党建引领社区治理：实践探索及其比较

侯麟军 任中平

摘 要：近年来，我国不少地方对党建引领社区治理进行了丰富而有力的探索，并取得了显著成效。基于治理理论，运用案例比较方法，对我国京豫浙川四地的实践进行分析，发现四地在背景动因、制度建设以及助推力量方面存在相似性，分别为问题倒逼、配以完善的机制体系、多元合力共同推动，但不同地区的创新实践仍存在较为明显的差异，表现为下沉型、协同型、嵌入型以及融合型四种不同类型。通过比较发现，党建引领社区治理的实践既受到理论与现实的外部制约，也受到党组织自身发展的影响，还与社区的发展紧密相关。为此，需要继续加强党组织和社区建设，以现代信息技术为抓手进一步创新引领技术，不断提升党建引领社区治理的实效。

关键词：基层党组织建设；社区治理；案例比较

中图分类号：D267；D669文献标志码：A文章编号：1672-9684（2023）04-0043-09

社区作为基层治理的“最后一公里”，是群众生活居住的重要场域，也是党和政府联系群众、服务群众的重要场所，承载着社会建设、治理及服务的微观兜底。社区治理是国家治理的重要基石，社区治理现代化是中国式现代化必不可少的一环。习近平总书记指出：中国式现代化的本质要求是坚持中国共产党的领导^［1］。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》也明确了政党回归社会、党委领导治理、党建引领社会治理的政策目标，强调要“把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面”^［2］。但伴随着社会经济的不断发展，我国基层社会结构逐渐分化，个体化趋势越来越明显，社区居民异质性与资源分散性不断增强，基层党组织在基层社会中的领导权威和作用日渐虚化、弱化、边缘化。基于此，如何发挥党组织作用，以党建引领社区治理，整合基层资源、调动基层群众积极性，实现社区治理效能提升是当下亟待回应的重要课题。

一、问题提出与文献回顾

目前，学界对党建引领社区治理的研究主要包括以下几个方面：

一是党建引领社区治理的逻辑理路。从政党逻辑来看，党组织可以理性协调各种利益关系，以强大的组织网络和再组织能力去组织、动员、整合社会。因此，在讨论纷繁复杂的社区治理现实，面对社区多元治理主体、多元利益诉求，社区治理低效甚至失效时，必须“将政党带进来”，由政党“组织社会”“引领社会”^［3］。陈东辉认为，政党作为现代民主政治的产物，在国家治理和社会治理中扮演着举足轻重的角色，党的执政地位、性质、宗旨使社会治理成为其不可或缺的职能，决定着党组织在社会治理中的领导地位和引领作用^［4］。郑长忠指出，作为社会秩序建构力量的中国共产党，领导社区治理不仅能够促进社区治理主体互动合作，也能保证社区治理不出现权力真空^［5］。叶本乾等从社区治理的逻辑上指出：“在社区治理过程中，党建创新引领要真正‘下沉到基层，组织体系实现‘纵向到底、横向到边，就是要实现党建创新引领与社区自治和共治的有效对接，实现党建逻辑与社区治理逻辑的契合和耦合。归根到底，党建引领必须基于社区治理而运行，而不能凌驾于社区治理之上。”^［6］

