生态文明视角下农村人居环境整治：问题检视与应对方略

董帅 闫海莹

摘 要：党的二十大报告将“美丽中国目标基本实现”作为2035年的远景目标之一。加强农村人居环境整治既是生态文明建设的必然要求，也是实现美丽中国目标的重要抓手。检视农村人居环境整治存在的困境，是建设美丽中国与深化生态文明体制改革的逻辑进路。伴随着生态文明体制改革向纵深推进，农村人居环境整治在助力生态宜居乡村建设上成效显著，但依然面临着严峻的挑战与压力。当前，农村人居环境整治面临着治理主体单一、法治制度空置、资金保障不足、技术手段落后、社会资本缺失、宣传教育乏力、考评手段陈旧、问责机制不全等八大亟待解决的问题。为此，需要在切实审视农村环境整治困局的基础上，提出科学合理的应对方略，并对整治进路实施理性预期与展望，以期为当前我国农村环境整治工作提供一定的借鉴参考。

关键词：生态文明；农村人居环境；整治模式；评估体系

中圖分类号：D422.6；X321文献标志码：A文章编号：1672-9684（2023）04-0093-10

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，不断总结和深化对生态文明建设规律的认识，形成了习近平生态文明思想^［1］。习近平生态文明思想全面系统深刻地回答了“何为生态文明”“为何要建设生态文明”“如何建设生态文明”等根本性的重大时代问题，精准阐释了生态与文明两者兴衰互进的内涵与价值意蕴。习近平生态文明思想是新时代我国生态环境保护和生态文明建设事业发生历史性、转折性、根本性变化的根本保证^［2］。从党的十八大将生态文明纳入“五位一体”的总体战略布局到党的十九大再次重申“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，再到党的二十大将“提升环境基础设施建设水平，推进城乡人居环境整治”作为推动绿色发展、促进人与自然和谐共生的根本抓手，充分彰显出中国的生态文明建设不仅有系统的理念设计，更有广泛的政策实践。党的十八大以来，中共中央国务院先后制定并出台了《关于改善农村人居环境的指导意见》（2014）、《关于加快推进生态文明建设的意见》（2015）、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》（2015）、《生态文明体制改革总体方案》（2015）、《关于推动城乡绿色发展的意见》（2021）、《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（2021）、《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（2021）、《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》等系列政策文件，这些政策文件不仅为生态文明建设与农村人居环境整治提供了坚实的制度保障，同时也标志着农村生态文明建设的“四梁八柱”格局基本形成并不断深化，生态文明建设相关主体、制度、体系、结构逐步明朗且不断完善。

党的二十大报告将“美丽中国目标基本实现”作为2035年的远景目标之一，这也对国家治理能力的提升与中国式现代化目标的实现提出了新的要求与挑战^［3］。一直以来，党中央始终以生态文明建设理念为统领，并着力改善农村人居环境，创新环境治理政策工具，优化美丽宜居的乡村人居环境生态共同体。基于农村人居环境整治行动方案的各项决策部署在我国广袤的农村地区生根见效，充分彰显了国家治理效能的提升与我国现代化的人民性。然而，我国农村人居环境整治在取得可喜成绩的同时，农村经济、社会、自然、人口、资源、环境之间发展面临的不平衡、不协调与不充分问题也逐步凸显，这与广大人民群众对生态宜居的美好生活憧憬和美丽乡村建设目标之间依然存在有待弥合的差距。中共中央制定的《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》明确指出：我国农村人居环境总体质量水平不高，还存在区域发展不平衡、基本生活设施不完善、管护机制不健全等问题，这与农民群众对美好生活的向往还有差距。基于这些现实问题，我国提出把改善农村人居环境作为各级党委和政府日常的工作职责，紧密结合乡村振兴战略工作部署分阶段持续推进，在健全中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的工作推进机制基础上，到2025年实现农村人居环境明显改善，生态宜居美丽乡村建设取得新进步的目标^［4］。

一、文献回顾与问题提出

有学者基于乡村振兴规划与战略创新视角，指出农村人居环境整治存在的问题包括村庄缺乏科学规划、资金不足、设施匮乏、主体动力缺失以及宣传力度较弱^［5］。有学者从法治视角进行分析，指出农村人居环境治理法治体系不完善，农村人居环境整治的现实困境是法治零星分散、不成体系，农村人居环境建设无法可依^［6］。有学者基于城乡统筹视角，从长期以来重城市、轻农村的二元社会背景进行分析，指出农村环境整治存在的问题表现在理念不科学、政策法规不完善、资金投入缺口大、环保技术推广应用乏力与体制机制不健全^［7］。有学者以美丽乡村为切入视角，分析论证农村环境整治面临着绿色发展导向欠明晰、机制创新的广度和深度不够、缺乏系统性以及忽视了村民主体性与参与性等问题^［8］。还有学者从环境技术管理政策视角进行分析，认为农村环境技术管理政策涉及面仍然偏小且不成体系，使得环保部门在农村环境监督管理中缺乏技术依据，制约了环境管理政策在农村实施的有效性^［9］。总体上看，我国农村人居环境整治几乎完全依靠行政机构推进，社会资本被动低效参与，面临投入资金缺口大、责任分工不明确和治理措施不具体等整治困境，农村环境治理市场化机制亟待建立^［10］。

