综合“同质等效—流补平衡”的耕地“进出平衡”管制：方法与实证

梁坤宇，金晓斌，3，王世磊，应苏辰，祁 曌，周寅康，3

（1.南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京 210023；2.自然资源部海岸带开发与保护重点实验室，江苏 南京 210023；3.江苏省土地开发整理技术工程中心，江苏 南京 210023）

作为粮食生产的命脉和主要载体，耕地及其利用状态直接影响着粮食安全[1-2]。中国人多地少，需要用占世界不到9%的耕地养活全球近20%的人口[3]。然而，随着城市化的持续推进和经济社会的快速发展，较为普遍地出现了耕地转为林地、草地、园地、养殖坑塘等其他农用地以及改种非粮食作物的耕地“非粮化”现象[4]，威胁国家粮食生产的可持续供给[5]。2021 年11 月《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》提出对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”，严格管控一般耕地转为其他农用地；2022 年《耕地保护法（草案）》设置耕地用途管制专章，进一步明确了耕地“进出平衡”的原则和范畴。面向新时期中国耕地保护形势与问题，深化耕地“进出平衡”的学理解析并探索其用途管制路径对稳定粮食生产、维护国家粮食安全具有重要意义。

目前，学术界关于耕地用途管制的研究主要聚焦于非农业建设占用耕地领域，以实现耕地总量动态平衡总目标为基础，重点从永久基本农田划定和耕地“占补平衡”核算两方面展开。在永久基本农田划定方面，主要基于农用地分等[6]、LESA[7]、景观生态格局[8]、贝叶斯网络[9]、多目标粒子群[10]等评价方法和空间自相关[11]、空间聚类[12]、象限分析[13]等分区方法，在不同行政单元[14]及城市边缘区[7]等特定区域开展了数量、质量、空间布局与建设时序等方面的用途管制研究[15]；在耕地“占补平衡”方面，主要基于农用地分等和标准粮产量测算等级折算系数[16]，探讨了耕地“占补平衡”的时空特征与驱动机制[17]、实施成效与评价核算[18]、存在问题与对策建议[19]，其用途管制内涵从“数量平衡”逐渐转为“数量、质量平衡”再拓展到“数量、质量、生态平衡”[20]。然而，耕地“非粮化”背景下的农用地系统性治理研究尚不充分，现有研究多关注耕地“非粮化”的概念界定与测度、影响因素识别、综合效应评估与管控路径调控等问题，运用空间分析与计量回归分析方法，主要使用非粮食作物面积占比或某一时间段内耕地用途改变面积占比等指标在宏观、中观、微观等尺度刻画耕地“非粮化”时空格局[4,21-22]，探究自然禀赋、经济社会、行为主体、制度政策等因素对耕地“非粮化”的影响与驱动机制[2,23-24]，分析其在自然本底、粮食供需、利用主体等方面导致的生态安全、资源安全、生计安全[25-27]，并从优化粮食生产布局、部门协同管控、加大补偿机制、建立专项基金、推动产业升级、构建法律规制等角度提出防治对策[23,28-29]。尤其是在耕地“进出平衡”制度提出后，对一般耕地的管控进一步严格，从“占补平衡”到“进出平衡”的耕地用途管制逻辑予以重视[30]，“进出平衡”管制需要遵循以适宜性评价为支撑和以粮食产能提高为目标的基本原则[31-32]。面向实现耕地利用空间配置优化以及细化耕地用途管制的现实需求[27]，耕地“进出平衡”管制的认知体系和综合治理框架仍有待进一步深入探索。

基于此，本文按照“体系认知—框架构建—案例实证”的逻辑主线，在明晰耕地“进出平衡”管制目标、对象、要求的基础上，构建基于“同质等效”的耕作适宜性评价方法和基于“流补平衡”的管制分区方法，以江苏省宜兴市为研究区进行实证分析，以期为推动耕地“进出平衡”政策落实提供科学支撑，并为防治耕地“非粮化”难题提供有益借鉴。

