双层共创与动态均衡：政村合力下村级议事协商制度现代化实现路径

刘亚楠 陈荣卓

内容提要 积极发展村级议事协商是践行全过程人民民主的重要体现，亦是促进乡村治理体系和治理能力现代化的重要形式。乡村人口结构、业态结构的变化必然带动乡村治理内容和结构的变化。近年来，党和国家持续地通过政策实验推动村级议事协商制度创新，提升制度的适应性和有效性，从而能够促进制度现代化转型。在尊重创新的多样性和差异性基础上，分析村级议事协商创新实验案例发现：村级议事协商制度创新差异实为制度在实践场域中的结构化路径差异，基层政府制度供给策略与村庄自主調适共同影响了制度创新的结果差异。在推进村级议事协商制度创新过程中，要注重和坚持乡村治理系统的动态均衡，把握影响村级治理系统动态均衡的关键变量，找到一般经验与具体实践的连接点，实现政府与村庄的有效互动、村民与居民的有效共治、新制度与旧制度的有效互嵌，从而逐步推进和最大限度地提升村级议事协商实践的治理效能。

关键词 乡村治理 议事协商 政策实验

刘亚楠，湖北大学公共管理学院讲师、湖北大学哲学学院博士后研究人员

陈荣卓，华中师范大学政治学部/政治与国际关系学院教授，湖北大学公共管理学院院长

一、问题的提出

党的二十大报告不仅阐释了协商民主与全过程人民民主的内在逻辑，而且揭示了协商民主是加快实现全过程人民民主的驱动因素和重要环节。作为当前中国政治发展和民主政治建设的主调，协商民主在乡村治理现代化中具有重要的结构性地位和发展性意义。其倡导的理念与程序既符合了党和政府推动乡村治理体系和治理能力现代化的改革需要，又满足了乡村振兴进程中促进公共决策民主化、科学化的发展需要[1]，有助于改变乡村政治社会文化生态。在新时代以制度现代化促进治理现代化的改革进程中[2]，国家在持续地推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展。但综合来看，作为改革末梢的正处转型中的乡村社会推进议事协商制度化、规范化、程序化，还处于实验探索阶段。

2015年中办、国办印发《关于加强城乡社区协商的意见》，该意见出台一年之后，即2016年，民政部印发《关于深入推进城乡社区协商工作的通知》指出，作为新时期党治国理政的一项新的制度安排，当前的农村社区协商制度化、规范化和程序化推进工作仍处于起步阶段。具体体现在：地方认识不到位，工作推进缓慢；议题少且形式单一，群众参与积极性不高；缺乏成熟、普遍适用的协商程序和规则，干群参与意识和能力不足，协商水平不高；协商流于形式，缺乏公信力；等等。整体上与形成“协商主体广泛、内容丰富、形式多样、程序科学、制度健全、成效显著的城乡社区协商新局面”还有较大差距。此后，2020年民政部办公厅印发《关于开展村级议事协商创新实验的通知》，2022年中央一号文件直接将“开展村级议事协商创新实验”作为年度工作重点内容。

其中，开展“村级议事协商创新实验”旨在回应两方面的问题：一是回应中央决策部署，即为贯彻落实中共中央、国务院关于丰富村民议事协商形式的决策部署，引导广大农村进一步完善基层民主协商制度，健全村党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系；二是回应实践层面的问题，虽然各地村级议事协商以不同形式普遍开展了起来，但随着乡村振兴战略的全面推进，亿万农民群众对美好生活有了更多期待，具体表现在提升村级议事协商的可操作性和规范性、把村级议事协商贯穿村级事务决策制定和实施的全过程、解决好事关农民群众切身利益的问题、拓宽农民群众参与乡村治理的制度化渠道等方面。开展“村级议事协商创新实验”不仅要求通过实验“为各地推进村级议事协商制度化、规范化和程序化提供可复制可推广的经验”，同时强调要“兼顾不同地区的经济社会基础和发展潜力，提倡多样性，体现差异性”。前者体现了我国政策实验“推广”环节的目标要求，后者则是政策实验“试点”环节的指导性原则。

面对现实中各地村级议事协商“不同形式”“普遍开展”和不能有效满足“更多期待”的矛盾，“提倡多样性，体现差异性”的要求实则体现了通过村级议事协商创新实验，提升制度适应性和有效性的实验导向。立足村级议事协商的新发展阶段，村级议事协商制度创新在落地应用层面具体存在哪些方面的差异？在基层创新实验场域中这种差异化选择有着怎样的逻辑支撑？本文在理论层面关注当下村级议事协商制度创新的调适逻辑和发展方向，并以村级议事协商创新实验案例为基础进行实证研究。

