改革以后，单纯依靠以税收为主的收入，难以解决地方政府的资本饥渴[1]。地方政府开始将目光投向商品和资本属性逐渐凸显的土地[1]，推动以土地财政和土地金融为主要形式的土地资本化[2-3]。从土地财政来看，地方政府一边低价和高比例出让工业用地，开展招商引资活动（即“工业用地引资”），促进制造业以及相关服务业的快速发展[4]，创造了制造业和服务业等产业资本；另一边，地方政府以高价和限量出让商住用地，获取可观的商住用地地租（即“商住用地生租”），用于弥补工业用地引资造成的资金缺口[5]，保障基础设施和公共服务等的投资资金[6]，积累了产业资本和公共资本。就土地金融而言，地方政府设立融资平台公司，与储备土地相互配合，实现土地抵押贷款和发行债券等[7]，撬动了巨额的金融资本。

不论是土地财政还是土地金融，都可以激活地方政府掌握的土地资产，摆脱经济发展过程中“巧妇难为无米之炊”的窘境，凸显土地资本化的益处，丰富地方政府参与宏观调控的手段[6]。但是，土地资本化同样可能造成短期内经济异常波动，中长期经济增长难以持续，以及可能的系统性的财政和金融风险等[2-3]。如何既充分发挥土地资本化的优势，又能很好地规避其负面影响，就有必要探讨土地资本化的成因，以及影响地方政府土地资本化形式选择的机制，进而提出应对之策。

在“中国式分权”背景下，除了政绩考核之外，财政分权导致的收支压力是影响地方政府土地资本化形式选择的重要因素[8-9]。同时，金融分权的影响也不容忽视，中央政府将部分金融机构的实际经营和控制等权限下放[10-11]，为相关行业和部门提供融资助力，同样影响地方政府对土地资本化形式的选择。在经济发展面临三重压力下，土地资本化形式选择对经济发展的健康和稳定都非常重要。鉴于此，理论剖析金融分权如何影响地方政府土地资本化形式选择的机理，并实证检验其促使地方政府选择何种土地资本化形式，不但具有重要的学术价值和政策价值，还具有重大的现实意义。

本文可能的贡献如下：（1）以往研究仅是孤立地探讨和检验财政分权对地方政府土地资本化形式选择的影响机理[1]，本文重点考察金融分权的影响，对现有相关研究形成有益拓展和补充。（2）较少有研究系统性地检验土地财政和土地金融两种土地资本化形式之间的相互影响，本文通过在实证过程中引入联立方程，尝试弥补此处缺憾。（3）本文还试图对土地资本化的成因进行补充讨论，对以往相关研究形成补充。

1 文献回顾、理论分析与研究假说

1.1 文献回顾

不论是探究土地财政的形成机制，还是讨论土地金融的制度根源，以往研究主要都归结到政治集权和经济分权两个方面[12-13]。从政治集权来看，因为处于政治晋升锦标赛，存在任期内围绕地区经济增长的政绩考核体制，地方政府和地方官员会将主要精力集中于推动任期内地区经济增长，力争实现政绩考核领先的目标[3,14]。地区经济增长离不开资本的支持，土地财政能够激发产业资本与公共资本的增长，契合了地方政府推动地区经济增长的目标[3]。一方面，地方政府选择压低工业用地价格和提升生产配套条件[5,15]，力图推动制造业及其相关商业和房地产业的快速发展[4]，引入制造业和服务业等产业资本助推地区经济增长。另一方面，地方政府以高价出让策略，引入房地产企业完成商住用地开发，获取丰厚的商住用地地租，不但有效弥补工业用地引资带来的资金亏空[5]，还满足投向基础设施和公共服务等的资金需求[6]，积累产业资本与公共资本促进地区经济增长。综上来看，地方政府借助土地财政可以实现地区经济增长。

