试析领导干部治理能力考评指标体系的构建

何丽君　梁祺源

摘要：党的二十大报告提出，到二〇三五年，基本實现国家治理体系和治理能力现代化。加强领导干部治理能力建设，是新的历史时期推进国家治理能力现代化的必然要求，也是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的应有之义。考核评价对领导干部治理能力提升发挥着导向指导、诊断反馈、鞭策促进的作用。建立领导干部治理能力考核评价指标体系，是提高领导干部治理能力、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重大任务。基于习近平总书记关于治理能力的重要论述、党内法规关于干部能力素质的规范以及对领导干部的访谈，提出领导干部治理能力是领导干部充分发挥多元治理主体的作用，运用制度法规与价值理念引导、控制和规范各种活动，提高治理绩效所应具备的能力集合。以领导干部治理能力的内涵为基础，初步设计领导干部治理能力的考评指标框架，通过专家咨询、因子分析等一系列过程，最终得到包含政治能力、制度能力、文化能力和组织能力在内的四维度14条行为指标的领导干部治理能力考评指标体系。其中，政治能力提供方向的秩序，明确目标；制度能力提供规则的秩序，规范行为；文化能力提供思想的秩序，凝聚共识；组织能力提供组织的秩序，整合资源。

关键词：领导干部；治理能力；考评指标体系

宏观层面治理体系建构、中观层面治理结构整合以及微观层面干部治理能力建设相互耦合，共同推进国家治理体系和治理能力现代化。领导干部是党的路线、方针、政策的执行者，在把方向、谋大局、定政策、促改革方面担负着重要使命，是推进国家治理体系和治理能力现代化、中国式现代化的关键少数。国家治理能力现代化问题，归根结底是领导干部治理能力问题。新时代新征程，面对发展不平衡不充分，科技创新能力还不强的问题，群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面的难题，意识形态领域存在的挑战，生态环境保护、铲除腐败滋生土壤的艰巨任务等，领导干部必须拥有更强的治理能力。领导干部治理能力是宏观治理体系建构、中观治理结构整合之基石。党的十九届四中全会提出，把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务，强调把治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。领导干部治理能力考核评价是提高领导干部治理能力的关键环节。而治理能力具有内隐性、复杂性、可变性和客观性，如何基于多维度的定性与定量综合评价方法，建构领导干部治理能力的专项性与嵌入式考评体系，科学评价领导干部治理能力是一个亟须研究的理论与实践问题。

一、领导干部治理能力评价内容的初步探索

治理一词源于拉丁文和古希腊文，意为控制、引导与操纵。1998年，《国际社会科学杂志》（International Social Science Journal）出版以“治理”为题的专刊，标志“治理”正式进入西方政治发展研究视域。有学者从公民参与、人权公民权、党内民主、法制等视角分析中西方治理评价指标体系的不同[1]，本研究立足于中国独特的治理实践，分析习近平总书记关于治理能力的重要论述、党内法规关于干部能力素质的规范、对领导干部的访谈，以达到政治实践与学术探究的良性互动，探析中国情境下领导干部治理能力的基本内涵与考评条目。

（一）习近平总书记关于治理能力的重要论述

习近平总书记指出：“国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[2]习近平总书记关于治理能力的重要论述是构建领导干部治理能力考评指标体系的重要依据。

其一，治理理念：人民利益的维护。“始终代表最广大人民根本利益，保证人民当家作主，体现人民共同意志，维护人民合法权益，是我国国家制度和国家治理体系的本质属性，也是我国国家制度和国家治理体系有效运行、充满活力的根本所在。”[3]人民性是马克思主义与生俱来的理论品格，领导干部需在不同时期科学把握人民根本利益的内涵实质与动态变迁，根据国内外形势变化拟定不同的治理目标体系。

其二，治理主体：多元主体的协同。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[4]“党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。”[5]中国共产党是治理主体多元共治的领导核心，担负着总揽全局、协调各方的重要职责。治理能力与多元治理主体的协调密不可分，组织协调是领导干部治理能力的必备要素。