在农村人居环境整治的具体方略方面，学界的研究相对丰富，既有宏观的研究，也有微观的研究。从宏观方面的研究来看，部分学者运用制度论为农村人居环境整治提供相应策略，认为农村人居环境整治的长远、科学发展有赖于规范化和制度化的路径^［11］。还有一些学者坚持模式论，从社会结构变迁视角以村民在农村环境治理中的角色定位，提出农村环境整治模式构建的四重路径，即系统整治、综合整治、源头整治和分类整治^［12］。部分学者坚持协同治理论，指出在农村环境整治逻辑中单一的治理模式弊端凸显，必须强调市场、社会手段的运用，强调多元机制在环境治理中的协同作用^［13］。还有学者从财政视角提出应严格把握财政，并提出了财政支持农村环境整治的总体思路与具体策略，即加大农村生态环境整治规划编制、农村生態示范工程建设、农村饮用水工程建设、农村生活污染治理、采用特定的技术对农村畜禽粪便与农作物秸秆等废物的综合利用、引导工农业生产污染防治领域的资金投入等方面的工作，以期分阶段建立农业农村环境保护的长效机制^［14］。另外，有学者基于韧性治理的思维与理念，构建了基于经济、社会、生态、基础设施、乡村治理五维度的农村人居环境绩效评价体系，并从实证研究的技术范式验证了该体系的科学性和可操作性^［15］。

从微观方面的研究来看，有学者以农户主观感知满意度为基础，提出应构建基于生态环境、公共服务、基础设施与居住条件四维整治绩效测评指标体系^［16］。有学者从农村社区治理嵌入农村人居环境整治的视角，建立以“村规民约—社区舆论—社区能人—生态文化”四项基本维度为基础的奖罚机制，以此支持农村熟人社会网络的环境治理模式^［17］。有学者基于农村环境连片整治的环境、经济和社会三大系统目标，构建起了农村环境整治区域生态监测与评价指标体系^［18］。有学者将政策工具介入到农村环境治理，将财政投入、农户补贴等强制性政策工具进行优化组合，利用资源性与经济性政策工具提升农户参与农村环境整治的积极性，实现各政策工具和治理要素的高效搭配，从而提升整治效果^［19］。有学者从农村社会发展全局，提出要整体推进农村人居环境整治的空间安排、功能布局、施工步骤，集成推进区域路网、管网、林网、水网、垃圾处理网、污水处理网的建设，全面推动农村人居环境焕然一新^［20］。还有学者提出应重视生态文明体制改革，基于乡镇环保机构与人员缺失的现状，提出应把环境保护治理组织延伸到乡镇，并加强环保队伍能力建设^［21］，建立健全县乡两级环境管理机构体系。

以上研究视角多元，学者们从村庄规划、法治保障、资金支持、设施配置、主体构成以及认知等多维视角对农村人居环境治理的困局与策略进行了较为系统的研究，为我们分析论证农村人居环境整治提供了一个较为清晰的思路。在农村人居环境整治的具体方略方面，学者们既有从制度构建论、协同治理论、财政支持论、韧性治理论的宏观视角的研究，也有从农户满意度提升、社区工作介入、生态文化构建、财政补贴政策应用、基础设施建设等角度的微观研究。学者研究成果较为丰硕，为本论题的论证提供了丰富的文本资料，但从生态文明视角分析论证农村环境整治路径的研究相对较为缺失，且并未对未来农村环境整治工作提供系统化展望。

显然，农村人居环境问题是一项长期而复杂的社会公共问题^［22］，对其进行全面系统的整治既是建设美丽中国与深化生态文明体制改革的逻辑进路之一，也是衡量基层社会治理成效的基本维度。随着近年来中央与地方整治计划的持续推进，农村人居环境面貌发生了极大的改观，长期以来农村垃圾围村、水源污染、面源污染等脏乱差的窘局有了一定的改善。同时由于国家和政府对环保工作的高度重视，过去农村充当城市垃圾的填埋地和消解池的窘局有了一定程度的消解。但不同区域农村呈现出经济发展非均衡性、自然环境的多样性、资源环境的差异性等特征，农村人居环境整治工作受制于区域发展失衡、环保基础设施供配短缺、长效管护机制失灵，其治理的领域与范围不够宽，总体发展质量水平仍不够乐观，生态环境事件频发的高风险态势没有从根本上得到扭转^［23］。当前农村人居环境问题的引致因素较为复杂多元，既有生活垃圾污染与生活用水污染，也包含工业废弃物污染与农业面源性污染等多种污染类型，整治这些污染难题往往面临着诸多困局。在切实审视农村环境整治困局的基础上，提出科学合理的应对方略并对整治进路实施理性预期与展望，有利于更好地实现社会平衡充分发展，满足人们对美好生活的向往，这既关切到农村生态文明建设成效、农村美好生产生活环境塑造、农村人居环境治理机制创新等根本性问题，也关系着乡村振兴战略背景下党中央对“三农”工作承续与创新的成败。