然而，伴随着土地征收成本不断上升，商住用地出让净收益明显下滑，刘元春等[1]核算发现，2003—2018年土地出让纯收益贡献率自18.265%下降到7.910%。再加上新增建设用地的总量控制，工业用地引资和商住用地生租相结合的土地财政效力减退，土地金融应运而生[1]。地方政府借助设立的融资平台公司和储备土地，突破相关法律的制约，经由土地使用权抵押途径获取银行贷款，或是通过土地出让收入担保的方式引入债券融资[16-17]。土地金融可以将金融资金引向受地方政府青睐的基建以及与其相关行业和部门[17-18]，为工业用地引资和投资公共部门提供资金助力，借助金融资本对地区经济增长提供支撑。以此来看，地方政府凭借土地金融也可以实现地区的经济增长。

就经济分权而言，央地之间的经济分权包括财政分权和金融分权。财政分权特指中央政府向地方政府下放部分财政收支权限的制度安排，核心在于让地方政府具备一定程度的财政自主权[19]。而金融分权则特指中央政府向地方政府下放部分金融机构经营与控制权限的制度安排，关键在于让地方政府获得在金融资源配置和控制方面的自主权[20]。表1展示了财政分权、金融分权、土地财政、土地金融的主要差异和关联关系。

表1 财政分权、金融分权、土地财政、土地金融的主要差异和关联关系Tab.1 The main differences and connections among fiscal decentralization, financial decentralization, land finance and land financialization

分税制改革之后，又先后实施所得税分享改革（2002年）、营改增改革试点（2012年）、全面推进营改增改革（2016年）等，中央政府实现了财权层层上提、事权层层下压，造成地方政府财政收支压力巨大，再加上不列赤字的预算约束条件，财政状况雪上加霜，更加激发地方政府拓宽筹资种类来缓解预算约束。

土地财政通过引入产业资本和公共资本，为地方政府增加了财税收入。一方面，工业用地引资通过创造产业资本，为地方政府做大经济税源。地方政府利用工业用地引资的低成本效应和生产条件改善效应[1,5]，招揽大量外来制造业企业，丰富了增值税、企业所得税等经济税源[5]。同时，地区制造业又间接通过产业溢出效应带动商业、房地产业等服务业的繁荣，增添了营业税①《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》（2016年）要求：2016年5月1日全面推开营改增试点。自此，营业税取消，增值税实行中央与地方50∶50共享。、土地相关税收等经济税源[9]。另一方面，商住用地生租通过助推产业资本和公共资本积累，为地方政府扩充收入来源。地方政府借助商住用地地租的补贴亏损效应和公共资本积累效应[8]，不仅提升工业用地引资的效力，保证其获取来自制造业的经济税源，而且利用基础设施和公共服务汇聚外来人口，推高商住用地的市场需求和经济价值，助力地方政府取得更多的商住用地地租[1,6]。

随着土地财政缓解预算约束的效果大打折扣，地方政府进一步希望通过撬动金融资本来缓解预算约束[21]。地方政府借助融资平台公司和储备土地进行的土地金融，通过助力产业资本和公共资本形成[1]，为地方政府拓宽资金来源。土地金融不但借用亏损补贴效应助力工业用地引资，收获制造业带来的经济税源[5]，还通过公共资本生成效应，借基础设施和公共服务汇聚外来企业和人口，抬升储备土地的潜在市场价值，为土地金融的实现奠定基础[6]。