二、文献回顾与研究进路

1.相关研究述评

近十年来协商民主一直是高频研究词汇。与乡村治理、基层民主、村民自治、乡村振兴等相关联，围绕乡村有效治理的赋权增能[3]、村民自治的选举与协商并重[4]、乡村振兴的发展与治理协调[5]、乡村协商自身的发展完善[1]等也形成了内容丰富的研究图谱。其中，理解基层协商制度创新差异有四种代表性的学理解释。第一种认为基层政府制度创新存在多种复杂原因，其必要性主要包含三个方面，分别是地区差异、地区间竞争、社会压力[2]。第二种用“压力型体制”解释地方政策执行差异，认为中国改革政策的目标模糊，为地方创新多样性提供了差异执行的空间，并在基层协商民主创新过程中塑造了先锋型、观望型、随大流型等不同政策执行者角色，同时用“压力型体制”下政治精英的自利特性和晋升需求，来解释协商民主多元化发展的动因和逻辑[3]。第三种强调“问题导向”产生制度创新差异，认为基于协商功能的异质性，现实问题倒逼实践创新，某种协商模式的建构与治理困境高度关联，由此各地供给的具体制度存在不同[4]。第四种强调组织能动性差异，主要从政府创新机制的差异出发，解释不同类型协商民主所依赖的创新机制和特征差异[5]。

毫无疑问，这些不同理解对深入认识区域间政府制度供给的差异提供了较强解释力。但也仍有可进一步追问的空间：一是关注基层协商制度创新差异外因探讨的解释，如“压力体制”“竞争”等，重在分析政府作为主导力量是否以及在多大程度采取了制度创新行动，而未阐明实践层面协商制度创新内容存在差异的原因。二是聚焦基层协商制度创新差异内因探讨的解释，如“问题倒逼”等，存在解释空间的局限。因为现实中只有极少数地区存在问题倒逼的创新动力，多数地区往往因纵向压力传导、横向竞争驱动，处于被“引导”的制度创新状态。三是立足中国农村改革的试点推进路径，当下村级议事协商制度现代化的过程也是乡村治理创新的过程。我们在对全国农村社区治理实验区追踪观察过程中发现，村级议事协商制度创新差异不仅体现在政府制度供给层面，在新制度进入村级层面时，还会再次被选择性建构，而这种“双层共创”的基层协商制度创新还未得到充分研究。

2.本文研究进路

在乡村治理创新中，实际隐含着一个基本假设：面对乡村治理的现实基础，现有乡村治理的制度安排及体制对提高乡村治理效率和促进乡村发展存在局限或制约[6]。进而为提高发展效率，创新者对现存制度进行变革。对于村级议事协商制度而言，能够基于现实基础和既有制度安排采取创新行动的，至少存在政府和村庄“双层”主体。多数地区的制度创新可理解为“先政府供给”与“后村庄调适”的共同作用，而相对理想状态是二者的持续互动。

一是基层政府制度供给。在国家治理现代化的发展进程中，我国基层民主制度的建构呈现出治理与民主的双重内核要求。国家既要通过行政放权给予乡村更多自治空间，同时又要规范和协调分化的利益与权力关系，为乡村治理提供良好的制度供给，推进基层民主得到实质性发展[7]。事实上，在关于社会主义协商民主和城乡社区协商的顶层设计出台之后，以“制度化、规范化、程序化”为核心表征的村级议事协商制度创新已然成为发展的重点方向。地方政府作为社会治理的重要主体，自然承担着贯彻落实国家方针政策、加强和创新地方社会治理的重要职责。但对于基层创新而言，在中国的政权体系中县（市、区）是基本单位，是最能体现中国政治体制基本特质的一个层级，也是能够相对容易地结合本区域实际进行制度设计和政策安排创新的一级，更易于将制度的结构性分析和制度运行的能动性分析结合起来[1]。因而，基层政府在村级议事协商制度创新过程中，一般扮演着制度直接供给者、创新推进者的角色。