二、生态文明视角下农村人居环境整治的问题检视

农村人居环境整治属于环境治理范畴，环境治理是生态文明的实践路径^［24］。基于生态文明的社会整体布局检视农村人居环境整治存在的困境是建设美丽乡村与深化生态文明体制改革的逻辑前提。在社会统筹发展层面，生态文明作为国家顶层战略在农村环境整治方面起着引领性作用。近年来，各级各类基层地方政府积极贯彻党中央、国务院的决策与部署，将生态文明嵌入到了农村经济社会发展布局规划之中，生态文明理念指导下的产业振兴计划在助力乡村经济发展上成效凸显，这也为基层政府落实环境整治提供了一定的动力，但农村人居环境整治面临的现实困境始终难以消解，特别是整治项目的可持续、涉农资源的整合及农民主体地位的发挥等方面面临较大挑战^［25-26］。农村人居环境整治的步伐仍滞后于农村社会经济发展的总体治理需求，结合前期的文献整理研究，农村人居环境整治可归纳出八大亟待解决的问题，即治理主体单一、法治制度空置、资金保障不足、技术手段落后、社会资本乏力、宣传教育乏力、考评手段陈旧、问责机制不全。

（一）治理主体单一

当前，政府、市场与社会资本共同参与的人居环境整治动力与约束机制尚未完全形成，农村环境整治总体上可划定为政府包揽性的“运动式整治”形态。多元主体在相关制度与集体行动下的协同共治是社会善治的基础与基本前提，农村人居环境整治也不例外。农村人居环境整治的复杂性决定了其是一项系统性的长期社会治理工作，理应涉及基层政府、村集体组织、乡镇企业、农户等多方利益主体，需要在解构农村人居环境整治的痛点与难点的基础上识别治理需求，基于治理需求构建，承续优化相关制度结构和破解集体行动困境，最终使多元主体在充分平等、民主、协商、共进的情景与场域下协同共治。然而，在垂直型的压力行政体制下，环保政策在纵向执行与传递上存在依次怠惰拖延的问题，在横向府际之间存在“共谋、分锅、避责”等消极、忽视、冷漠的协作困局，这就导致了治理效力低下的结果。受传统的官僚体制结构的影响，县乡两级基层政府充当着农村人居环境整治领域中“谁来治理”“为谁治理”的角色，肩负着政治、经济与生态三重责任，一些基层政府在“生态至上”的幌子下仍然偏执于经济效益^［27］，崇尚GDP至上主义，环境保护观念淡薄，生态责任履职不充分。此外，从农村环境整治现状来看，第三方非盈利组织借助市场化政策工具介入农村人居环境整治的方式目前在我国仍处于探索阶段，缺乏较为成熟的主体参与机制与稳定的资金支持。村民组织、乡镇企业等社会多元主体因参与渠道不畅、参与程序不明晰、所获取的信息有限、认知理性受限等因素，其参与农村环境整治依然存在障碍，使得整治效能偏低。

（二）法治制度空置

健全完备的环境法律规范制度体系和高效严密的法治实施监督体系是推进国家治理体系现代化的骨干工程。在过去很长一段时间内，环境立法秉承“城市中心主义”的倾向，导致乡村生态环境保护与农村人居环境整治的专项法治制度缺失。现行的农村人居环境整治面临的难点之一是缺乏专项立法，法治制度空置，相关法治制度体系过于宏观，其现实指导意义与针对性不强，相关法律条文浅散地存在于《环境保护法》《土壤污染防治法》《环境影响评价法》《民法》等诸多法律文本之中^［28］，致使基层执法者往往处于“无法可依”的尴尬境地。2021年《中国生态环境状况公报》显示，自印发《关于加强生态环境保护综合行政执法队伍建设的实施意见》将生态环境执法人员纳入行政执法的正式序列后，基层农村的环保机构设置与执法队伍建设依然滞后于农村经济社会发展需求，基层农村环保职能大多归属于社区治理的工作范畴，缺乏专属的管理机构与执法人员。此外，在农村，环境普法宣教工作较为薄弱，村民运用法律维护自身环境权益的能力较为欠缺。基层环保执法与普法的工作力度与深度存在欠缺，导致村民环保法治意识普遍不高，运用法治思维与手段维护自身权益的意识不强，与村民利益相关的环境污染事件的发生，往往会引发社会冲突，近年来频发高发的环境群体性事件就是一个很好的例证。