综合来看，以往研究中单独地探讨了财政分权对地方政府土地资本化形式选择的影响[1]，而现实中土地资本化形式选择还可能受到金融分权的影响[22]。

1.2 金融分权对地方政府土地资本化形式选择影响的理论分析

中央政府将审批、监管、救助等系列金融权限向上集中，一定程度上将部分金融机构实际经营和控制等金融权限向下释放[10-11]，为地方政府直接干预辖区金融机构的资金流向来缓解预算约束埋下了伏笔。1997 年银行体系开始实施垂直化管理改革之后，中央政府对国有银行和股份制银行的监督管理逐步强化，导致地方政府直接行政干预上述银行信贷投放的力度越来越弱[10,23]。与此同时，中央政府允许地方政府组建地方性金融机构。2002 年以后，城市商业银行和农村信用社等地方性金融机构，积极展开股份制改造。2006 年，以新型农村金融机构改革为主要契机，村镇银行等地方性金融机构实现了迅速发展。地方政府则顺势通过成立其参股或控股的地方性金融机构②地方性金融机构也会受到中央监管机构监管，只是相对于国有金融机构而言，更易受到地方政府的影响[20]。，或者扶持地方金融资产管理公司和金融控股集团等方式，增强其直接干预地方性金融机构资金流向来缓解预算约束的能力[11,23]。图1展示了金融分权对地方政府土地资本化形式选择的影响机理。

图1 金融分权对地方政府土地资本化形式选择影响机理Fig.1 Influencing mechanism of financial decentralization on local governments’ land capitalization form choice

首先，金融分权为制造业、房地产业、基建等行业营造了良好的融资条件，便于地方政府通过土地财政积累产业资本和公共资本，增加财税收入。一方面，地方政府可以将地方性金融机构的资金导向制造业行业，为制造业企业的贷款提供便利③中国经济数据库（CEIC）表明，2010—2019年间制造业贷款由7.911万亿元增长到14.293万亿元。，为留住且不断吸引外来制造业企业营造出优良环境，激发工业用地的潜在需求，助推地方政府开展工业用地引资活动。工业用地引资的顺利开展，带动制造业以及商业和房地产业的发展，通过产业资本引入，让地方政府获取大量的经济税源。另一方面，地方政府也可以将地方性金融机构的资金引向房地产相关行业，为房地产相关企业和住房消费者提供贷款便利④2012—2021年《金融机构贷款投向统计报告》表明，2012—2021年房产开发贷款余额和个人购房贷款余额分别由3.000万亿元和8.100万亿元，增长到12.010万亿元和38.320万亿元。，从供给和需求两端共同发力，为房地产业的繁荣发展创造出良好条件，推高住宅用地的市场需求和市场价值，助力地方政府进行商住用地生租活动，进一步维系地方政府获取丰厚的商住用地地租。商住用地地租直接投向基础设施和公共服务等部门，有助于公共资本的积累，吸引外来人口，推高商住用地的潜在需求，为地方政府继续进行商住用地生租活动奠定基础条件。此外，地方政府亦可以引导地方性金融机构的资金流向基建行业，为基建行业的蓬勃发展保驾护航①2009—2021年《金融机构贷款投向统计报告》表明，2009年末主要金融机构的基础设施本外币中长期贷款累计新增2.500万亿元，2021年末基础设施本外币中长期贷款余额28.900万亿元。，助推公共资本积累，集聚外来企业和人口，刺激工业用地和商住用地的潜在需求，推动地方政府工业用地引资和商住用地生租活动的持续进行，地方政府由此获取可观的财税资金。鉴于此，提出假说H1：金融分权助力制造业、房地产业、基建等行业融资，促使地方政府选择土地财政（工业用地引资/商住用地生租）。

其次，在土地财政出现衰退迹象的情况下，金融分权为融资平台公司提供了较大的融资便利，益于地方政府采用土地金融撬动金融资本，顺利引入金融资金[23]。地方政府不但可能影响地方性金融机构的信贷资金配置向融资平台公司倾斜，再加上地方性金融机构对土地抵押品具有天然偏好[1]，让其得以利用金融资本放大了储备土地抵押贷款的空间。地方政府还可以促使地方性金融机构认购和承销融资平台公司发行的债券，借金融资本助融资平台公司土地担保发债一臂之力[11,23]。鉴于此，提出假说H2：金融分权助推融资平台公司融资，促使地方政府选择土地金融。