二是村庄的制度调适。任何一项制度由生成到落地都有一个持续的实践过程，需要在实践中经受检验、变革和调适[2]。虽然现实中国家及其代表的权威性介入无处不在，且与村庄的互动具有非均衡性，但是村庄并不會完全被动地接受国家的制度化改造，也有其自主性逻辑。尤其是中国农村改革后的村级治理制度变迁愈来愈受到乡村自身因素的影响，制度安排的统一性和制度运作的多样性并存。而这种自主性的支撑恰是国家行政放权下的乡村社会发育和自治秩序。结合基层群众自治制度的属性来看，村级议事协商制度创新突出的是对乡村社会内部互动规范和规则的调整优化。显然村庄不仅扮演着政策执行者角色，同时也是制度的切身实践者，必然不会完全被动地接受制度创新。

概言之，在基层范围内，村级议事协商作为新时代党治国理政一项新的制度安排，政府制度供给与村庄制度调适共同形塑了制度创新结果的差异性。前者为后者提供了制度创新的空间或模板，后者则最终决定行政村范围内的正式制度以何种形式在村庄落地。进而，有必要立足新时代乡村治理体系现代化的整体目标导向，分析村级议事协商在村庄治理体系中的不同结构关系与作用形式，挖掘主客观影响因素，以理解村级议事协商制度创新差异的实质和内在机理，进一步思考如何通过政策实验提升制度适应性和有效性，促进制度现代化转型。

3.案例选择

在以现实经验为基础的实证研究中，为了尽量降低现象和环境边界模糊可能带来的不确定性影响，根据国家相关政策进程，本文选择了城乡社区协商制度化这一社会事实过程作为分析的主要时间单位，将村级议事协商创新实验作为研究的基础场域。研究所选两个案例来源于笔者及所在团队2018—2021年驻点跟踪的两个试点村。试点村所在J区自2018年正式启动全国农村社区治理实验区建设（后文简称“J实验区”）工作以来，通过前期的专题调研和外出交流学习，把设立农村社区协商议事会作为创新起点，在区域内进行试点推进。两个试点村在相同的政策实验环境下，形成了两种差异化的制度实践结果，有助于展开比较分析。同时，本研究依循“三角证据”要求，采用参与式观察、半结构化访谈、搜索官方网站等多渠道资料收集方法，案例材料主要包括地方实验简报（SYJB）、实验区建设总结材料（SYZJ）、驻点观察周记（GCZJ）等。

三、村级议事协商制度创新的差异识别

本部分将政府制度供给情况进行变量控制，将村级层面的议事协商制度创新差异作为结果变量。从协商的系统性结构要素来全景分析政策实验背景下LY-1试点村和WH-2试点村议事协商制度的创新差异。

1.村级议事协商的载体：创新抑或激活

在J实验区的实验探索过程中，最先考虑的问题不是“议什么”，而是载体创新。村级议事协商的载体主要是议事协商得以展开所依凭的平台或机制。通过对来自J实验区两个试点村的观察，发现二者最大的差异是创新切入点的不同。J实验区在建设过程中，提出了建设“议事会”这一实验设计，并通过正式（政府发文、实验区建设推进会推动）与非正式（领导调研指导）的方式引导试点村开展创新实验。其中，LY-1村根据J实验区的实验设计，将“村民议事会”进行了组织实体化建设，使其能够在《村民自治章程》范围内独立合法运作，显然这是一种组织嵌入的创新路径。其中，在村级组织结构关系中村民议事会得以实体化，一方面它被界定为村民代表会议授权成立的日常性运行组织，另一方面，村民议事会形成的议案最终需要交由村“两委”决定是否执行。但有所不同的是，WH-2村是以村“两委”会、村民代表会议为平台载体，推进村级议事协商常态化，建立和强化村级议事决策制度的“四步走机制”，采取的是机制嵌入的路径。“以前开会，上面开大会，下面开小会，常常吵得不可开交。现在开会，有了规范的议事程序，每个代表都有机会发言，讨论的火药味少了，议事效率也提高了。”（GCZJ，WH-2村村干部20190708）显然，作为试点村，区别于LY-1村对政府实验政策倡议的认同，WH-2村并未完全采纳该区政府在实验设计中关于建设“议事会”的政策倡议，而是选择在既有平台基础上进行议事协商功能激活，以回应政府加强村级议事协商的现代治理要求。