（三）资金保障不足

农村人居环境整治是一项涉及数亿民众生存福祉的、耗资巨大的基础民生工程，需要可靠稳定的财政投入机制与社会融资机制予以保障。当前，农村人居环境整治面临的最大现实痛点在于资金缺口较大。村庄整体的规划与道路建设、公厕配置与维护、垃圾分类与储运、环保机构设置等均需要投入大量的资金，而目前资金的来源渠道和筹措方式都较为单一，缺乏市场化权益融资工具的推介与应用，如地方绿色债券、生态基金等，难以满足农村“生态宜居”总体建设目标的资金需求。另外，工业城市奉行的“谁污染、谁付费”的原则，在广袤农村地区实施起来较为困难。乡镇企业为农村环保付费的机制目前还不成熟，其原因在于，过去长期受城乡二元结构的束缚，农村环境整治资金来源规定浅见于相关政策、措施与制度之中，结合新修订的《环境保护法》看我国财政转移支付预算管理体制以及央地财政事权结构与功能配置，可以得知这些政策大多从引导性和方向性的角度规定了其资金来源于县级政府预算，而县域政府事权范围广且包含诸多基础民生工程，其预算开支领域较为宽泛，农村人居环境整治资金存在被挪为他用的不确定性风险。加之预算的刚性约束功能不强，农村人居环境整治资金出现缺口的不确定性较大，环保预算资金不充裕致使农村人居环境整治相关公共设施与公共服务供给不足。在资金的预算、审批与使用方面，社会监管和审计监督通常被视作一种事后监管措施，其成效并不明显，无法确保环保资金的专款专用。

（四）技术手段落后

在整治农村人居环境面临的问题上，科学技术工具的作用非常明显。从环境治理的历史来审视，技术历来被认为是解决环境问题的关键途径^［29］362。借助环境库兹涅茨曲线理论，经济增长水平与环境保护支出以及环保科技研发投入存在一定的正向耦合性。从农村人居环境整治技术应用的现状来看，不同省域的农村存在明显差异，在整治的具体事项上采用的技术处理模式和手段迥异。例如，从农村生活垃圾的处理技术类型来看，目前存在卫生填埋技术、化学焚烧技术、热解技术等；而不同省域农村的经济发展状况不同，技术应用水平存在差异，目前绿色低碳清洁的处理技术仍处于起步阶段。首先，农村社会缺乏相应的环保数据监测技术保障，现有的空气质量指数主要覆盖中心城区。其次，农村生活垃圾处理技术落后，现几乎处于“村收集、镇转运、县处理”的传统模式，生活垃圾收集率偏低，垃圾收运二次污染难以避免。再次，农村生活污水的污染面广、成分复杂，其处置成本较高，而各地经济发展水平不一，环保资金支出结构与水平存在差异，生态绿色低碳环保的新材料与新工艺的技术应用水平滞后于农村社会发展的需要。最后，相较于发达国家，我国农村环保科研投入度低、科技攻关力度偏弱，导致农村人居环境整治缺乏适宜的技术手段。

（五）社会资本缺失

社会资本作为一种成熟的理论范式，被广泛应用于政治学、社会学、心理学、经济学等诸多学科领域。皮埃尔·布迪厄理论在修正关系主义学说的基础上最早提出社会资本这一名词。后经帕特南、奥斯特罗姆进一步补充完善，標志着该理论走向成熟。奥斯特罗姆认为，社会资本是一种紧密联系的关系型资源，具有网络、规范与信任三大特征，借助社会资本可以消解个体在自身行为选择中存在的不确定性，增加个体间的交流与联系^［30］212。作为环境治理领域的研究范畴，人居环境整治计划的开展必须发挥政府和民间两种社会资本的力量，借助可信赖的集体行动，实现府际之间、政社之间与政民之间的合作共进。目前，我国环境政社共治面临的最大困境是环境治理主体权责配置欠科学^［31］。社会资本借助社会网络，通过不同主体之间的集体行动，在信任合作与沟通激励的基础上，达到主体之间的高度合作，最终实现治理效能的跃进。在农村人居环境整治场域下，由于不同的利益主体价值观念与价值诉求存在差异，在利益缺失的情况下利益主体之间的偏好往往难以调和。长期以来，农村人居环境整治中的社会资本参与并未完整地嵌入到乡村社会的统筹发展规划之中，绿色GDP指标在官员考评中的权重偏低，社会资本长期游离于农村人居环境整治体系之外，乡村“熟人社会”的优势效能并未充分展现，使农村人居环境整治陷入“吉登斯悖论”。悖论产生的根源在于，环境治理过程受制于“统治”或“管制”理念，管理方式与管理工具呈现出单一化的特征，往往排斥社会组织和公众的参与^［32］。实践表明，加快农村环境整治步伐，仅仅依靠基层政府“单兵作战”往往难以取得期望的效果，需要积极培育与激活社会资本，发挥乡村“熟人社会”的优势效能，畅通与丰富社会资本参与的形式与途径。