其三，治理方式：德治法治的互补。德治与法治是国家治理不可分割的两翼，治理能力与制度、文化密不可分。习近平总书记将治理能力与制度能力紧密相连，“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的”[6]。“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”[7]，“要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家”[8]。与此同时，习近平总书记将继承中华优秀传统文化，弘扬社会主义核心价值体系与国家治理体系与治理能力现代化紧密相连。“培育和弘扬核心价值观，有效整合社会意识，是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径，也是国家治理体系和治理能力的重要方面”[9]。“要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系”[10]，“用中国化的马克思主义、发展着的马克思主义指导国家制度和国家治理体系建设”[11]，“坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度”[12]。在习近平总书记关于治理体系和治理能力的重要论述中，制度模式的选择与价值体系的塑造举足轻重。[13]

“纵观世界，各国各有治理体系，而各国治理能力由于客观情况和主观努力的差异又有或大或小的差距。”[14]习近平总书记高度关注领导干部治理能力，对于治理理念、治理主体、治理方式等有着诸多深入阐释。其中，关于中国共产党对各领域治理的全面领导；制度对于国家治理的根本性全局性长远性作用；社会主义核心价值观、马克思主义对于国家治理的指导性整合性作用等重要论述是构建领导干部治理能力基本内涵与考评条目的重要理论基石。

（二）党内法规中关于领導干部能力素质的主要内容

以往党内法规中并未出现领导干部治理能力这一提法，但不同时期的党内法规对领导干部的能力素质都曾做出过明确阐述与规定，对其进行研究有助于明晰执政党对领导干部能力素质的共性要求，进而探悉领导干部治理能力的基本内涵与考评条目。研究选取1995年10月1日至2022年10月1日期间颁布与修订的干部管理党内法规，将《中国共产党章程》《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部考核工作条例》等十二份党内法规导入Nvivo11.0，运用共词分析对有关干部能力素质的相关阐释进行文本挖掘。“词频查询”显示，“政治”“领导”“专业”“组织”等出现的频率最多（参见图1）。具体而言，十二份党内法规中有关领导干部能力素质的规范参见表1（*、·分别为同一细目，其中之一阐释得更为具体）。

党内法规中，政治能力、领导能力尤其是胜任领导工作的组织能力的文本覆盖率最高。关于领导干部能力素质达成最大共识的表述即为“政治能力（素质）”与“胜任领导工作的组织能力”。政治能力是党内法规关于领导干部能力素质的共性要求，党内法规多以政治能力、政治素质予以规定。譬如，《党政领导干部选拔任用工作条例》（2019年）提及“突出政治标准，注重了解政治理论学习情况，深入考察政治忠诚、政治定力、政治担当、政治能力、政治自律等方面的情况”。《党政领导干部考核工作条例》（2019年）提及“政治素质”：“全面考核领导干部履职尽责特别是应对突发事件、群体性事件过程中的政治能力、专业素养和组织领导能力等情况”。与此同时，领导能力也是党内法规关于领导干部能力素质的共性要求。譬如，《中国共产党章程》《党政领导干部选拔任用工作条例》都将“胜任领导工作的组织能力”作为重要的干部能力素质予以规范。《党政领导干部考核工作条例》（2019年）将“领导能力”进一步细化。领导干部在党委、政府、人大、政协等机构工作，担任县处、厅局、省部等不同级别的领导职务，工作专业性各有不同，党内法规更多从具有共性、普适性的领导能力视角予以规范。随着国家治理现代化的深入推进，干部所从事的活动逐渐从简单操作走向规范、组织、高效的专业活动，展现干部职业活动从随意化到经验化、专业化的发展历程，领导工作成为一项综合性、规律性和复杂性的特殊专业活动，其根本目的在于治理绩效的有效达成。

政治能力、领导能力是1995年10月1日至2022年10月1日期间干部管理党内法规关于领导干部能力素质的共性要求。之中，所涉及的一级条目“胜任领导工作的组织能力”“政治能力”；细分条目“运用马克思主义的立场、观点和方法，分析、研究、解决实际问题的能力；组织协调、科学决策、开拓创新的能力”“驾驭全局、处理复杂问题的能力”“落实党中央决策部署、完成目标任务的能力”“应对突发事件、群体性事件过程中的政治能力、专业素养和组织领导能力”等均为新时代领导干部治理能力基本内涵与考评条目探析提供了富有特色的分析框架。