2.村级议事协商的功能：议事抑或决策

协商民主有不同的理论进路与实践形式，因此在运用于村级公共治理领域时，协商民主可能转变为决策方式、治理技术或治理方式等不同形态[1]。作为政府主导推进的村级议事协商制度创新，除了政府这一外在直接动因，两个试点村也对村级议事协商制度创新的内因进行了挖掘。调研中，LY-1村认为“村里部分公共空间缺乏活力和人气，村民对个别场所的使用率不高，对公物缺乏爱护意识、对公共空间的发展漠不关心。为了解这些问题存在的原因并有效解决这些问题，我们村尝试搭建‘议事会这一参与平台，以了解村民心声，并尝试引导村民共同商讨解决这些问题的途径，做到有事好商量”（GCZJ，LY-1村村干部20191220）。在村民议事会功能的界定上，LY-1村明确将其定位为“议事”，重在激活村民参与意识、收集村民意见建议，形成议案。而在WH-2村调研中发现，该村“以党建为引领，通过开展民主协商工作，动员多方社会力量，共商共议共建村务大事。如让有威望、有能力的人参与村务管理，听取反映村情民意，协助化解疑难矛盾纠纷，由乡贤对重大事项广泛听取意见、汇聚集体智慧，确保决策的科学性和可行性”（GCZJ，WH-2村村干部20190708）。比较后可见，WH-2村以村“两委”会、村民代表会议为平台载体，更多地将村级议事协商功能直接指向为以“议事”优化“决策”，相比于LY-1村案例，该村议事协商与集体决策的关系更为紧密。

3.村级议事协商的范围：限定抑或扩容

农村公共事务是超出乡村个体与家庭范畴、对乡村居民产生影响的事务。伴随着社会分化，村庄内的公共事务也在分化。按照事务属性、责任主体和相近事务合并原则，公共事务至少可以划分为三类：基本的公共管理事项、无利益冲突的公共服务事项、村级组织承担的自治事务[2]。在村级治理中，既有的村“两委”、村民代表会议、村集体经济组织等实际上都具有一定的议事协商功能。因此，LY-1村在推进村级议事协商制度创新过程中，便着重对“村民议事会”这一新议事机构的议事协商范围进行了限定，包括“村民意见较为集中的重点难点热点问题；本村邻里矛盾纠纷调处涉及的问题；本村公共文体娱乐活动所涉及的相关事务；村党组织、村委会、议事会、监事会、村民代表联名提出以及各协商主体提出经村党组织同意进行民主议事协商的重大事项；其他涉及本村和多数村民利益的、需要发动村民参与的公共事务和公益事业；村民代表会议授权的其他村内事项”（SYZJ，LY-1村村民议事会章程）。WH-2村依托村“两委”和村民代表会议这两个传统平台和“四步走机制”，因此议事协商范围包括村民代表会议的议事决策事项。即“根据《村民委员会组织法》和本村实际的需要，本村重大事情要召开村民代表会议表决，以行使监督和管理集体经济的职能：审查修改本村发展规划和经济发展指标及村民服务有关事项；审议通过集体经济项目投资及重大经营决策及重大财务开支；审议通过村的各项制度，监督干部工作，保障各项制度落实；讨论完成国家任务的各项措施；选举产生理财小组机构”（SYZJ，WH-2村村民代表议事制度）。另外，在实验过程中，WH-2村将日常生活中产生的热点难点类新公共事务作为议题加入日常协商，如停车管理、村庄环境卫生、矛盾纠纷调解等。虽对此还未通过村庄制度章程公开进行范围界定，但总体方向是基于既有平台机制进行协商范围扩容。

4.村级议事协商的主体：开放抑或封闭

伴随着村民自治进入有效治理的新通道，对“村民”的定义日益具有动态性，村民自治的运行也日益具有开放性[1]。从利益视角来看，参与村级议事协商的主体至少包括三类：利益相关者、无直接利益相关者、公共利益代表。在LY-1村，参与议事协商的基本构成为“固定成员+特别成员”。其中，“固定成员”一般为9～13人，主要是乡贤代表、村民小组代表、驻地企业/单位代表、社会组织代表、非本村户籍居民代表、区党代表、居住在本村的各级人大代表及政协委员等。“特别成员”为非固定成员，主要是群众代表、专业人士等。在此基础上，再根据不同议题需要，广泛吸收不同涉事主体及利益相关方参加。由于LY-1村是以“本村村民”为主的人口结构，因此议事协商的主体基本涵盖了以上三类利益主体代表。与LY-1村不同，WH-2村在实验过程中，则是重点将乡贤作为重要力量吸纳进村级议事协商中，形成了村民代表、乡贤、村干部三方共商的参与格局。显然，结合该村“外来人口”与“本村村民”严重倒挂的人口结构来看，上述三类利益主体并未全部涵盖。如在该村一场针对村内停车问题的议事协商中，仅由村民代表、村干部和乡贤共同参与讨论。村民代表提出不仅要多改建停车场、增设停车位，还要正式开启“停车收费”，收费标准要按照村民和外来车辆做区分，充分保障村民权益（SYZJ，实践案例20190718）。而在这场议事协商中，即将被“停车收费”的外来村民却没有受邀参加，反倒成为管理和服务的对象。