（六）宣传教育乏力

克服“吉登斯悖论”的掣肘、弥合利益欠缺导致的行动困境、实现农村人居环境的多元协同共治，同样也需要环保宣传教育发挥其促进人的社会化的独特作用，潜移默化地对人们的认知与行为产生影响。人是理性的经济人，在面临经济利益与环境保护的行径选择困境时，公众更加倾向于经济利益优先。目前，农村人居环境保护宣传教育浅见于新闻媒体开展的环境保护法律知识的宣传以及对违法行为的追踪报道，环保宣传教育的渠道过于偏窄。从应然上讲，环保宣传的形式与类别既应包含书籍、杂志、报纸、广播、墙报等传统媒体，也应包含数字电视、数字报刊等新型智能媒体。村民文化素质普遍偏低，在根深蒂固的传统文化影响下，改变其认知与行动往往需要长久的环保宣传教育，但当前农村人居环境的整治宣传教育乏力。从内容来看，以墙报形式的环保理念宣传在农村司空见惯，但环保法律法规、垃圾科学分类、环境危害成因等知识的分享与传播覆盖面较窄，多数宣教内容缺乏趣味性，村民借助环保宣教获取知识的积极性不够高。农村环境利益相关者对环境问题缺乏敏感性，并未意识到其治理者和受益者的身份，不利于达成“基层政府—环保组织—乡镇企业—村民”共建共治共享的局面。因此，环境保护宣传教育仍需进一步优化自身的战略目标、机制设计与行动路径，在助力村民参与环境风险识别与防控、防治污染与其他公害方面的效能仍有待提升。

（七）考评手段陈旧

农村人居环境整治成效考评是实现生态绩效目标的途径与手段，检验整治成效需要设计科学合理的考评指标、方法与技术。针对当前农村人居环境整治考评主体单一、考评流于形式的弊端，应构建上级行政机关、环保主管部门、村民“三位一体”的考评主体。村民既是人居环境整治的最大受益人，也是不可或缺的主体建设者。而现行的农村环境治理格局过度依赖基层政府的作为，往往忽视农民的参与^［33］。从实际的运行状况来看，不管是考评还是监督机制，其主体、内容、形式和方法都缺乏有效的设计，人居环境整治成效评价并未成为具有约束性的制度。从污染成因来看，村民与乡镇企业往往是农村经济发展的构建者和污染制造源，这些污染源过于分散，监管难度大。受到传统行政思维的影响，基层政府与乡镇企业常常陷入多元利益的博弈之中，依然走先污染后治理的老路，使得考评与监督流于形式。加之，相关的监测数据平台建设滞后，数据共享机制并未完全建立起来，村民参与人居环境整治的表达权和监督权受限，构建多主体、面向全过程的全周期考评体系难度较大。

（八）问责机制不全

人居环境问责机制是指环境上级主管部门、专属的环境督察机构以及民众等相关利益主体，基于自身的权限范围或环境权益诉求，对相关人员未履行或未完全履行相关人居环境治理主体责任，有权责令其承担否定性后果的责任承担形式与方法的总和。农村人居环境治理主体承担的责任有哪些？不履行环境治理责任将如何承担否定性后果？这些问题均缺乏具体的制度保障。在环境保护行政发包制的“委托—代理”关系下，乡镇政府组织的行动与上级行政组织的任务分配与激励结构密切相关^［34］，基层政府的环境保护与治理行为与上级行政组织的认知与行动逻辑存在必然联系。随着农村经济社会的发展，原有的农村人居环境整治思路与方法已滞后于农村社会发展的需要，一套成熟的问责机制亟待构建。在对村镇涉污项目压实责任与开展环境影响评价方面，由于问责机制不健全，主观人为因素所起的作用较大。究其原因在于乡镇政府在环境整治中的职权不明晰、党政同责的责任界定不明朗、环保督察问责并未深入到农村、环境审计监察在农村普及应用率低与公众行使监督权的问责渠道不畅。因此，农村人居环境整治问责机制不全是治理失灵的体制根源所在。

三、生态文明视角下农村人居环境整治的应对方略

在生态文明的社会总体布局下，农村环境治理所面临的诸多困局有待突破，但仅仅依靠政府单一层面的意志或法律框架的创设与保障，往往难以解决问题，农村环境治理必须从整体战略视角科学布局与规划。从总体上看，我国环境治理应采取多元主体治理模式已成为学术界的共识，政府、市场与社会应基于共同的环境治理目标进行权责分配，采取管制、分工、合作、协商等方式持续互动^［35-36］，应在生态文明理念的指导下，在审视并全面界定农村人居环境整治存在的困局基础上，制定符合农村实际需求的应对方略，并对未来发展方向进行科学的展望，这样才能更好地引领我国农村人居环境治理实践。