（三）领导干部治理能力的访谈探析

为进一步了解领导干部对于治理能力的认知，本研究对二十位领导干部进行访谈调研。对于领导干部治理能力、管理能力、领导能力三者区别而言，有的访谈者从宏观、中观、微观予以阐释，“治理能力是立足当前，着眼长远的宏观驾驭；管理能力倾向于领域内事务的具体摆布；领导能力是个体基于经验、素质的带头实施。”也有访谈者从人、事、思想的视角探析三者之差异，“治理能力比较综合，强调价值观引导、影响与协同；管理能力是具体处理事务的能力；领导能力是激发影响下属的能力”“治理能力侧重于解决问题；管理能力侧重于对人和事物的管理；领导能力侧重于对工作中人的领导”。

整体而言，被访谈者认为领导干部治理能力的主要特性体现为，一是法治德治的融合。“治理要协调各方力量”“法治德治并用”“运用国家制度管理社会各方面事务，严格履职，依法行使权力，推动工作开展”。二是多元共治的平等关系。管理和领导注重权威性上下级关系，而治理注重平等关系的维护，“管理侧重自上而下单向作用于社会和群众。治理侧重多元主体协同参与”“汇聚各方智慧参与公共决策，推动决策民主化与科学化”“治理能力强调领导干部协调多方面意见，促进机构、组织、团体间协作能力，多依靠协调、说服、动员、宣传、信息处理等。而管理能力更多是自上而下的命令，领导能力强调动员下级干部的积极性”。访谈所涉及的“运用国家制度管理社会各方面事务”“价值观引导、影响与协同”“法治德治”“多元主体协同参与”等为进一步探索领导干部治理能力的基本内涵与考评指标提供了生动素材。

（四）领导干部治理能力的基本内涵

国外学术界对治理的理论认知不断发展与创新，从多中心治理、自组织治理、网络治理到整体性治理、数字治理等，形成了复杂多元的理论丛林。罗兹（R．A．W．Rhodes）认为，网络是治理的决定性特征，信任是合作行为和网络存在的关键。[15]埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）提出，多中心治理要求政府转变自身的角色与任务，强调公共部门、私人部门、志愿部门在多元主体网络下协同合作。[16]全球治理委员会出版《我们的全球邻居》（Our Global Neighborhood）提出，治理是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。国外学者对治理的探究强调多元主体之间的持续互动，不以控制而以协调合作为基础，具有多元主义治理结构取向、社会中心主义治理取向、去权威主义政治倾向。

中国学者对治理的探索既保持了国外研究的一般性，更结合着中国实践的独特性。《孟子·滕文公下》曰：“天下之生久矣，一治一乱。”“治”作为“乱”的对立面，被理解为秩序、安定。在政治、经济、社会、文化、科技各领域发生深刻变革的时代背景下，中国学者对治理的理解显然不同于西方治理以及传统的治国理政，而是在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的基础之上，把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，汲取中华民族优秀治国理政养分，改造部分适合中国国情的西方治理方式而成。基于对习近平总书记关于治理能力的重要论述、党内法规关于干部能力素质的规范，以及有关治理能力的访谈研究可知，治理理念中蕴含多元主体、宽容意识与法治精神等内核。国家治理时机从事后监管向事前预防转变，治理主体从单一主体向多元主体转型，治理架构从单部门封闭管理机制、垂直型管理结构向跨部门协同治理机制、网络型治理结构转变，各级各类党组织在多元治理主体的动员与组织中担负着总揽全局、协调各方的重要职责，制度建设与文化建设协同保障着国家治理体系的顺畅良性运作。

所谓领导干部治理能力，指的是领导干部充分发挥多元治理主体的作用，运用制度法规与价值理念引导、控制和规范各种活动，提高治理绩效所应具备的能力集合。领导干部治理能力是多维度、多侧面的能力要素按照一定逻辑结构组合而成的有机整体，是建设高素质专业化干部队伍的基石。多元、复杂、动态、冲突的领导实践是理解干部治理能力的重要情境，干部优劣不仅在于其治理知识储备的多少，还在于他能否对治理情境保持高度敏感，及时认知与理解治理情境中的独特问题，灵活驾驭自我，运用马克思主义立场、观点和方法游刃有余地应对模糊、独特、不确定治理情境中所展示出来的治理能力。