二是党建引领社区治理的困境与路径。一方面，就党建引领社区治理的困境而言，张开云等指出：“随着社会经济的快速发展、人口流动和社会分层化、居民服务需求多样化和个性化，传统的社区管理在回应诸多要求和变化方面显得力不从心和资源不足，具体则表现为社区治理的一系列难题或‘失灵。”^［7］孙涛则认为，基层党建在领导方式和组织设置上、在思想观念和工作方式上以及在组织管理和党员管理上的薄弱环节制约着其引领社区治理作用的发挥^［8］。另一方面，就党建引领社区治理的路径而言，曹海军认为在“社区工作中要抓好党的建设，使党组织真正成为社区的领头人，把各方工作带动起来，要加强社区党组织领导班子和队伍建设”^［9］。张波将“互联网”纳入基层党建与社区治理中，认为“互联网+党建”既能搭建互联网平台服务群眾，又能以新技术提升党组织的组织力，与时俱进地拓展党建引领社区治理的渠道^［10］。有学者则提出以组织、动员、宣传等方式对社会组织施加影响，形成一种“嵌入式治理”模式，并在此过程中不断提高党组织的内部领导力、平台领导力和文化领导力^［11］，其他学者在此基础上提出将主体嵌入、制度嵌入、目标嵌入等方式作为党建嵌入的具体机制^［12］。对于党建如何有效激活社区治理活力，激发基层自治主体性，有学者从“参与式治理”^［13］和“赋能治理”^［14］的角度给出了回答。

三是党建引领社区治理的创新实践。师林等从“制度—效能”的视角深刻分析了天津市党建引领社区治理的实践，认为天津市“战区制、主官上、权下放”模式，强化了基层党组织建设，把街道与社区作为社区治理的“主战区”，强调领导干部的主体责任，坚持治理重心下沉，实现了党建引领基层治理的体制机制创新^［15］。王枫云等人通过对广州市S街社区的案例分析，认为“嵌入机制和整合机制是社区融合中实现党建引领的重要形式”，而这一机制“如何激发外来群体作为治理主体的自主性是关键”^［16］。陈柏峰等以豫东B街道“红色物业”为例，介绍了党组织如何通过党组织体系、党员个体双重嵌入方式，实现对社区治理的嵌入式引领^［17］。此外，还有基于河南修武、湖南浏阳、湖北武汉、广西贵港等地的实践进行的个案分析。这些研究对深化党建引领社区治理的认识具有十分重要的意义。

通过上述分析，我们发现对党建引领社区治理实践的个案研究较为丰富，但跨区域的多案例比较研究还较为少见。我国幅员辽阔，不同地区间的经济社会发展差异明显，虽然单一的个案论述有利于深入挖掘问题，增强理论说服力，具有典型性和代表性，但往往个性突出而共性不足，多案例比较研究恰好可以适当弥补这一缺陷。

二、实践运作：党建引领社区治理的四种典型模式

全国各地从实际情况出发，对党建引领社区治理进行了丰富多样的实践，探索出了赋权治理、多中心治理、嵌入式治理和整体性治理等多种模式，北京平谷、河南许昌、浙江金华和四川成都就是其中的典型代表。

（一）北京平谷：赋权治理的“街乡吹哨，部门报到”实践

社区治理离不开足够的人力、物力、政策以及社会资源的支撑，否则就会陷入“巧妇难为无米之炊”的境地。赋权治理意味着赋予权力，即“充实个人或群体的权力”，这是“法律赋予的自由和利益”^［18］。“街乡吹哨，部门报到”的党建引领社区治理实践，就是充分利用街乡、社区卧虎藏龙的人力和社会资源来解决域内金矿盗采、砂石盗挖治理过程中出现的联合调查执法困难、乡镇和部门责任与权力匹配不合理的问题。

“吹哨报到”，即在明晰职责、精简机构的基础上，赋予乡镇联合执法召集权。它意味着将权力下放到基层、将资源下沉到基层，从而充实了街乡的权力，被赋权的街乡有更大的独立性和自主权。在遇到问题时由街乡“吹哨”，“召唤”相关的职能部门前来“报到”，联动施策、共同处理，真正做到“事不完，人不走”。2017年，这一探索由金海湖镇推广至平谷全区，次年，北京市委在结合其他地区经验的基础上，将其总结提升为党建引领社区治理的典型模式并在全市同步试点。同时，针对原有“上对下”的考核形式、相对宽泛的监督考核标准以及孱弱的监督考核力度，平谷进一步改革街乡管理体制、完善基层考评体系、推行“街巷长”机制等14项重要举措，赋予了基层单位更强的话语权，以解决“九龙不治水”“五指不成拳”的顽疾。2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，强调推动社会治理重心向基层下移、把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，充分肯定了“吹哨报到”的做法，认为其是探索党建引领基层治理体制机制创新、聚焦办好群众家门口事、落实“最后一公里”行之有效的做法^［19］。总的来说，赋权有利于增能提效，这一模式的要义就在于赋权、下沉与增效，改变了过去街乡“有责任、没权力”的权责不对等局面。