（一）达成信任共识，提升善治水平

人居环境整治中的共识与信任，是当前农村环境治理体系建设亟待解决的基础问题。我国环境治理政策的倾向经过了从“管控”到“管理”再到“治理”的演变，治理的目标是达成政府主导下的善治。善治包含合法性、透明性、责任心、法治、回应、有效等六大基本要素，其本质是政治国家与公民社会对公共生活进行合作管理的最佳关系状态，同时也是使公共利益最大化的社会管理过程^［37］8-9。共识是协作的基础^［38］，农村环境治理离不开政府部门、农户、乡镇企业等多元利益主体在共识与信任基础之上的一致集体行动。在生态文明体系建构与发展过程中，对农村环境整治需要运用善治思维与模式，构建由多元利益主体构成的、运转灵活的行动体系，这是因为农村环境问题点多面广，污染来源复杂，单凭一方的资源与行动难以解决问题。此外，农村人居环境整治的主体多元且对整治目标认知存在心理偏差甚至行动背离，因此，达成多元主体之间的信任共识是工作取得成效的基本前提。从长远来看，应将人居环境整治纳入乡村社会发展规划与布局之中，坚持全民共治、源头防治的方针，明确主体权责，推进“放管服”改革，采用财政补贴、税收优惠等财政政策工具，调动广大村民参与环境整治的主动性与积极性，激励和吸引第三方参与农村人居环境整治。应完善环境保护责任机制、压紧压实各类行政领导的主体责任、推进村务公开等相关配套制度建设，為相关主体参与环境治理提供便捷的渠道，构建农村环境协作治理模式，在相关法制、体制、机制的支撑下促进治理权下沉，赋予并明晰各类主体的权责，达成政府与多主体的信任共识，最终构建基层政府、村民组织、乡镇企业、环保组织、村民个体“五位一体”的善治治理网络体系。

（二）坚守法治引领，创新制度供给

鉴于缺乏专项立法，以及广袤农村区域自然环境存在差异，农村人居环境整治仍需遵循相关法律制度的精神实质并结合各区域的实际现状，因地制宜地制定村规民约，创设社会普遍认可并践行的行为规范，同时也需借鉴一些典型样板村的成功经验，将其上升为普遍推广的法律或制度规范。习近平总书记指出：“要及时总结实践中的好经验好做法，成熟的经验和做法可以上升为制度、转化为法律。”^［39］266农村环境治理领域的协作治理问题目前正处于探索和共建阶段，需要加强政策创新，在制度保障与资金保障方面对此给予支撑。人居环境属于公共产品，从西方发达国家的环境治理实践来看，借助市场工具是一条切实可行的路径。科斯认为，环境的外部性剖根究底在于产权界定不明晰，解决该问题需要借助市场工具实现自由交易，通过明晰产权制度在环境领域中的应用原理，以征收环境保护税等形式解决外部不经济问题。首先，可结合各地的经济和环境现状，建立生活污水与生活垃圾“收储运”的市场价格机制，贯彻“谁污染、谁治理，谁受益、谁付费”的基本原则，引导排污与制污主体养成绿色低碳环保的生产生活习惯。其次，可探索性地建立县乡两级政府官员离任审计制度，将人居环境整治效果纳入其工作绩效的考评之中。再次，积极引导有条件的乡镇企业采购与使用环保类设备，政府予以相应的财政补助和税收优惠。最后，积极引导社会志愿团体与大众媒体介入农村环境保护法律法规政策的宣传与政策执行的监督。

（三）加强财政支持，优化资金来源

农村人居环境整治是耗资大且见效慢的基础民生项目，需要政府与社会给予足够的资金支持。相关研究表明，不同地区经济发展水平的高低也极大地影响了区域环保策略与环保投入力度。根据当前我国财政与事权的划分原则，农村人居环境整治属于县级人民政府事权，县级人民政府肩负着环保预算收支设计和环境保护融资与投资的责任。如何破解县域环境保护财政支持的有限性问题，弥合环境整治面临的资金缺口，优化资金来源渠道，是当前农村人居环境整治亟待解决的又一问题。首先，应明确界定县级人民政府事权财权，依据事权与财权协同匹配的理念与原则合理地界定基层农村政府在人居环境治理领域的事权，根据财政部印发的《农村环境整治资金管理办法》进一步细化与环境保护事权相耦合的协调机制，明确财政支持的具体事项与范围。其次，应完善生态转移支付制度，支持农村公厕改造、垃圾分类治理、地下管网设施建设等项目领域，综合不同区域经济水平、财政收入与环境现状，完善以促进环境权益平等为目标的同级政府横向财政转移支付制度和以促进效率为目标的纵向财政转移支付制度，贯彻以纵向为主、横向为辅的财政支持思路。再者，可借鉴欧美发达资本主义国家，实施金融支持，利用财政政策工具，借助绿色补贴、贷款优惠、税收减免、税费返还等扶持措施支持农村人居环境整治工作，创新性地采用财政预算与社会筹资模式，为农村环境整治夯实资金保障。另外，金融机构应优化信用风险评价手段，服务于人居环境整治计划，大力支持农村水电气等基础网络设施与基本公共服务设施的建设，并予以利率上的优惠支持，为化解基层政府购买环境治理公共服务的融资困境贡献一份力量。