四、村级议事协商制度创新差异的解释路径

在前文分析基础上，我们发现在同一政策实验背景下，不同试点村内部环境的差异程度，会影响各自对政策实验目标的反应和判断。上述案例中，LY-1村和WH-2村围绕村级议事协商制度创新，分别选择了“组织嵌入”和“机制嵌入”两种不同的结构化路径，并引发了后续连锁的细节差异。同时两者试图通过不同方式界定、厘清村级民主决策与民主协商的内涵和边界，并表现为功能定位、参与人员、议事范围等方面的具体差异。而这种对内涵和边界的不同界定，体现的恰是如何认识和区别传统的“村民”议事决策与新的“村级”议事协商。实际上，影响村级议事协商制度创新差异的条件众多，单一的要素差异无法与最终制度实践结果形成完全的因果对应关系，因而多因素耦合分析显得更为重要。鉴于此，在“双层共创”的研究进路基础上我们遵循外部与内部、整体与部分、部分与部分的关系逻辑，重点将影响制度创新差异的分析放在以下三个方面。

1.政府“规定+自选”的试点路径引导差异化制度创新

当下的政策实验是由受控实验、地方试点和创新实践共同构成的[2]。政策实验既为基层政府进行制度供给提供了自主实验空间，同时也为村级议事协商实践建构塑造了一个可以保持适应性的实验环境。政府制度供给提供了制度合法性、制度机制、规则流程等不同层次的供给，因此在实践中存在形式多样的制度、机制或流程创新，体现了多层次供给的并存。综合来看，基层政府在供给村级议事协商制度上的重点主要在合法性供给、搭建协商平台和设置运行流程三个方面。因为合法性自始就受到国家制度规范的宏观约束，所以在平台和流程设置方面，基层政府拥有相对较大的自主选择空间，并且不同的选项体现了不同的决策策略——“利用”或“探索”[1]。“利用”多体现在沿着既有的制度资源、信息、传统进行选择和完善，而“探索”主要体现为对新领域的选择和创新。在实践中，这二者虽不能截然分开但存在主导性差异，并体现了基层政府制度供给层面的创新程度。

结合J实验区的实验目标和实验过程来看，其制度供给在很大程度上属于“引导创新”。即在本土时空范围内，J实验区提出推进村级议事协商的创新导向，再通过试点村实践进行经验总结，深化政策认知和效果判断，进而完善相关制度设计。在实验具体过程中，J实验区采取的是从模糊到具体的“探索”策略，对试点村工作推进采取的是“规定动作+自选动作”的松散、渐进的制度創新推进路径。即进行“村级议事协商创新探索”为“规定动作”，具体创新路径或制度表现形式则为“自选动作”。如地方领导明确表示：“七个一、两长八员、议事会等制度都值得我们学习借鉴，但不能机械照搬，本土化时要用科学的方法，从制度的源头分析拆解，因地制宜重新组合，并通过试点进行实验。”（SYJB20180525）于J实验区而言，对村级议事协商的前期制度供给并无固定的制度标准规划，也并不存在本土先例或样板参考。因此该区采取了引导、间接和放权的实验路径营造了比较宽松的实验环境，从而给各试点村推进村级议事协商制度创新提供了一个可塑造、不断调整适应且不预设结果的开放、动态、多样的实践过程，进而推动了村级议事协商制度创新差异化选择。