1.3 地方政府土地资本化形式选择呈现时空异质特征的理论分析

从理论上来看，不论是土地财政或者土地金融的需求和效力，抑或土地财政和土地金融之间互相影响关系产生变化，均可能引发金融分权对地方政府土地资本化形式选择的影响呈现差异。

2012年之后，伴随着经济增速出现下滑，2012—2019 年，工业用地和商住用地成交面积的年均增长率分别为-4.487%和-0.351%②笔者根据中国土地市场网的数据整理所得。，土地财政的需求出现下降[24-25]。与此同时，2012—2018 年土地出让成本性支出占比自79.338%上涨到88.103%[1]，土地财政的效力有所下降，地方政府解决资金投入问题开始转变为主要依靠土地金融[25]，对土地金融的需求有所提升。最终，2012年之后土地财政和土地金融之间出现此消彼长[25]，两者之间互相影响关系产生显著变化。就此来看，2012年前后，金融分权对地方政府土地资本化形式选择的影响可能呈现出明显差异。

除此之外，国家新增建设用地指标分配和土地开发利用状况发生改变，同样可能引发金融分权对地方政府土地资本化形式选择的影响呈现出差异。2003年以来，为了促进地区平衡发展，中央政府开始相应收紧东部地区的土地供应，相对放松中西部地区的土地供应，中西部地区的土地供给面积占比由2003年的低于30%增长到2014年的60%[26]。《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020）》调整方案（2016年）对新增建设用地指标的分配进行了适当调整，仍然有65%新增建设用地指标被配置到中西部地区[26]。与之相对应，东部地区率先开始开发利用存量土地，且逐渐成为主要的土地开发利用方式①2013年2月28日发布的《国土资源部关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》，明确提出“……确定内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西等10个省份（其中，五个是东部地区的省份）开展城镇低效用地再开发试点”。，在此过程中，除了开展地价优惠之外，地方政府往往需要引导企业配建公共住房、创新型产业用房、公共配套设施等②详见深圳市2019—2021年度城市更新和土地整备计划等。，可能进一步减少出让收益，土地财政的效力再一次衰减，而中西部地区整体上依然主要依靠开发利用增量土地，其成本性支出可能仍然以货币补偿为主③《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第四十八条明确提出“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用”，表明以土地征收为基础的增量土地开发，其成本性支出仍以货币补偿为主。。最终，造成东部和中西部地区土地开发利用的前期成本和出让收益明显出现差异，相应地，不同地区土地财政的效力亦呈现出显著差异，最终使得不同地区金融分权对地方政府土地资本化形式选择的影响可能呈现出明显不同。鉴于此，提出假说H3：2012年前后以及不同地区，金融分权对地方政府土地资本化形式选择的影响出现显著差异。

2 实证策略

2.1 计量模型

由上文分析可知，土地财政和土地金融的选择并不是非此即彼的，而是相互影响的[1,6]，适宜选择联立方程模型来有效识别相互影响的机制[27]。为了检验金融分权对地方政府土地资本化形式选择的影响。同时，防止核心自变量与控制变量因为反向作用可能诱致的内生性问题，全部自变量采用上一年的数值，相应检验模型如下：

式（1）—式（3）中：i和t分别代表省份与年度。式（1）和式（2）均属于土地财政（工业用地引资/商住用地生租）方程，式（3）代表土地金融方程。ILI、CLR和LF分别代表工业用地引资、商住用地生租与土地金融，Find代表金融分权，X代表控制变量，D代表虚拟变量，α0、β0和γ0代表截距项，εit、μit和νit代表随机干扰项，α1—α5、β1—β5与γ1—γ5是回归参数，其中，α3、β3与γ3是本文感兴趣的回归参数。