（四）注重数据管理，加大技术支撑

人居环境整治领域的数据管理是政府环境治理工作的基本决策依据，包含对污染源的监测和对环境质量的监测两个基本维度的数据管理。由于农村人居环境污染成因复杂且分布面广，势必需要构建农村人居环境整治技术管理政策体系，其中综合整治技术政策是整个体系的核心^［40］。可以搭建并完善数据管理信息平台，便于利用数据实时检查人居环境污染和生态遭受破坏的情况，及时督促乡镇企业以及农户遵守污染排放标准规范。还应创新激励型政策工具的供给，通过税收上的优惠与支持鼓励研发企业加大在农村人居环境监测方面的投入。当前，基于遥感、大数据、人工智能、云计算、区块链等技术的生态网络已经较为成熟，可依托这些技术的核心架构，建立农村人居环境数据库，确保数据的可靠性与真实性，避免信息虚假或篡改引发不必要的信任痛点，为农村环境信息公开提供技术信任支持。例如，可构建天、空、地一体化的县乡两级人居环境大数据收集与监测平台，将环境举报核查、环境整治评估作为其子系统，利用遥感技术实现控源头的主动检测，发挥技术在调结构、促循环、转方式、重利用方面的作用，把农村人居环境整治工作落到实处。另外，在技术的应用上应严格遵守《关于推动农村人居环境标准体系建设的指导意见》的相关规定，强化技术执行标准及体系规范。

（五）吸纳社会资本，激发社会活力

社会资本是在社会网络概念的基础上衍生出的概念，代指个人借助社会联系获取信息、资源和回报所赖以依存的社会网络。社会资本作为一种重要的关系型资源，也可表示为个人、团体、社会甚至国家等社会主体之间的紧密联系状态或互信的状况，表现形式有规范、信任、网络集体行动以及道德理想等基本维度。社会资本往往无形地被嵌入社会体制中，通过人们相互之间的信任与合作提升社会运行效能与社会整合度，如今广泛地被学者引入到环境治理领域，已成为环境善治的重要根基。随着城市化浪潮的涌现，大量农村青壮劳动力涌入城市，寻求新的生存领域与生活方式，村镇空心化的现状很难改变，这就导致了农村人居环境整治社会资本的缺位。政府在人居环境治理工作中发挥着核心作用，应完善基层群众参与环境治理的渠道，广泛做好调查研究，听取群众意见，激发社会资本参与人居环境治理的自觉性与主动性，这也是西方发达国家农村环境问题得以解决的经验启示。农村人居环境整治基于一定的社会资本关系网络，需对多元主体间的利益进行重構，搭建相应的信任机制与利益整合机制。可借助政府购买基本公共服务的形式，为各类市场主体参与环境整治提供资金保障；可借助各类政策工具积极培育发展社会承接组织，鼓励承接组织与村民协作共治，为生态宜居的美丽乡村建设贡献市场力量与群众基础。

（六）加强宣传教育，厚植德治文化

生态文明建设需要各类主体树立生态责任意识^［41］，整治农村人居环境需要借助德治文化的教化作用来培育相关主体的生态责任意识。联合国《21世纪议程》第36章“教育、培训与公众意识”中提到：“由于信息不准确或不足，许多人不理解人类活动和环境的紧密关系。有必要提升人类对环境问题的敏感性，并让其参与其中，才能找到解决的良方。”宣传教育是培育德治文化的重要途径与手段，基层政府应健全环保宣传教育机制，制定科学的宣传教育战略与规划，加强各级领导干部的道德素养，通过多种渠道和形式，推进环保教育进机关、家庭、学校、社区等活动，引导村民自觉践行、贯彻并落实环境保护责任，逐步培育保护环境的文化氛围。制度化与互动化的宣传教育机制能够发挥政策的辐射效应，将“生态低碳绿色，我们是行动者”的理念向农村辐射，举办“六五”环境日和全国低碳日系列环保宣教活动，有利于推动乡村良序善治，厚植德治文化，促进农村减污降碳，消解农村生态环境领域的人为道德风险，促进农村人居环境从整治失范走向治理有效。