1 耕地“进出平衡”管制体系

1.1 管制目标：通过优化农用地布局实现耕地长期稳定利用

耕地用途变化受到多种因素的影响，一般而言，耕地用途变化后，耕地系统可在自然环境和人类活动的干预下实现自我调节，维系自身稳定[33]。然而，这种调节机制并不总是稳定的，特别是自然环境、社会经济的刺激与行为主体的响应共同导致耕地过度“非粮化”倾向，易造成耕地利用的结构失衡与功能紊乱。为保证耕地长期稳定利用，有必要通过规范耕地“进出平衡”的用途管制，约束农用地内各地类间随意转化用途的行为，使用公权力对私权进行约束以满足公共利益最大化。在数量与质量双控下，通过空间上的流转置换以求缓解耕地单向流出造成的耕地“非粮化”问题，实现区域耕地保护及持续稳定的良田粮用。

1.2 管制对象：一般耕地与可恢复非耕农用地

耕地“进出平衡”转出的是不稳定利用、质量较低、零星分散、不利于集中管理的耕地，转入的是理论上适合整治恢复为耕地的所有非耕农用地。在耕地内，永久基本农田范围内的地块是依法划定的优质耕地，重点用于粮食生产，原则上禁止转用，故将其定义为稳定利用耕地；永久基本农田范围外的一般耕地，主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，但在管控不当时，可能出现过度种植其他农作物的情况，导致耕地质量下降或地类改变，故将其作为“进出平衡”管制中的潜在流出对象。在非耕农用地内，第二次土地调查（以下简称“二调”）中的既有耕地在第三次国土调查（以下简称“三调”）流出为非耕农用地的地块，“三调”中根据耕作层破坏程度标注“即可恢复”或“工程恢复”，这部分农用地可通过相应措施恢复为耕地，是“非粮化”耕地整治的重要对象[22]，故将其作为潜在耕地补入对象；对于种植属性代码未标注“即可恢复”或“工程恢复”的非耕农用地地块，长期属于非耕地且难以恢复为耕地，将其定义为稳定非耕地。

1.3 管制要求：“同质等效”与“流补平衡”

基于科学评价合理确定“进出平衡”的“平衡”阈值、明确“进出”数量，对保持农用地总量平衡、实现一般耕地与非耕农用地间的流量平衡甚为关键。本文提出“同质等效—流补平衡”的管制思路，即为明晰耕地“进出平衡”的管制依据和“进”“出”范围、划定农用地管控分区。囿于“三调”中的地类认定主要侧重于地表覆被表面的种植属性特征，难以直接体现调查地块的耕作适宜性，故基于“同质等效”思路建立以适宜性为原则的管制依据，确保一般耕地空间置换后的“同质等效”乃至“优质增效”；而后，基于“流补平衡”思路，在明确耕作适宜性的基础上，遵循合规性原则，在非耕农用地内将耕作适宜性较高的农用地作为“补入类”，在一般耕地内将耕作适宜性较低的耕地设为“流出类”，并保证“流出类”与“补入类”面积相当，以求优化调整过程中实现总量、流量的动态平衡及质量的优进劣出，实现良田粮用。综上可知，“同质等效”是耕地“进出平衡”管控的评价准则，体现合理性与科学性；“流补平衡”是耕地“进出平衡”管控的约束准则与分区原则，是在明确管控评价准则的基础上确定实际可流转区域、完成管控分区划定的思路指引，体现管制的合规性。综合“同质等效—流补平衡”的管制思路，可为耕地“进出平衡”管制的推进落实提供具体思路，具体管制思路见图1（a）。

图1 耕地“进出平衡”管制思路与方法Fig.1 The idea and method of control of balancing cultivated land conversion

2 耕地“进出平衡”管制框架

2.1 基于“同质等效”的评价准则

耕地“进出平衡”管制的核心是对农用地用途的调整，而农用地用途调整的核心在于建立以评价为重点的技术方法。不同于以往基于自然质量、基础设施条件对耕地适宜性的评价，“进出平衡”管制面向整个农用地系统，应综合考虑可能的平衡关系，将产能、生态、经济、社会等因素纳入考量。因此，耕地“进出平衡”管制下的耕作适宜性评价，应注重自然、区位、景观、产能、生态、经济、社会多因素的协调平衡，以确保实现耕地数量足、位置稳、布局优、环境良、利用好。综上所述，基于“同质等效”的评价思路，本文从“地块—景观—区域”对农用地进行多尺度量化评价。在地块尺度以“同质”为导向，考虑耕地质量和立地条件对于耕地高产的保障能力；在景观尺度以“稳态”为导向，考虑景观格局对于耕地稳产的保障能力；在区域尺度以“等效”为导向，考虑粮食生产、经济支撑、生态价值、社会意愿对于耕地效益的保障能力，将各因素对于耕作适宜性的影响机制显化，测算农用地耕作适宜性，为耕地“进出平衡”落实提供管制依据（图1（b））。