2.村庄“权力-利益”结构互动影响差异化实践方向

村庄社会和村庄治理体制会对村级议事协商制度创新产生结构性约束。村庄社会自身构成村级议事协商的基本环境，而村庄治理体制则提供行动者和地方性的规则约束。尤其是，由行动者和地方规则编织的村庄权力结构是理解村庄政治社会的核心要件，也是理解国家在村庄实施治理策略的关键[2]。在四十余年的改革实践中乡村产权塑造了治权的内容、范围与合法性，并遵循“权责对等”的塑造逻辑，形成了以“户籍本位”为逻辑起点的村民自治[3]，这也是村庄权力结构形成的基础。作为全过程人民民主的重要一环，将民主协商贯穿于决策之前和决策实施中，是推进村级议事协商创新的一个重要特点和时代要求。在村级议事协商制度创新探索中，村级治权的不断“横向”分割是实践过程中表现出的重要特征。因为作为一种参与村庄议事决策的制度形式，其无论采取何种结构化路径，在经由主体汇聚和信息传导的过程机制之后，都会不同程度重塑村庄内部原本的决策结构[4]。

结合案例来看：一方面，两个试点村因为人口结构、经济结构、社会结构不同程度的变化，加剧了村庄治理单元的分化以及新治理单元的形成。LY-1村外来人口较少、农业为主导产业，治理单元和原本以集体产权为基础形成的自治单元分化程度较低，村庄道义半径、产权半径、服务半径一致度较高，村级议事协商的基本环境相对简单。WH-2村外来人口众多、工商业发达，治理单元数倍于原来以集体产权为基础形成的自治单元，是典型的通过“精英村民”的村民自治完成对整个村庄公共事务的治理，因而形成了“差序化”的治理单元，村级议事协商的基本环境较为复杂。另一方面，LY-1村和WH-2村都保持着政经一体的管理体制，都存在保障集体经济分红的村庄制度规范，保留着开放的村庄边界和封闭的村庄决策圈层、利益圈层共存的状态。进而它们基于原有的“权力”结构保持着一种特殊的“权力-利益”结构，即以“村干部-村民代表”为核心组成的村庄权力结构、以“户籍村民-股民”為基础组成的村庄集体利益结构。

而作为新生的村级议事协商制度，“议事会”存在着改变原有村级“权力”格局的可能性，特别是与村庄内部独特的“利益”结构联系起来时，创新的敏感性便更加突出。“围绕本次农村社区协商制度创新，在区政府部门相关同志的主持下，由街道和村干部代表参加，先后线上线下展开了不少于五次的讨论，讨论内容主要围绕是否合法、是否符合本村实际、是否可行、与既有制度的关系、文案基础表述等问题展开。其中，政府部门同志更关心合法性问题，即顾忌改革创新的步子大小。村干部则直接表示，因为本村有村民小组会议、村民代表会议，具有议事协商功能，如果不说明村民议事会与原有制度和组织的关系，就难向村民解释清楚为什么选举新议事代表，村民会担心自己权益受损。”（GCZJ20181205-20181221）从结果看，受村内环境影响，LY-1村采纳政府“组织嵌入”的创新倡议，相较而言，WH-2村则更敏感，采取更加权宜的“机制嵌入”路径。

3.村庄“文化-惯习”制导村级议事协商结构化路径

乡村是一个兼具政治、经济和文化属性的共同体单元，长期实践中形成的人文环境也会影响村庄能动者的行为方式和制度实践建构的具体方向。特别是要在村庄层面实现议事协商制度的彻底结构化，不能忽视文化的深层次影响。只有在村庄个体对新的协商价值理念和制度环境形成认同并自觉践行某种正式制度后，议事协商制度才更容易被共同恪守。文化是基于一定的物质与制度基础在长期的行为互动中形成的。结合前文分析，进一步挖掘两个试点村深层文化惯习，可以看到，重经济发展轻社会治理、重物质激励轻公共治理的“务实”文化是该区域开展社会治理创新的鲜明底色。“近年来，我们区出现了经济建设‘一手硬、社会治理‘一手软现象。”（SYJB20180813）在长期的村级治理实践中，也形成了“集体经济发展优先”“花钱买服务”的理念和“决策型协商”的惯习。

一是熟人社会的软影响与“集体利益优先”的村庄共同认知。两个试点村的村“两委”工作人员皆为本村村民，工资从村集体经济中支出。虽然村干部具有协助政府推进工作的义务，但因为地缘、血缘和文化传统共塑了“熟人社会”的村庄内部认同，村干部在推进村级议事协商制度创新时，不仅要回应政府的政策倡议，同时也要关注村民的意见和态度。因为“熟人社会”中除了外部规范，还内含诸多共同认知、伦理责任和舆论压力，这些共同形塑了村庄在制度创新行动中的自主性。调研中WH-2村提及“肯定要积极配合政府推进创新工作，但也要考虑村民的感受，毕竟自己也是本村人，担心遭埋怨，下次村民不给自己投票了”（GCZJ，WH-2村村干部20181206）。而“集体利益优先”的村庄共同认知，在村规民约中清晰可见，如“离婚的女性村民，如再婚到村外的，应自再婚之日起将户口迁出本村，并以外嫁女的管理办法处理，不享受本村一切福利待遇；凡户籍寄挂者，属村的非农业户口管理，自愿放弃本村分红、分田、宅基地分配等一切福利待遇，并签订协议书”（SYZJ，LY-1村村规民约）。