二、领导干部治理能力考评指标体系的实证研究

本研究基于对领导干部治理能力基本内涵与考评条目的探析，结合访谈初步设计领导干部治理能力的典型表述，探索领导干部治理能力的内在结构。运用探索性因子分析，得到由政治能力、制度能力、文化能力和组织能力四维度14条行为指标构成的领导干部治理能力考评指标体系。运用验证性因子分析，探析领导干部治理能力考评指标体系的结构效度。

（一）领导干部治理能力考评指标调查问卷的设计

在系统梳理习近平总书记关于治理能力的重要论述、党内法规关于干部能力素质的规范、有关治理能力的访谈资料基础之上，以领导干部治理能力内涵为基础，注重党的集中统一领导、多元治理主体之间的组织协同、制度体系对于国家治理的根本性全局性长远性作用、价值体系对于国家治理的指导性整合性作用。将之前所搜集的“政治能力”“中国共产党对各领域治理的全面领导”“落实党中央决策部署、完成目标任务的能力”“制度对于国家治理的根本性全局性长远性作用”“运用国家制度管理社会各方面事务”“价值观引导、影响与协同”“运用马克思主义的立场、观点和方法，分析、研究、解决实际问题的能力”“胜任领导工作的组织能力”“多元主体协同参与”等内容融入问卷之中，初步设计28项领导干部治理能力评价条目，构建领导干部治理能力考评指标初始问卷。

初始问卷分为基础信息、指标有效性评价、开放式问题三个部分。指标有效性评价采用五级有效性评分，5分为非常有效，4分为比较有效，3分为一般，2分为不太有效，1分为没有关联。开放式问题重在了解专家对于上述考核指标有何意见与建议，是否还需增加其他的考核指标。运用德尔菲法，选取10位对干部群体颇有了解的调查对象，对领导干部治理能力考评指标初始问卷进行调研。被调研对象中，7位是在组织部门工作多年的副局级领导干部，3位是多年从事领导干部研究的教授。

在对回收问卷进行统计的基础上，对领导干部治理能力考评指标予以修订。删除指标中有效性赋分均值低于4分，且满分频率低于0.3的选项，具体包括“尊重与辨析多元价值观的异同”“针对不同类型风险，采取妥当处置措施”“学习宣传相关法规制度”“传承马克思主义、中华优秀传统文化”“吸纳各类组织与群众有序参与，开放地拟定与修订制度”“动员、汲取与配置人、财、物、技术等资源的广度”“勇于承认自己的错误与不足，并努力改正”等七个题项。与此同时，采纳开放式问题中被调研对象提出的一些建议。譬如，“动员、汲取与配置人、财、物、技术等资源的深度”“动员、汲取与配置人、财、物、技术等资源的效度”等难以区分，“传播马克思主义、社会主义核心价值观与以改革创新为核心的时代精神”“践行社会主义核心价值观，以改革创新为核心的时代精神”相互关联，可以予以合并和适度修订等。

（二）领导干部治理能力考评指标体系的确定

基于领导干部治理能力考评指标的初步探索，结合领导干部对治理能力考评的意见看法，构筑20个题项的领导干部治理能力考评指标体系调查问卷。调查问卷由基本信息、治理能力考评指标有效性调查表、开放式问卷三部分组成。调查问卷发放331份，回收有效问卷308份，有效率93.05%。其中，男性、女性被调查者分别占比71.71%、28.29%。年龄在50岁以上、40—49岁、30—39岁、29岁以下的被调查者分别占比20.0%、30.24%、42.93%和6.83%。级别为厅局级、县处级、科级与其他的被调查者分别占比6.83%、34.63%、29.76%与28.78%。整体而言，样本量具有一定的广泛性与代表性，能够代表干部群体对于领导干部治理能力考评指标体系构建的整体态度及观点。研究运用SPSS25.0和AMOS21.0等，对样本数据进行统计分析。