2.2 变量选取

土地财政分成工业用地引资（ILI）和商住用地生租（CLR）。其中，工业用地引资主要利用工业用地的资源属性，为企业提供生产场所和生产要素，而商住用地生租主要发挥商住用地的资产属性，为地方政府筹集财税资金，因此，度量指标分别选取人均工业用地出让成交面积（m2/人）与人均商住用地出让成交价款（元/人）[5]。又因为中国土地市场网中公告的出让数据，2007 年之前存在较为严重缺失，仔细考察《中国国土资源统计年鉴》的数据可知，2007 年之前出让工业用地更多采用协议出让方式，2003—2006 年95%以上工业用地以协议方式出让，出让商住用地主要使用招拍挂出让方式，2003—2007 年商住地块占挂牌和拍卖出让的比例依次为87%和90%。因此，2007 年之前替代指标分别选取人均协议出让成交面积（m2/人）与人均招拍挂出让成交价款（元/人）[15]。

土地金融（LF），是地方政府利用融资平台公司与储备土地的资本属性筹措金融资金，度量指标选取人均融资平台公司土地抵押贷款规模与城投债发行规模（元/人）[21]。首先，把银监会公开的地方政府融资平台公司11 737 家名单与土地市场网公布的2000—2021 年的土地抵押数据逐一匹配[16]，只能筛选且汇总出2006—2019年各省份融资平台公司的土地抵押贷款规模数据。其次，从Wind 金融终端中筛选并汇总出2006—2019年各省份融资平台公司的城投债发行规模数据。

金融分权的核心是让地方政府获得在金融资源配置和控制方面的自主权，理想状况下，应该选取地方性金融机构贷款规模除以该地区所有金融机构贷款规模作为其度量指标。金融分权的值越大，意味着地方政府越容易为相关行业和部门提供融资助力，推动土地资本化的能力越强。然而，具体的地方性金融机构贷款规模数据难以获取，同时，银行业金融机构的贷款规模在资产规模中占比最高。据陈宝东等[28]搜集的2005—2015年各类银行业金融机构资产负债表数据可知，各类银行业金融机构总资产中70%以上为贷款。因此，使用地方性金融机构资产规模近似替代地方性金融机构贷款规模[28]。主回归中主要选取地方性商业银行①包含城市商业银行、农村商业银行、城市信用社、农村信用社、农村合作银行与邮政储蓄银行等，城市信用社、农村信用社和农村合作银行不算法律意义上的商业银行，但其经营实质类似于商业银行[11]。资产规模除以该地区所有金融机构资产规模（%）作为金融分权1（Find1）的度量指标[11,29]。在稳定性检验中，添加地方金融资产管理公司和地方金融控股公司的资产规模之后，重新计算得到金融分权2（Find2）的度量指标，具体为地方性金融机构资产规模除以该地区所有金融机构资产规模（%）[11]。地方性金融机构资产规模为地方性商业银行、地方金融资产管理公司和地方金融控股公司的资产规模加总[11]。

鉴于土地财政（工业用地引资/商住用地生租）与土地金融均具有明显的惯性依赖特性，在对应方程中逐一引进上一年的相应变量。同时，结合以往相关研究[27]，兼顾变量之间可能存在的共线性，选取了一系列的控制变量。具体包含：（1）财政分权（Fisd），度量指标直接选取表征财政自主权的一般公共预算财政收入除以一般公共预算财政支出（%），用来控制财政分权的影响；（2）政绩考核（PE），度量指标选取经济增长目标（%），用来控制政绩考核的影响；（3）流动资本（MC），度量指标选取人均实际利用外商直接投资（元/人），用于控制企业（或者资本）集聚情况的影响；（4）房地产开发投资水平（RDL），测算指标选取房地产开发投资除以GDP（%），用来控制房地产发展状况的影响。