（1）耕地质量。指农用地的主体特征及其所处自然条件的优劣，包括土壤理化性质和自然环境。以生产功能为主的农用地对其自身属性和自然条件具有适宜性需求。土壤理化性质和自然环境越优越，表明该地块越适合进行粮食生产，开展管制的必要性越大。

（2）立地条件。指农用地的资源利用便捷性，包括区位条件和耕作条件。作为农用地的外部条件，立地条件限制着农业生产能力或农业活动的实现程度[7,34]，其所包含的区位条件和耕作条件通过影响交通运输和基础设施等因素进而影响农用地粮食生产水平，应优先将与周边现状耕地布局集中连片、农田水利设施配套较好的地块补入。

（3）景观格局。代表着资源与环境的结构组成和时空特征，包括规模大小、集聚程度和稳定性。空间层面上，农用地的连片性与规模性决定着该区域农业生产的投入产出比[35]，应优先考虑补入集中连片或自身规模较大的地块以置换流出零星分散、不宜集中连片耕作管护的耕地；时间层面上，农用地在较长时间段内未发生地类转换，表明该区域景观结构稳定、抗干扰能力强，可稳定利用，故应优先将不稳定利用耕地流出。

（4）粮食生产。“进出平衡”管制即为保障并提升粮食生产能力[31]，包括粮食产能和生产持续性。粮食产能直接反映农用地生产的效率与潜力[36]，生产持续性则从时间尺度上对农用地的生产能力进行约束，确保农用地生产的稳定及可持续，应优先选择粮食产能高、生产持续性强的地块进行粮食生产。

（5）经济支撑。指区域经济水平对于开展“进出平衡”管制的可支撑能力，包括可投资能力和管制成本。国家和当地政府可投资能力的大小，以及在具体区域进行管制需要耗费的资金，决定着“进出平衡”能否实施及其实施的可持续性。一般来说，可投资能力越高、管制成本越低，开展管制的可能性越高。

（6）生态价值。指农田生态系统所形成和维持的人类赖以生存和发展的环境条件与效用，即农用地的生态系统服务。农田生态系统服务越好，表明农田生态质量和功能越好，生态系统整体越稳定，农田越不易受到破坏，更有利于农业生产。

（7）社会意愿。指政府和民众对于开展“进出平衡”管制的期望程度或接受程度，包括政府意愿和农户意愿。对于政府而言，由于所在区域农用地利用情况不同，耕地保护压力大小不同，因此政策导向也不尽相同；农户角度而言，作为理性经济人，农户会在比较利益的驱动下，选择比较收益更高的种植方式，即比较利益较低区域的农用地，农户对其的依赖性较低，开展管制的可能性较高。

2.2 基于“流补平衡”的管制分区划定

由于一般耕地与非耕农用地所承载的生产功能、生态功能以及所产生的经济效益不同，无论是将所有可恢复农用地恢复为耕地进行无差别粮食生产，还是将所有可转出一般耕地全部种植经济作物，都是难以实现的。因此，管控分区应在优先落实耕地保有量的基础上，保障资源要素利用的总量平衡。在农用地范围内，将耕作适宜性与累计面积挂钩，优先将耕作适宜性较低的耕地转出，同时补入面积相当且耕作适宜性较高的非耕农用地以优化耕地结构（图1（c））。同时，将未流补的农用地依据其禀赋特征进行适地适用的分区管控，从而通过“流补平衡”实现“进”“出”的量质双约束以及农用地用途管制分区的划定。具体而言，本文将农用地用途管制分区方法拟定为：

（1）对可恢复耕作的非耕农用地图斑按耕作适宜性（P补）由高到低进行排序，并对其面积进行累加（S补）；对一般耕地图斑按耕作适宜性（P流）由低到高进行排序，并对其面积进行累加（S流）。

（2）根据“流补平衡”原则，需在S补≥S流的基础上满足P补≥P流，满足这一条件的阈值即为平衡点（S平衡，P平衡），即（S补=S流，P补=P流）。将符合P补＞P平衡的潜在适宜耕作的非耕农用地图斑纳入备选补入区，并将P流＜P平衡的潜在不适宜耕作的耕地图斑纳入备选流出区。