1.探索性因子分析

通过主成分因子分析法，对于多重荷载以及所有题项的因子载荷进行逐条检验。一般而言，载荷值绝对值明显低于0.5的题项，需要优先考虑剔除[17]。删除指标中因子载荷值绝对值小于0.5的选项、交叉载荷的选项，剩余14个选项。对14个题项数据进行KMO和Bartletts检验，KMO系数为0.940。KMO统计量在0.7以上时，效果比较好[18]。Bartletts球形检验的x²=1831.385df=91，P<0.0001，变量之间存在相关关系，样本数据适合进行因子分析，可以提取公因子。

运用最大方差法对14项领导干部治理能力考评指标进行因子旋转。经过旋轉后的因子载荷所有题项均高于0.5，表明公因子与原始变量之间关系密切，14个题项的因子分析结果较为理想。主成分分析共提取4个共同因子作为领导干部治理能力评价的四个维度，4个共同因子累积方差解释率为74.003%。四个因子变量综合蕴含原始数据14个考评指标所能表达的变量信息，可较充分地反映领导干部治理能力，构建良好的领导干部治理能力评价标准体系。

所有题项的因子载荷量均在统计学可接受范围内（0.534—0.825之间），说明领导干部治理能力考评指标体系具有良好的收敛度。经反复讨论，将四个因子命名为“政治能力”“制度能力”“文化能力”“组织能力”。政治能力与组织能力处于中轴之中，影响着组织方向与资源的调配，制度能力与文化能力处于外轴之中，影响着人们的价值观、思想与行为，四种能力构筑领导干部治理能力稳定而核心的菱形模型。政治能力、制度能力、文化能力和组织能力构成领导干部治理能力考评指标体系四维度。

2.信度分析

使用信度分析来确认各题项测量结果的稳定性或者一致性。如果内部信度系数在0.8以上，则可以认为调查表有较高的内在一致性。[19] 研究采用最常用的信度系数（Cronbachs Alpha）对14个题项进行信度分析，数据显示各维度的克隆巴赫系数均高于0.940，表明领导干部治理能力考评指标和问题的一致性较高，同一维度内的各题项在内容与评价上具有内在一致性与稳定性。“项已删除的α系数”数据表明，任意题项被删除后，信度系数并不会有明显的上升，说明题项均不应做删除处理。各题项CITC值（修正后的项与总计相关性）均大于0.62，题项间具有很好的相关关系，问卷的信度水平良好。

3.效度分析

运用验证性因子分析对问卷结构做进一步验证。验证数据显示，拟合度指数χ²/df为2.629（卡方值χ²=186.647，自由度df=71），符合小于3的标准；拟合指标CFI、NFI、TLI、IFI均大于0.90（CFI=0.935，NFI=0.901，TLI=0.917，IFI=0.936）； RMSEA为0.08，符合小于0.10的要求。适配度各指标在可接受的范围内[20]，数据结果验证了领导干部治理能力四维结构假设，问卷具有良好的结构效度。

主成分的方差贡献率反映主成分的重要性，贡献率越大则说明该主成分重要性越大。因子分析的方差貢献率大于50%可酌情接受。[21] 主成分分析共提取4个主成分，累积方差解释率74.003%。将方差贡献率看成是主成分的权重，“方差（％）”表示各主成分方差贡献率，原有14个指标可用提取的4个主成分代替。对指标在4个主成分线性组合中的系数做加权平均，得到每个原有指标的权重。

三、结论与讨论

本研究从国家治理、干部能力等政治学和党的建设理论切入，运用文本分析、文献综述以及访谈调研法，基于习近平总书记关于治理能力的重要论述、党内法规关于干部能力素质的规范，以及有关治理能力的访谈，丰富了领导干部治理能力的理论内涵，使其从口号式的概念提炼为学术概念，形成包含28个题项的初步考评指标调查问卷。基于此，通过对308份调查问卷的数据分析，建构领导干部治理能力的考评指标体系，得到由“政治能力”“制度能力”“文化能力”“组织能力”四个维度14项指标构成的领导干部治理能力考评指标体系。政治能力提供方向的秩序，明确目标；制度能力提供规则的秩序，规范行为；文化能力提供思想的秩序，凝聚共识；组织能力提供组织的秩序，整合资源。德治与法治是国家治理的重要方式，文化能力与制度能力是领导干部治理能力的应有之义。四个维度的展开不仅涵盖了国家治理与政治建设的核心内容，也包含了国家治理现代化的关键举措（见图2）。