2.3 数据来源和基本特征

鉴于各省份金融运行报告中银行业金融机构资产规模的数据，有且仅有省级的年度数据。2019年之后土地市场出现较大变化，《土地管理法》（2019年修正）允许集体经营性建设用地直接入市，打破了地方政府对土地供应的垄断[18]，因此，本文未采用2019年之后的数据。兼顾数据缺失情况，本文最终选取的分析样本是涵盖中国大陆30个省份的非平衡面板数据，时期跨度为2006—2019 年②2014年起，中央开始规范地方政府利用融资平台公司进行土地金融的行为（2014年），储备土地直接的抵押功能受到约束（2016年）。然而，土地金融并未随之减弱，一是传统的土地抵押融资仍未得到遏制（2018—2019年）；二是中央自2017年起允许地方政府发行土地储备专项债券；三是土地以更隐性的方式进行金融融资（例如将土地注入城投平台或某项目中，以产业基金形式获得银行贷款等）[6]。因此，土地金融至今仍在发挥重要作用，相应地，本文的土地金融数据样本延伸到2016年之后。。采用插值法对少数缺失与明显异常的数据进行插补，选择计量分析软件是Stata 14.0。为了排除物价因素的影响，以2006年为基年，采用各省2006—2019 年的居民消费价格指数将当年价数据折算为2006年的不变价数据，相应变量的基本特征详见表2。

表2 相应变量的基本特征Tab.2 Basic characteristics of the corresponding variables

3 实证结果剖析

考虑联立方程模型能够识别的阶条件与秩条件，土地财政（工业用地引资/商住用地生租）和土地金融方程全部过度识别。借鉴TANG等的处理方式[27]，进行总体参数估计时主要运用三阶段最小二乘法。同时，引入截面固定效应，用于排除截面维度的差异对估计结果可能产生的影响。表3展示了金融分权、土地财政和土地金融的时空变化趋势①东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南，中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南，西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆。。

表3 金融分权、土地财政和土地金融的时空变化趋势Tab.3 Spatial and temporal trends of financial decentralization, land finance and land financialization （%）

3.1 基准回归的实证结果

如表4 所示，金融分权1 对工业用地引资和土地金融影响系数顺次为负和正，整个研究时段，金融分权抑制地方政府选择工业用地引资，促使地方政府选择土地金融，印证假说H2。可能的原因是该时段内金融分权主要将地方性金融机构的资金从制造业行业引向融资平台公司，助推融资平台公司融资，导致地方政府推动土地金融的能力增强[23]。

表4 基准回归结果（2006—2019年）Tab.4 Benchmark regression results (from 2006 to 2019)

控制变量结果可知，财政分权对工业用地引资和商住用地生租影响系数均为负，财政分权抑制地方政府选择土地财政，政绩考核对工业用地引资和商住用地生租影响系数均为正，政绩考核促进地方政府选择土地财政。同时，流动资本对土地金融影响系数为正，流动资本促进地方政府选择土地金融。

3.2 不同时段的实证结果

如表5 所示，2012—2019 年，金融分权1 对工业用地引资、商住用地生租和土地金融影响系数顺次为负、正和负，2012—2019 年，金融分权抑制地方政府选择工业用地引资和土地金融，却促使地方政府选择商住用地生租，部分印证假说H1。可能的原因是该时段内金融分权将地方性金融机构的资金从制造业企业和融资平台公司引向房地产相关行业，为房地产相关企业和住房消费者提供贷款便利[11]，使得地方政府推动商住用地生租的能力增强。综合上文的实证结果发现，2012年前后，金融分权对地方政府土地资本化形式选择的影响出现显著差异，部分印证假说H3。可能的原因是2012年前后土地财政和土地金融之间出现此消彼长[25]，两者之间互相影响关系产生显著变化。

表5 回归结果（分时段）Tab.5 Regression results (by time)