（3）对于P流＞P平衡的一般耕地图斑，因耕作适宜性高于流出标准，虽暂不流出，但需加强保护，故纳入重点保护区，防止其“非粮化”或弃耕；对于P补＜P平衡的非耕农用地图斑，经评估后耕作适宜性尚未达到补入标准，暂时无法补入，纳入特色发展区，因地制宜发展现代农业产业、种植特色经济作物。

3 案例实证

3.1 研究区概况

耕地“进出平衡”以县级行政管辖范围为单元进行落实。宜兴市是由无锡市代管的县级市，地处江苏省西南部，位于31°07’～31°37’N、119°31’～120°03’E，属亚热带季风气候，东连太湖与无锡市滨湖区，西、北接常州市金坛区、溧阳市、武进区，南邻浙江省长兴县，西南邻安徽省广德市。全市总面积1 996.60 km2，下辖13个镇、5个街道，常住人口128.70万（2021年）。宜兴地势南高北低，西南部为低山丘陵，东部为太湖渎区，北部为平原区，西部为低洼圩区。多元的地形促进了多样性的特色种养，宜兴市因地制宜发展了茶、竹、果、花卉苗木等特色经济作物，是江苏省最大的茶叶产区，阳羡雪芽、阳羡茶、百合等农产品入选国家地理标志产品。

近年来，宜兴市通过推进农业现代化建设和乡村振兴战略，蝉联江苏省推进乡村振兴战略实绩考核县综合排名第一等次，入选全国首批农业现代化示范区、全国首批农业科技现代化先行县。然而，根据“二调”“三调”数据显示，2009—2019年宜兴市有15 439.96 hm2耕地净流转为林地、园地、草地或坑塘水域等其他农用地，耕地面积净减少13 447.98 hm2，耕地“非粮化”形势较为严峻。

3.2 评价指标与数据来源

3.2.1 评价指标体系与方法

基于研究区实际，参考相关政策要求和学术研究成果[13-14,22,37-40]，遵循综合性、科学性、代表性原则并结合可获得性，面向同质、稳态、等效的目标导向，从地块、景观、区域三级尺度分别选取7个一级指标、14个二级指标、28个具体指标。各指标权重通过层次分析法获得，权重结果均通过一致性检验。相关指标的含义、权重与量化方法详见表1。

为消除量纲差异，对各指标进行标准化处理[22,36]，而后进行农用地耕作适宜性评价，综合评价方法如式（1）所示：

式（1）中：Pi为第i个评价单元的耕作适宜性；wij为第i个评价单元的第j个评价指标的权重；pij为第i个评价单元的第j个评价指标值。

3.2.2 数据来源与预处理

本文使用的数据包括基础地理信息数据、土地利用数据、社会经济数据等，数据来源见表2。所有数据基于ArcGIS 对土地利用数据进行配准，统一为高斯—克吕格投影，CGCS2000坐标系。

表2 数据来源Tab.2 Data sources

3.3 耕地“进出平衡”管制对象

3.3.1 潜在流出对象

对现状耕地扣除永久基本农田后，得到一般耕地5 910.76 hm2，为现状耕地总量的14.55%。其中水田面积3 432.40 hm2，占一般耕地面积的58.07%；水浇地面积1 692.08 hm2，占一般耕地面积的28.63%；旱地面积786.28 hm2，占一般耕地面积的13.30%。从占现状耕地比重上来看，潜在流失旱地占现状旱地总量的比重较大，达到41.66%。空间格局上，呈现“东多西少”“北多南少”的分布格局，并集中分布于屺亭街道、丁蜀镇、高塍镇、新庄街道、新街街道等乡镇街道的城市建设用地外围（图2）。

图2 宜兴市耕地“进出平衡”管制评价对象空间分布Fig.2 The evaluation object location of the control of balancing cultivated land conversion in Yixing City

3.3.2 潜在补入对象

提取非耕农用地中种植属性代码标注“即可恢复”和“工程恢复”地块，得到可恢复非耕农用地共计19 135.01 hm2，占农用地总量的24.28%。不同用地类型在“即可恢复”和“工程恢复”中的占比差异较大。其中占比比较高的地类包括坑塘水面、其他林地、灌木林地、其他园地，分别占比为35.35%、18.89%、18.07%、13.63%；乔木林地占比最少，不足0.40%。空间格局上，呈现出与一般耕地相异的“西多东少”分布格局，除中部新庄街道、屺亭街道、芳桥街道、宜城街道等区域分布较少外，其余区域广泛分布（图2）。