政治能力，即目标引领与方向把控的能力。源远流长的中央集权治理体制是中国国家治理的政治传统与历史根基，“大一统”是中华文明千年存续与发展所传承的国家治理格局，对中国历史进程产生着重要影响。中国自古崇尚国土统一，民族团结，国家治理能力提升离不开中央集权治理体制的支撑，离不开强化权威，规范行为，客观要求领导干部具备高超的政治能力，从全局的高度把握政治方向、站稳政治立场，妥善处理好中央集权与地方分权、集中与民主、共性与个性之间的关系，为完善中央集权、确定政治方向夯实能力基础。领导干部要树立“四个意识”，坚持党中央权威和集中统一领导，提高政治敏锐性与政治鉴别力，在政治方向和重大原则问题上保持强大战略定力。要深入调查研究，尊重事物发展客观规律，“吃透精神而不照搬照抄”[22]，结合本地区本部门具体情况确定发展方向，确保党的路线、方针、政策的正确贯彻落实。

制度能力，即法理保障与秩序建构的能力。领导干部带领下属在制度试错与调适中不断摸索，构建由制度设计者与执行者、制度研究者与实践者参与的制度建设共同体，沿着不断交替的非线性路径交流信息与经验，在制度试点与扩散中推进制度变迁，自上而下和自下而上相结合建构与执行中国特色社会主义制度体系。针对不同时期的突出问题，传承“合乎人心”立法、“事断于法”“明德慎罚”“敬德保民”等古代优秀法治思想，借鉴各国制度文明宝贵经验，探析不同制度工具的特性与适用情形，因时因地制宜，发挥不同类型制度的协同作用，调和制度的科学性与价值性、稳定性和变革性、清晰性与模糊性、冲突性与相容性，在制度生成、制度扩散与制度创新的制度整合与变迁中为各领域的治理行为提供科学系统、张弛有度的行为约束与程序规范，达至制度供给与制度需求的动态平衡，实现党和国家对各项事务治理的制度化、规范化和程序化，推动制度体系成熟定型、取得良好的制度绩效。

文化能力，即理念牵引与价值支撑的能力。“大一统”不仅体现于权力、制度、国土、民族的“大一统”，也包含思想、价值观的“大一统”。从中国历史来看，汉武帝运用国家权力意志，实施“罢黜百家，表章六经”的儒学经学化运动，历经君臣上下互动的长期利益博弈，最终推动儒学取代道家成为国家指导思想与意识形态，有效建构以儒家经典为核心的文化崇拜与社会心理，儒学成为而后中国政治、经济、社会体系运转的基本支撑点。国家治理体系与国家治理能力现代化进程中，要求领导干部坚定马克思主义信仰，引导组织成员运用马克思主义立场、观点和方法考量重大的方向性、根本性与原则性问题。尊重包容多元价值观，在弘扬社会主义核心价值观的基础之上对中国德治传统进行创造性的时代转化，凝练并培育组织文化，为治理行为凝聚共识，提供精神养料与价值引领。领导干部识别隐含在组织成员观念与行为中起着支配作用的价值观，通过认同、实践、反思等内化与外化的有机结合，从单向灌输向双向互动、从价值规范向价值认同、从价值多元向价值共识转变，提高组织成员的价值辨别能力，引导组织成员建立基本的价值共识。