二是“花钱买服务”的管理传统与“决策型协商”惯习。开展试点之前，两个试点村内的公益设施建设、道路卫生保洁等基本实现了包干制，村民们已经习惯了由政府、村委会出资购买社会服务处理部分公共事务。同时，以村民代表会议为主的决策型协商会议召开比较规范，在涉及本村发展的重大事务方面都有相应的流程和规范，保障村民能够参与民主决策。调研中，基层工作人员也表示“现在国家管得严了，各项制度都很规范，反而为了督促村民积极参与村庄公共事务，村内每次召开村民代表会议都还要给参加的村民发放误工补贴”（GCZJ，区政府工作人员20190809）。在后期追踪调研中了解到，LY-1村设立村民议事会后，每次召开村民议事会依旧要给参与的村民发放相应的误工补贴，以鼓励大家参与。可见，长期以来被动接受服务、以物质激励为主的参与和决策型协商惯习皆影响了村内人对于议事协商制度创新必要性和创新路径的认知。

五、结论与建议

1.研究结论

21世纪以来，中国治理实践不断深化，取得丰富经验，同时各种治理创新层出不穷，有的可学习、可复制、可推广，有的只是一时之策。只有寻找“治道”，治理才更有合理性、正当性和可持续性。“治道”是基于实践反映普遍规律和发展方向的原则和依据，它表现为问题和目标双重导向[1]。对村级议事协商而言，无论在形式上如何多样和差异化，都须融入乡村治理现代化并发挥实际效能。村级议事协商制度现代化不是简单某个时间节点上的政策制定或执行，而是一个历时性发展过程。

值得关注的是，影响村级议事协商制度结构化路径差异的村庄因素，虽然直接表现为既有村级治理体制对新制度的接受程度，但更体现了传统村庄治权代表们对更新村级治理系统的接受程度，受到物质文化、制度文化和精神文化的共同影响。进而言之，在社會变迁的宏观背景下，因人口流动而产生的乡村社会结构的变化是客观现实，但流动带来的社会分化则影响着乡村公共治理的复杂程度。从顺应乡村治理现代化而言，村级议事协商饱含乡村“治理有效”新期待，是完善村党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的重要举措，是满足各方利益诉求和实现社会利益均衡的重要治理机制[2]。但与此同时，正是在乡村治理现代化背景下，当村级议事协商带着新的功能期待以及新的实现形式，再次进入乡村并试图成为村级治理一部分时，必然也会对既有村级治理结构和系统均衡状态产生影响，从而衍生出村庄制度实践与乡村有效治理目标、分化社会与村庄权力基础、新制度与旧体制之间的多重张力，并表现为村级议事协商制度结构要素的细节差异。

2.发展建议

政策实验不仅是要寻找规范制式，还要通过政策实验保持乡村治理系统的动态均衡，这也是以政策实验方式推进村级议事协商制度创新的逻辑支撑。当下我国农村改革正着力于“一核两翼”，即以实现农民群众的美好幸福生活为核心目标，同时进行农村土地制度改革、有效治理体系建设。政府与村庄的关系、农民与土地的关系、农民与村庄的关系是三个至为关键的维度[3]。基于此，在推进村级议事协商制度创新过程中，既要确保因地制宜，同时还要实现“可复制、可推广”的目标要求，注重坚持动态均衡的逻辑，把握影响村级治理系统动态均衡的关键变量，找到一般经验与具体实践的连接点，这显得尤为重要。结合案例分析来看，至少有三组变量值得关注。