3.3 不同地区的实证结果

如表6 所示，东部地区，金融分权1 对工业用地引资、商住用地生租和土地金融影响系数顺次为负、正和负，东部地区，金融分权促使地方政府选择商住用地生租，抑制地方政府选择工业用地引资和土地金融，部分印证假说H1。可能是，该地区金融分权将地方性金融机构的资金引向房地产相关行业，为房地产相关企业和住房消费者提供贷款便利[11]，使得地方政府推动商住用地生租的能力增强。中西部地区，金融分权1 对土地金融影响系数均为正，中西部地区，金融分权促使地方政府选择土地金融，印证假说H2。可能的原因是该地区金融分权为融资平台公司提供较大的融资便利，导致地方政府推动土地金融的能力增强[23]。综合上文的实证结果发现，不同地区，金融分权对地方政府土地资本化形式选择的影响出现显著差异，部分印证假说H3。可能的原因是不同地区国家新增建设用地指标分配和土地开发利用状况发生改变，引发金融分权对地方政府土地资本化形式选择的影响呈现出差异。

表6 回归结果（分地区）Tab.6 Regression results (by region)

3.4 稳健性检验

为了保证估计结果的稳健性：（1）度量指标更换为金融分权2（Find2）；（2）估计方法更换为二阶段最小二乘法，重新进行参数估计①稳健性检验结果此处省略，感兴趣的读者可向笔者索取。。依回归结果而论，估计系数大小出现了变化，但其显著性水平与方向未发生根本的改变，证明本文的回归结果稳健可靠。

4 结论与讨论

现有研究大多仅探讨财政分权对地方政府土地资本化形式选择的影响机理，忽略了金融分权的影响。鉴于此，本文首先从理论上剖析了金融分权对地方政府土地资本化形式选择的影响；其次，通过构建土地财政和土地金融的联立方程，使用2006—2019 年中国大陆30 个省份非平衡的面板数据开展实证检验，确定金融分权促使地方政府选择何种土地资本化形式。得出以下结论：（1）影响机理层面，金融分权通过为相关行业和部门提供融资助力，影响地方政府对土地资本化形式的选择。其中，金融分权助力制造业、房地产业、基建等行业融资，促使地方政府选择土地财政（工业用地引资/商住用地生租）；金融分权助推融资平台公司融资，促使地方政府选择土地金融。（2）时间层面，2006—2019年，金融分权主要通过助推融资平台公司融资，促使地方政府选择了土地金融；其中，2012—2019年，金融分权通过助力房地产相关行业融资，促使地方政府选择商住用地生租。（3）区域层面，在东部地区金融分权通过助力房地产相关行业融资，促使地方政府选择商住用地生租；中西部地区，金融分权通过助推融资平台公司融资，促使了地方政府选择土地金融。

以往研究将土地资本化的成因，主要归结到地方政府和地方官员围绕任期内地区经济增长的政治晋升锦标赛[3]、分税制改革引发的财政收支压力[5]等。除此之外，部分研究还发现，城乡二元土地所有制度、国家新增建设用地指标分配制度、国有土地垄断供应制度、土地增值收益捕获机制与分配机制等独特的土地制度安排，为土地资本化的顺利实现提供了制度支柱[3,8]。然而，本文经过理论分析和实证检验，发现金融分权不但是地方政府选择土地金融的关键影响因素，还是其选择商住用地生租的重要推手，由此可见，金融分权亦应被视为土地资本化的重要成因之一。在此基础上，地方政府若要选择可持续的土地资本化形式，需要在风险可控的前提下，借助金融分权将地方性金融机构的资金引向潜在风险更小的行业和部门，选择与之对应的土地资本化形式，避免将地方性金融机构的资金引向风险更大的行业和部门。

本文初步探讨了金融分权对地方政府土地资本化形式选择的影响机理，推进了相关研究，但是本文依然存在一定的局限：（1）受到数据的限制，目前未能使用地级市层面数据开展实证检验；（2）如能获取地方性金融机构贷款规模数据来度量金融分权，效果会更好。以上均是日后值得尝试的研究方向。