3.4 农用地耕作适宜性评价

基于上文确定的评价指标体系，通过综合评价得到宜兴市农用地耕作适宜性，分别基于一般耕地和非耕农用地提取相应的耕作适宜性，采用自然断点法将耕作适宜性划分为高、较高、中等、较低和低5个等级（表3和图3）。

表3 宜兴市农用地耕作适宜性结果统计Tab.3 Statistics of agricultural land suitability results in Yixing City

图3 宜兴市农用地耕作适宜性空间分布Fig.3 Spatial distribution of cultivation suitability of agricultural land in Yixing City

3.4.1 耕地耕作适宜性

耕作适宜性处于较高和高的面积为3 042.00 hm2，占一般耕地的51.47%，主要分布于屺亭街道中部和南部、丁蜀镇北部、高塍镇中部与南部、新庄街道西部、官林镇中部、徐舍镇，用地类型以水田为主，多为交通便捷区域、地块规模大且形状规整；耕作适宜性处于中等的区域面积为1 649.11 hm2，占一般耕地的27.90%，主要分布于高塍镇东南部、丁蜀镇中部和北部、徐舍镇东部、屺亭街道中部和南部、官林镇北部、宜城街道东南部，用地类型上以水田为主，多为区位条件较好且规整的地块；耕地耕作适宜性处于低和较低的区域面积1 219.65 hm2，占一般耕地面积的20.63%，主要分布于张渚镇、杨巷镇北部、宜城街道西北部和东南部、高塍镇、周铁镇中部、新街街道、湖㳇镇，用地类型上以水田和水浇地为主，多位于中心城区边缘或邻近林地、坑塘零星分布。

3.4.2 非耕农用地耕作适宜性

耕作适宜性处于高和较高的面积为3 152.48 hm2，占非耕农用地面积的16.47%，主要分布于丁蜀镇、徐舍镇、官林镇、新建镇，用地类型上以乔木林地、其他林地、其他园地为主，地块规模大且形状规整；耕作适宜性处于中等的面积为5 094.30 hm2，占非耕农用地面积的26.62%，主要分布于徐舍镇、丁蜀镇、张渚镇中部、官林镇、高塍镇北部和西部、新建镇，用地类型上以坑塘水面、其他林地、乔木林地、其他园地为主，空间分布格局较为分散；耕作适宜性处于较低和低的区域面积10 888.23 hm2，占非耕农用地面积的56.91%，主要分布于高塍镇北部与西部、杨巷镇、张渚镇、西渚镇、徐舍镇、和桥镇、湖㳇镇、太华镇，用地类型上主要为坑塘水面、其他林地、其他园地、乔木林地，多为耕作不便、耕地质量较差的宜溧山地或滆湖水域沿岸。

3.5 宜兴市耕地“进出平衡”管制用途分区

基于“同质等效—流补平衡”的思路，在测算农用地耕作适宜性的基础上，进行农用地用途调控管制，对现状一般耕地进行优化，最终确定备选补入图斑8 233 块，累计面积（S补）2 848.07 hm2；备选流出图斑18 242 块，累计面积（S流）2 847.70 hm2；重点保护27 543 块图斑，累计面积3 063.06 hm2；特色发展35 111块图斑，累计面积16 286.94 hm2，分区结果如表4、图4所示。经计算，备选补入区耕作适宜性最低值P补= 0.62，备选流出区耕作适宜性最高值P流= 0.62，满足“同质等效—流补平衡”所需的S补≥S流且P补≥P流。通过空间置换将现状耕地耕作适宜性在P平衡之下的低质量斑块流出，补入耕作适宜性在P平衡之上的高质量农用地。管制优化后，耕作适宜性最小值从0.43提升至0.62，耕作适宜性均值由0.60 提升至0.64，标准差由0.03降至0.01，一般耕地耕作适宜性得到提高且系统整体趋于稳定（表5）；图斑数量由45 785块减少至35 776块，在数量上表明地块规模变大；对备选流出区与备选补入区分别选取3处不同规模下较为明显的区域（图4中的（a）、（b）、（c）、（d）、（e）、（f））进一步观察，可发现备选补入农用地多为自身规模较大、与周边现状耕地布局集中连片的地块，而备选流出耕地多为零星分散、不宜集中连片耕作管护地块，即管制后实现了空间上的优化，有利于实现耕地的长期稳定利用。总的来看，基于“同质等效—流补平衡”的耕地“进出平衡”管制有利于实现耕地的量质并提、格局优化和功效改善。

