铁路企业文件材料归档范围和保管期限表的编制工作探究

文/中国铁路成都局集团有限公司 陈晓来

2012年12月，国家档案局出台《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》（国家档案局令第10号，以下简称“10号令”）。2019年6月，原中国铁路总公司（现国铁集团）印发《中国铁路总公司文件材料归档范围和档案保管期限规定》（铁总档史〔2019〕98号，以下简称“98号文”），并启动了所属各铁路局集团公司的编制工作。目前，18个铁路局集团公司的编制工作已接近尾声，下一阶段的站段级单位编制工作即将拉开序幕。

一、铁路企业编制工作的意义

准确编制铁路企业文件材料归档范围和保管期限表，无论于企业档案工作还是整个企业而言，都具有里程碑式的意义。

（一）就法规贯彻落实层面而言。《中华人民共和国档案法》规定，形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当依法健全档案管理制度；DA/T 42—2009《企业档案工作规范》明确规定，企业应根据经营管理范围和业务活动类型制定文件归档范围和保管期限表；按照国家档案局关于贯彻实施《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》的通知要求，境内各类企业都应编制本企业的文件材料归档范围和保管期限表。因此，做好铁路企业的编制工作，是贯彻落实档案相关法规、完善企业档案管理制度的必然要求和有效举措。

（二）就企业战略发展层面而言。铁路企业档案是铁路资产的重要组成部分，是企业内部控制、健全各项管理、依法规范经营的坚实基础，是承载企业发展历程的真实记录。规范编制企业文件材料归档范围和保管期限表，能有效保证归档内容的齐全完备，对维护铁路企业档案的系统、完整、准确和加强铁路企业档案资源建设具有重要作用。

（三）就档案工作实操层面而言。以往的文书档案保管期限表，多数仅对归档内容简单进行归纳展现，很少明确罗列出具体归档项点导致各部门归档人员难以直接比对使用。同时，由于归档人员的理解差异，对同一项内容的归档判断也往往千差万别、不够准确。通过编制企业文件材料归档范围和保管期限表，对归档内容进行深度细化和适当归纳，归档业务部门可直接对照表中项目开展归档判定和期限划分。编制工作不仅为企业文件材料归档提供了根本性依据，更能有效提高归档操作流程的质效。

二、铁路企业编制工作的相关背景

近年来，铁路系统经历了频繁而复杂的体制与机构改革，工作职能和业务范围随之发生较大变化。从早期的行政管理单位铁道部、铁路局，到企业化改革后的中国铁路总公司、铁路局，再到如今市场化运营管理的国铁集团、铁路局集团公司，铁路档案管理工作在模式和内容上都发生了巨大变化。

（一）铁路企业档案管理工作体系。铁路系统规模庞大，就国铁系统而言，主要由国铁集团、铁路局集团公司、站段、车间、工区五级机构自上而下构成。铁路档案工作遵循“统一领导、分级管理”原则，国铁集团、铁路局集团公司、站段三级机构均为独立的立档单位，分别负责本级的档案管理工作，承担本单位的编制任务。

由于铁路行业的特殊性，在档案管理、分类等方面，并未彻底脱离原有的机关档案管理模式。现行的铁路企业档案工作既延续了机关式的管理方式，也形成了企业化的发展趋势。铁路局集团公司作为组织机构中承上启下的关键环节，其档案工作具备较强的代表性和综合性。

（二）铁路企业文件材料归档工作情况。编制工作最终服务于文件材料归档，要做好铁路企业的编制工作，必须掌握相应的文件材料归档工作情况。一方面，铁路行业体制改革不断推进，促使原铁路机关单位的文书档案管理逐步过渡至企业的文件材料归档管理范畴，归档工作带有机关文书档案和企业归档文件材料的双重属性及特点；另一方面，在独立的铁路立档单位内部，文件材料归档工作一般由档案部门负责组织、指导、接收、保存、统计、利用等，各环节形成的档案由业务部门负责前期的收集、整理、移交等工作。相应地，在文件材料归档范围和保管期限表编制过程中，档案部门全面负责编制工作的组织、指导、审核、汇总和优化完善等工作，各业务部门从专业职能角度对具体归档内容进行罗列和梳理。