组织能力，即过程协调与资源整合的能力。从单中心治理到多中心治理的转型过程中，国家治理的复杂性、难度与风险系数大幅提升。层级复杂、职责不清、沟通不畅、利益各异的多元治理主体可能导致地方主义、部门主义现象出现，碎片化治理给跨层级跨部门跨地域事务治理带来一定难度。在多元治理网络之中，必须处理好一元领导与多元治理之间的关系。在党的集中统一领导下，完善统筹协同的党政结构[23]，保持组织结构形态和组织运行机制之间的张力，发挥多元治理主体的主观能动性。领导干部跨越组织内外边界，在复杂多元的治理主体之间搭建正式与非正式的常态协商平台，增进多元治理主体之间的理解、包容与信任，缓和多元治理主体之间的矛盾与分歧，提前“预”知隐性风险，提前“预”判风险演变趋势，及早感知识别、防范化解可能出现的风险。在资源禀赋有限的条件下，领导干部识别与汲取、配置与集成组织内外不同渠道、层级、内容、结构、特征的治理资源，通过党组织、社会网络、市场链接等力量激发资源共享的意愿，建构包括利益表达、利益补偿、利益保障在内的多元治理主体利益协调机制，有效推动组织变革与组织学习，提高组织内外资源整合速度、广度和深度，促进资源整合从被动整合到主动整合，从物理整合到化学整合，从显性资源整合到隐性资源整合转型达成广泛、快速、有效地配置人、财、物、信息与技术资源，以促使组织灵活适应动态变化的内外环境，实现组织资源效能最大化。

研究基于习近平总书记关于治理能力的重要论述、党内法规关于干部能力素质的规范以及对领导干部的访谈，以领导干部治理能力内涵为基础，构建包含政治能力、制度能力、文化能力和组织能力四因子构成的领导干部治理能力考评指标体系，为领导干部治理能力评价与提升提供理论参考。在实施领导干部治理能力考评过程中，仅采用自评方式可能出现社会称许性反应偏误，须引入360度测评，以提高考评数据质量，提升考评真实性有效性。当然，领导干部治理能力考评指标体系还在探索过程中，本身存在一些局限性。譬如，尚未对不同级别、不同岗位领导干部治理能力进行差异性探究。不同层级（中央和国家机关、地方党政机关）、不同级别（省部级、厅局级、县处级、乡科级）、不同地区（东、中、西部）领导干部治理能力要素各有侧重，还需展现领导干部治理能力共性与个性的相融。中央统筹省负总责市区县抓落实，中央机关干部制度制定能力的权重更大，基层干部制度执行能力的权重更大。东中西部不同区域历史、传统、文化、经济各异，政府、社会、市场的发展状况不一，国家、社会、市场主体及其在治理网络中的作用与组合各不相同，领导干部组织能力的权重及表征也有所差异。未来，研究还需对不同级别、不同岗位领导干部治理能力进一步探悉与修正，为其提供科学、管用的考评指标体系，助力于领导干部治理能力与国家治理能力的提升。以领导干部治理能力考评为抓手，促使党在治国理政实践中确保正确政治方向、实现对多元协同治理主体的有效整合，以马克思主义引领国家意识形态建设，以党内法规建设推进国家制度成熟定型，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节，实现系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。

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An Analysis of the Evaluation Index System of

Leading Cadres Governance Ability

He Lijun / Liang Qiyuan

The report of the 20th National Congress of the CPC proposed that the modernization of the national governance system and governance capacity should be basically realized by 2035. Strengthening the governance capacity of leading cadres is an inevitable requirement for promoting the modernization of national governance capacity in the new historical period. It is also an inherent meaning of comprehensively promoting the great rejuvenation of the Chinese nation through Chinese path to modernization.Assessment and evaluation play a role of guidance， diagnosis and feedback， spur and promotion for the improvement of leading cadres governance ability.It is an important task to establish the evaluation index system of leading cadres governance ability and promote the modernization of the national governance system and governance ability.Based on the connotation of leading cadres governance ability， this paper preliminarily designs the evaluation index framework of leading cadres governance ability. Through a series of processes such as expert consultation and factor analysis， it finally obtains the evaluation index system of leading cadres governance ability， which contains 14 behavioral indexes from four dimensions including political ability， institutional ability， cultural ability and organizational ability. Among them， political capacity provides direction to order， clear goals； institutional capacity provides regular order and regulate behavior； cultural competence provides order of thought and builds consensus； organizational ability provides organizational order and integrates resources.

Leading Cadres； Governance Ability； Evaluation Index System

责任编辑 方卿