（七）重塑考评模式，优化考评手段

当前，农村人居环境整治出现“运动式”考评的现象，而科学合理的环境绩效考评与监督机制是检验治理绩效的基本途径，要杜绝“重点区域天天扫、犄角旯旮无人管”的情形，就有必要建立农村环境领域的综合行政执法机关，完善常态化的生态环境督察考评与审计机制，构建起司法介入农村人居环境整治的可行模式。首先，应明确考评主体、考评人员、考评对象、考评方案与考评实施条件等要素。其次，在整个考评实施环节，应全面准确地收集信息，保证考评与监督的实际效果。最后，应当撰写并公布相关区域的环境绩效考评与监督报告，以便增强群众监督、根据问题制定有针对性的措施和方法。应构建绿色GDP考核制度，破除GDP竞赛思维，注重考核的相对公平性，对农业型生态乡镇和工业型乡镇制定不同的考核指标，并将考核结果与领导干部的职务晋升与奖项评定挂钩。例如，四川省早在2010年就提出，不再单纯依靠GDP增长率考核下级政府，而应以产业结构优化、民生支出比例、生态保护、廉政建设等12项发展指标作为考核重点^［42］。

（八）强化党政同责，严格问责督察

库珀曾经指出，依赖行政人员的主观道德感始终会导致权力的滥用，“惩罚性的外部监控”如不能予以实施，政府雇员责任“未履行”“越权履行”的情况在所难免。《关于实施乡村振兴的意见》明确提出要“加强农村环境监管能力建设，落实县乡两级农村环境保护主体责任”。强化党政同管、同抓、同责的责任机制建设，严格环保问责督察，是提升农村人居环境整治成效的重要保障。当前环境规制、环保约谈与环保督察为环境问责机制的建立提供了先决性条件。第一，进一步深化乡镇党政领导干部为环保责任主体的思路，明晰问责的具体领域与事项，细化相关工作的目标与评价指标。2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》第三十三条第二款明确规定：县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。乡镇党政领导干部应树立政治意识与生态意识，自觉履行生态环保责任，遵守与贯彻中央及地方生态文明建设的相关法律法规。第二，进一步扩大乡镇政府环境治理的职权，建立健全生态环境治理责任机制、联防联控机制、重点区域管控机制。第三，市县级设置环保督察监管机构，并将人居环境治理面临的常见问题纳入问责督察的重点领域。第四，可探索性地实施农村人居环境专项审计，借助第三方審计监督的形式，敦促乡镇政府落实环境保护责任，确保农村人居环境达到质的改观。

四、结论

在生态文明视域下，农村人居环境整治问题归根结底属于社会治理问题。倘若要对农村环境予以系统全面且富有成效的治理，仅仅依靠基层政府的一元化治理往往难以实现，需要多主体在相关体制与机制的激励与保障下协同合作，秉持共治共建共享的理念，夯实农村人居环境治理能力。生态文明的思想理念为当前农村人居环境治理面临的污染源头多样、治理主体单一、治理过程复杂、治理手段滞后、治理绩效偏低等难题提供了新的思路。今后仍需进一步优化和创新多主体参与农村人居环境整治的动力机制、多主体共同协作的利益分享机制、多主体融入政策的创新与宣传教育机制、社会资本参与环境治理的引导机制、生态环境绩效考评与监督机制，努力提升人居环境整治的绩效水平。

［责任编辑：张思军］

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Improvement of Rural Human Settlements Environment from the Perspective of Ecological Civilization：a Review of Problems and Strategies for Response

DONG Shuai1，YAN Hai-ying2

（1.School of Public Administration，Sichuan University，Chengdu 610065，China;2.Chengdu Ginkgo Hotel Management College，Chengdu 611743，China）

Abstract：The report of the 20th National Congress of the Communist Party of China （CPC） sets “the basic realization of the goal of a beautiful China” as one of the goals for 2035.Strengthening the improvement of rural human settlements environment is an inevitable requirement for ecological civilization construction and an important tool for realizing the goal of beautiful China.Reviewing the dilemma of improving rural human settlements environment is the logical way to build a beautiful China and deepen the reform of ecological civilization system.Along with the deepening of the reform of ecological civilization system，the improvement of rural human settlements environment is effective in helping the construction of ecologically livable countryside，but it still faces serious challenges and pressure.At present，the rural habitat environment improvement is faced with eight urgent problems to be solved，namely，single governance subject，vacancy of legal system，insufficient fund guarantee，backward technological means，lack of social capital，weak publicity and education，obsolete evaluation means，and incomplete accountability mechanism.Therefore，on the basis of examining the predicament of improving rural environment，we put forward scientific and reasonable countermeasures，and rational expectations and prospects for the improvement approach，hoping to provide certain reference for the current rural environmental improvement work.

Key words：ecological civilization；rural human settlements environment；improvement model；assessment system