（三）铁路企业编制工作的有关要求。国家档案局在“10号令”的实施中提出，编制工作要考虑机构职责，国铁集团在“98号文”中也做出了相关要求。开展编制工作时，编制人员要以机构职责为依据，尽可能全面且详细地罗列出履行各项职责所产生的文件材料，才能尽量确保“应归尽归”。该工作并非档案部门一家之事，也非档案部门一言可定，相关业务部门要充分参与，发挥本专业领域业务的水平和作用，对自身形成的文件材料进行全面梳理和价值判断。档案工作的最终目的和价值在于对档案的利用，因此在编制工作过程中，要以档案利用为导向，充分调查研究，全面分析鉴别本单位形成文件材料的现实作用和历史价值，准确界定归档范围，合理确定保管期限，确保编制效果和质量。

三、铁路企业编制工作面临的问题

（一）部门众多，业务领域涉及广泛。铁路企业所涉经营业务、专业管理等范围极广，各类机构部门众多，形成的归档文件材料内容丰富、种类繁杂、数量巨大。以铁路局集团公司为例，运输生产部门包括客运、货运、机务、车辆、工务、供电等，技术管理部门包括总工、建设、信息等，经营管理部门包括企法、经开、计统等，综合管理部门包括办公室、人事、财务等，党群管理部门包括机关党委、宣传、纪委、工会等，此外还有各类附属机构、派出机构等，相关部门机构总量近40个。不同部门的业务工作内容千差万别、各有特点，甚至同一部门内不同科室的业务类别也相去甚远。各业务部门不仅涉及领域极广，其业务内容的专业性也极强，由此产生的归档文件材料内容涵盖领域全面，所涉对口专业技术知识十分复杂，全面掌握各业务部门的归档项点难度极大。

（二）编制人员配备不足，档案专业能力不强。统筹负责编制工作的档案队伍，参与人员往往较少。就铁路局集团公司档案部门而言，编制工作包含组织、指导、审核、修改、完善、发文等众多流程。面对几十个归档部门的编制工作，往往仅有一、两名负责文件材料归档工作的档案人员牵头，既要按照时间节点完成这项业务难度高、对档案业务水平要求高的编制任务，同时还要负责分管的各项档案业务工作，常常难以兼顾。此外，参与编制工作的各业务部门人员，档案业务知识经验普遍不足。业务部门编制人员一般精通本部门业务，但缺乏档案工作思维，很难较完整、准确地梳理出本部门应纳入归档的内容并正确设定保管期限。移交档案部门审核的编制表格往往需要大量反复对接、修改，档案部门工作人员虽全力沟通完善，但心有余而力不足，造成编制工作推进十分困难。

（三）编制审核任务繁重，修改完善周期较长。铁路企业各业务领域的专业性极强，即使档案业务水平较高、理论与实践经验丰富的档案工作人员，也难以全面深入掌握各部门的每项业务详情。因此，档案人员虽能较好从档案业务角度审核、完善各部门的编制内容，但难以全面判定其中的业务部门专技知识。同时，一名档案人员往往需要对接、负责近20个部门的编制工作，反复指导、审核、修改等压力巨大。此外，铁路局集团公司的编制工作需面对国铁集团的审核流程，审核未通过不得履行发文程序。在与上级单位几轮基本的沟通交流、修改完善后，编制表格还需经铁路专家组初审、复审、终审等，该过程一般也要耗时数月甚至几年。就铁路局集团公司层面而言，完成本级的编制工作，直至正式发文，周期至少需要3年时间。