表4 宜兴市耕地“进出平衡”管控面积统计Tab.4 Statistics of the control areas of balancing cultivated land conversion in Yixing City

表5 耕地“进出平衡”管制前后对比Tab.5 Comparison before and after the control of balancing cultivated land conversion

图4 宜兴市耕地“进出平衡”管控分区空间分布Fig.4 Spatial distribution of cultivated land in Yixing City under the control zoning of balancing cultivated land conversion

4 结论与讨论

4.1 结论

面向近年来的耕地“非粮化”倾向，科学合理地进行耕地“进出平衡”管制，对稳定粮食生产、维护国家粮食安全具有重要意义。本文在明晰耕地“进出平衡”管制思路的基础上，构建了综合“同质等效—流补平衡”的耕地“进出平衡”管制方法，并以宜兴市进行案例研究，主要结论如下：

（1）耕地“进出平衡”应将一般耕地和可恢复非耕农用地确定为潜在流出与补入对象，综合“同质等效”与“流补平衡”的管制框架有助于明确耕地“进出平衡”落实中管制依据和“进”“出”范围，通过优化农用地布局实现区域耕地保护及持续稳定利用的管制目标。

（2）“同质等效”为管制评价依据，从地块、景观、区域三级尺度统筹考虑耕地质量、立地条件、景观格局、粮食生产、经济支撑、生态价值、社会意愿等因素进行耕作适宜性评价；“流补平衡”为分区划定原则，通过数量和质量规制将农用地用途划分为备选补入区、备选流出区、重点保护区、特色发展区4种类型。

（3）基于“同质等效—流补平衡”的管制思路，可将宜兴市永久基本农田外的农用地划分为备选补入区、备选流出区、重点保护区、特色发展区4 种类型，面积分别为2 848.07 hm2、2 847.70 hm2、3 063.06 hm2、16 286.94 hm2。备选补入区斑块自身规模大、与现状耕地布局集中连片，备选流出区斑块零星分散、不宜集中连片耕作管护，重点保护区主要分布于中心城区边缘区，特色发展区主要位于湖泊湿地沿岸的坑塘水域以及南部宜溧山地。通过落实耕地“进出平衡”，可使耕地耕作适宜性均值由0.60提升至0.64，并使耕地的空间格局得到优化。

4.2 讨论

面向耕地保护实际情况，中国耕地用途管制制度不断细化与完善，特别在耕地“进出平衡”制度提出后，对一般耕地的管控进一步严格，如何通过深化耕地用途管控，实现耕地利用空间配置优化的现实需求[27]，亟待开展深入研究。明确耕地“进出平衡”管制的评价准则和约束准则，对缓解耕地“非粮化”、细化农用地用途管制规则具有重要作用，也是本文拟解决的科学问题。本文在明确耕地“进出平衡”管制目标、对象、要求的基础上，提出了综合“同质等效—流补平衡”的管制框架，以“同质等效”为思路进行耕作适宜性评价，并在此基础上以“流补平衡”为置换规则实现耕地“优进劣出”和用途管制分区划定，期望为科学确定耕地“进出平衡”管制要求提供参考借鉴。本文也存在一定的不足：（1）管控思路上，本文主要面向发展粮食生产、维系粮食安全的目标进行农用地用途管制研究，对发展特色经济作物关注不足，未来应权衡处理好发展粮食生产和发挥比较效益的关系。（2）指标选取上，本文以耕地生态质量表征耕地的生态价值，认为在生态保护红线外生态质量越高的地区越宜进行耕作，但从土地整治的资源环境效应角度考虑，整治可能降低生态环境质量[45]，造成耕地生态安全隐患，因此应结合具体目标判断指标的正负向性质；同时，受限于时间等因素，未能通过访谈调查获取一手数据，而是以相关指标进行替代表征社会意愿，可能影响计算结果准确性，未来应基于访谈调查获取更加详实的社会意愿数据。（3）数据选取上，受限于可获得性，本文仅基于“三调”进行现状分析，未能结合历史数据进一步明晰农用地变化规律，未来可结合“二调”及变更调查数据纳入更多时间节点，明晰农用地演变规律，更好地明确管控对象、核算识别“进”“出”范围。以上问题有待于在后续进一步研究与深化。