第一，“上与下”的动态均衡，主要体现在政府与村庄的有效互动过程中。在基层，政府进行村级议事协商制度供给往往是一种基于制度情境的综合判断。政府供给村级议事协商制度的依据，包括上层指令约束、横向经验学习、基于现实环境的自主判断。特别是在制度空间出现或自上而下的制度建设指令抵达之后，选择供给的制度，往往经过了制度直接供给方的创造加工。而相比于政府类公共组织，村干部和村民等村级治理主体更加关注制度的内部结构化问题，既定村级治理体制在运行中产生的累积效应在相当程度上决定了他们的路径选择偏好，他们更加关注新制度是否会增加执行负担，以及新制度会对原有的结构产生何种程度的影响。因此，面对当下村庄的分化，在村级议事协商制度创新过程中，不仅需要相对宽松的政策实验环境，同时也需要持续的上下互动，明确推进村级议事协商制度创新的基本目标，在从政策“一刀切”到试点实验、从强制工作任务到自主选择路径、从治理制度上墙到制度功能激活、从外部创新经验植入到融入本土规范的系列转变中，找到地方乡村治理有效目标与村庄治理现实的动态均衡点。

第二，“内与外”的动态均衡，主要体现在传统村民与新居民的有效共治过程中。土地等生产要素与人的结合方式的变化，带来了乡村社会结构、生产结构、职业结构的变化，“村民”在身份上日益具有动态性，既有与集体经济组织成员、拥有选举权的户籍村民等相关的指代意义，也包括生活在村庄的非户籍外来流动人口、常住人口等指代意义。但因为传统村民自治的利益组织化架构的存在，使得“村民”往往存在“内—外”圈层之分。其中，内圈层多为户籍村民，外圈层多为非户籍居民。实际生活中越靠近产权单元的内圈层户籍村民，议事协商的范围越广、权力越大。由非户籍的流动人口、常住人口构成的新居民，在村级治理过程中，往往处于被服务和管理的状态，能够参与议事协商的主要事项多为矛盾纠纷类公共事务。面对乡村人口的多域流动和土地三权分置带来的新变化，按照“权责对等”逻辑，有权利和义务参与乡村治理的人，不仅仅是户籍村民，利益相关者均可参与。因此，实现“内—外”圈层人员互动的动态均衡，需要坚持党对村级议事协商的全过程领导，借助公开的协商事项清单和明确的参与原则、灵活多样的议事协商形式、规范且权威的议事协商流程，以及逐渐开放的村庄自治边界，重建认同再造共同体，实现“内”的权力与“外”的权利的动态均衡。

第三，“新与旧”的动态均衡，主要体现在新旧制度之间的有效互嵌过程中。一方面，村级政经体制在一定程度上影响着议事协商实践的整体效力和适用范围。合理有效的产权制度和相应的治理规则，能够有效达成乡村治理主体的利益平衡与共识理念。因此，在产权与治理的辩证关系中，村级议事协商实践不仅是乡村治理范畴内的规则变革，同时也面临如何适应当下农村集体产权改革的问题。另一方面，村民会议和村民代表会议本身具有议事协商功能，在以往“四个民主”架构之下，以民主选举为突破，后续民主往往都是缓缓跟进，以至于村治体制中的议事协商功能常常处于休眠状态。因此，村级议事协商不仅面临如何创新形式的问题，还面临旧制度功能激活和新旧制度功能衔接的问题。概言之，为适应日渐开放流动的现代村庄及其体制框架，逐步促进乡村治理现代化的整体转型，村级议事协商需要兼顾现实与目标导向，通过实践创新减少旧治理体制的阻碍作用，适应日益开放化的治理环境。同时，也要找到实践创新的成本临界点，统筹考虑村级治理制度的简约性和有效性，找到新制度发展增能和旧制度动能转化的动态均衡点，实现乡村治理新旧制度间的互嵌、互促。

此外，坚持和贯彻政策实验的推进路径，要在前提上承认村级议事协商实践的客观差异和多样性。这就意味着，全国范围内的村级议事协商创新实验在意义顺序上，首先是因地制宜地开展体现地方特殊性、差异性的探索，其次才是从区域性走向全局性的一般经验拓展。因此，相比于高扬模式创新的意义，如何在多变量的非线性变动中最大限度地提升村级议事协商的治理效能，在深化实践、规范实践上下功夫，更是当下需要重点关注的议题。

〔责任编辑：史拴拴〕

本文为研究阐释党的十九届六中全会精神国家社会科学基金重大项目“党的十八大以来推进社会主义基层民主政治建设的实践和经验研究”（22ZDA064）、国家社会科学基金一般项目“新发展阶段构建乡村治理共同体机制研究”（21BKS129）的阶段性成果。

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