（二）河南许昌：多中心治理的“一有七中心”规范化社区建设

2017年，许昌市委、市政府为了解决社区党组织作用难发挥、社区建设不规范、社区服务能力弱等问题，研究出台了《关于进一步加强城市社区规范化建设的意见》，以多中心治理为切入点，在夯实城市基层党建的基础上打造“一有七中心”规范化社区建设。所谓多中心治理，指的是“在自主治理的基础之上，允许多个权力中心或服务中心并存，通过相互合作给予公民更多的选择权和更好的服务”^［20］38。同时，“整个治理过程要变得开放和包容，政府部门和非政府部门都应当参与其中，在相互依存的环境中分享公共权力，共同治理公共事务”^［21］。

一方面，“一有”即每个社区都要有坚强有力的党组织，强化社区党组织的核心地位，发挥党建引领作用。“七中心”即社区便民服务中心、综治服务中心、文体活动中心、卫生服务中心、老年人日间照料中心、儿童服务中心、志愿服务中心。“七中心”分别由市民政局、文广新局、卫计委、教育局、行政服务中心、文明办、综治办7个成员单位在结合各自实际职能的基础上，拟定具体建设方案和考核办法，并指导基层组织实施。通过规范化社区建设，不断提升多主体间的协商水平，推动其更加主动地参与到社区治理中来。另一方面，基层党组织围绕“党建、治理、服务”转职能，构建治理服务网络，有利于推动“七中心”高效运转。不断树立智慧化精细化理念，下足“绣花功夫”，切实解决社区卫生、治安、老人及孩童照料等民生问题，提高社区的服务能力。河南省委、省政府领导称赞其为“许昌模式”，并在河南省全面推广。总的来说，这一模式的要义就在于坚持党建引领、部门协作、条块联动，改变以往“单打独斗”的状态。

（三）浙江金华：嵌入式治理的“红色网格”模式

近年来，随着基层社会的转型与变迁，基层党组织日益“悬浮”于社区治理之上，“悬浮化”的困境不断凸显。浙江金华的“红色网格”模式，即是为了解决基层党组织作用弱化、虚化和边缘化，基层党员缺乏凝聚力、号召力和影响力等系列问题的探索实践。“嵌入”原意为放线菌素、氨基吖啶等分子插入并结合到DNA链中的相邻碱基对之间，这里意指将党组织和党员纳入社区网格化管理之中，参与社区治理。嵌入式治理意味着基层党组织不再单独存在，而是与其他组织系统相互嵌合、共同发挥作用。

所谓“红色网格”，即在已有网格化管理的基础上，把基层党组织和党员嵌入“网格化”管理的一種党建模式，确保“每个网格都有党组织、每名党员都在网格中”^［22］。具体而言：一是组织的嵌入，也就是将街道划分为若干网格并成立网格党支部，同时发挥基层党组织的引领作用，将各类群团组织、驻社单位也纳入网格之中。二是人员特别是党员干部的嵌入，即在各网格节点设立网格长、网格指导员、红色网格员并明确其职责，例如：政策宣传、信息收集、矛盾调解、工作联络、解决问题等。三是按照“就亲、就近、就便”的嵌入原则，推动“红色网格”的平稳运行，每名红色网格员负责联系5—10户群众，组团包干服务。金华市党建引领社区治理的“红色网格”模式治理成果显著，得到了居民群众的一致好评。总的来说，这一模式的要义就在于将党组织和党员干部“嵌入”网格化管理之中，从而实现社会治理“一网揽尽”。