（四）机构调整相对频繁，业务更新换代较快。近年来，铁路企业的生产力布局调整频繁，给编制工作带来了不小挑战。就国铁集团而言，虽然部门架构相对稳定，但在编制工作过程中机构职责难免有所变化，相关职能对应的归档项点需据实调整。铁路局集团公司机关部门的设置时有调整，编制工作期间，常出现部门设立、撤销、整合等情况，编制表格也随之面临较大变动。对于站段级单位，除内部科室的调整，也可能遇到立档单位的撤并，无疑给编制工作带来直接影响。同时，由于相关机构出现变动，参与编制工作的人员不可避免地调整变化，也给编制工作的持续开展带来巨大困难，无论在工作衔接或是编制经验上，都极大影响了编制工作的进展。此外，随着科技发展和管理变革，铁路企业职能、行业技术等日新月异，相关编制内容必然随之更新变化，编制工作难度不断提升。

四、对铁路企业编制工作的思考与建议

笔者参加了国铁集团多次编制工作会议，主要负责所在铁路局集团公司的编制工作，并即将主持参与所属百余家站段级单位的编制审核工作，鉴于多年来的档案专业学习与工作实践经验相结合，针对铁路企业编制工作提出如下建议。

（一）充分调研摸底，合理制订方案。于整个企业档案工作而言，文件材料归档范围和档案保管期限的规定，是最重要的根本性归档制度，为整个企业归档工作提供纲领性指导。做好铁路企业的编制工作，是确保铁路各级立档单位归档工作规范开展的必要前提。铁路企业应高度重视，既要严格贯彻落实上级对编制工作的有关要求，又要将档案专业知识与单位工作实际相结合，还要全面做好编制工作的摸底调研并加强单位间的业务交流，确保编制工作规范、高质、高效开展。

编制工作正式启动前，档案部门需提前思考谋划，结合本单位工作实际，制定一套行之有效的编制工作方案。方案既要梳理编制流程，确保编制工作有序进展，又要确定编制方法，保证编制工作方向正确，还要明确编制工作中的重要事项，推动关键点问题得以解决。

（二）组建编制团队，明确职责分工。编制团队是整个编制工作的核心，其质量直接关乎编制工作的好坏。铁路企业应组建专门的编制人员队伍，以档案工作人员、部门编制人员为中心，并将相关负责的同志纳入，为编制工作提供支持。

整个编制团队必须明确职责分工，建立以档案工作人员为核心、各部门编制人员参与的编制工作机制。单位相关负责同志要亲自布置把关、定期过问，研究解决编制工作中的重大问题；档案部门负责人要做好组织协调工作，对编制工作总体质量负责；档案工作人员具体负责编制工作的组织、指导、审核、汇总、报审等；各部门负责人对本部门的编制工作质量负责；部门编制人员具体负责本部门的编制工作。

（三）设计编制模板，灵活运用调整。各级铁路立档单位和归档部门产生的归档文件材料，常具备一定的共性和规律，加之各部门编制人员一般难以准确把握编制工作尺度，为提高编制工作的实操性，档案部门可合理设计编制表格模板，对普遍涉及的归档项目罗列出大纲，供编制部门结合自身业务比照梳理。编制表格模板应尽量全面反映各种综合性和专业类项点，以最大程度辅助编制部门准确比对，合理删减、增项和归纳。

（四）制订推进计划，确保编制质量。编制工作的专业性、系统性、联动性强，工作推动存在一定难度，编制单位应制订切实可行的编制工作推进计划，主要包含学习培训、任务布置、部门编制、档案人员审核、部门确认、档案人员汇总完善、上报审查等内容和时间节点。编制过程中要严格落实计划节点，把握好编制原则和要求，充分考虑工作特点，厘清各项业务流程，广泛征求意见建议，结合文件材料的现实作用和历史价值，全面梳理出细化类目，准确界定保管期限，从而保证编制工作质量。

五、结语

铁路企业的编制工作，是铁路档案工作首当其冲的重难点任务。编制工作并非一劳永逸，随着机构职能的调整变化和业务技术的创新发展，形成的归档文件材料也会相应地持续更新变化。因此，阶段性的全面编制工作完成后，文件材料归档范围和保管期限表的修订完善，也是一项持续性的常态化工作。铁路各级立档单位既要高度重视、严阵以待，也要结合科学方法和工作实践，确保该项工作优质高效开展。