地方“小切口”立法中的形式主义现象及应对

内容摘要：近年来，地方探索开展“小切口”立法，有效推动了民生改善和社会治理创新，引发广泛关注与好评。但是实践中，有的地方片面追求“小切口”立法，甚至出现了形式主义，包括选题泛化、选题过小、用语模糊、抄袭模仿、求全求整等。这些问题主要是功利主义下立法观错位、法律万能主义立法观影响、立法调研大而化之、地方立法技术精细化不足以及立法工作队伍专业化、创新力不强等导致的。针对“小切口”立法中的形式主义顽疾，地方必须坚持问题导向、因症施策，优化评价机制，强化立法调研，健全立项论证，提升立法技术，加强队伍建设，着力推动“小切口”立法持续发展壮大，发挥更大效能。

关键词：“小切口”立法；形式主义；立法评价；立法技术；立法能力

近年来，地方人大及其常委会深入贯彻落实习近平法治思想，积极发挥主导作用，大力开展立法探索，出台了一批“小切口”立法，有效推动了民生改善和社会治理创新，引发广泛关注与好评。但是实践中，有的地方片面追求“小切口”立法，甚至出现了“为小而小”“为立法而立法”的形式主义问题，必须引起高度重视，采取有针对性的措施进行预防和治理。

一、地方“小切口”立法中形式主义的主要表现

所谓形式主义，一般是指注重外部形式而忽视实体内容、注重行为过程而不重视实际效果以至脱离实际需要[1]。地方“小切口”立法中出现的形式主义，主要有以下几种表现。

（一）有的选题泛化，导致过度立法

一些地方的“小切口”立法必要性论证不足，将本不该由法规调整的事项“大张旗鼓”进行立法规范，这样“小题大作”的立法不仅过度侵入社会自治空间，也给立法的权威性带来了冲击。比如，有不少地方就全民义务植树这一小领域制定了法规，然而全民义务植树属于公民对于自然环境的一种道德义务和应尽的责任，只需通过发布相关政策性文件即可达到同样的引导效果[2]。又如，有的地方就使用公筷、公勺等进行立法，而事实上使用公筷、公勺只是一种基本的社会公德，通过宣传、教育、动员等方式即可达到相应的目的。同时，相关立法对个人不使用公筷、公勺的行为也没有规定实质性的强制措施，这就削弱了法规的强制性，使得其实施效果与政策性文件相差无几。

（二）有的选题过小，导致立法冲突

一些地方在开展“小切口”立法时，因为选题过于狭小、切入点过细，所立法规在适用对象、调整领域等方面难免会与其他法规的有关内容存在交叉或重复，进而引发法律冲突，对法规的体系性带来影响。比如，有的地方制定了小规模食品生产经营管理规定，该法规适用于生产规模较小的四类从业者，并对食品从业者市场进入和生产经营行为进行了规范。然而，该市原先就已制定食品安全条例，涵盖所有食品生产经营者和食品生产经营管理的多个环节。显然，两部法规在适用对象和适用范围上存在交叉，最后该市人大只能基于“后法优于前法”“特别法优于一般法”的原则来处理两者的适用问题，同时计划对市食品安全法进行修订[3]。

（三）有的用语模糊，导致操作性差

实效性是地方“小切口”立法的价值追求，然而一些地方的“小切口”立法条款模糊粗糙，法律概念、生活概念混用，影响了可操作性。比如，某市历史文化街区和历史建筑保护条例规定，“对因保护历史建筑而确需调整详细规划的，可以给予利害关系人开发权益奖励”。此规定使用“利害关系人”这一术语来指涉因详细规划调整而受到影响的人。然而，“利害关系人”在民法中有着特定内涵，特指“配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女及其他有民事权利义务关系的人”。但是本款中的“利害关系人”则语焉不详，哪些是属于能够获得权益奖励的利害关系人欠缺明确规定[4]。又如，某市农村垃圾治理条例规定，“广播电视台、报纸、期刊、网络等媒体应当加强垃圾治理宣传，发布一定比例的垃圾治理公益广告”，其中“一定比例”较为模糊、不够明确，极大可能出现实践中的“弹性执行”，最终导致该条款的实践性大打折扣[5]。

（四）有的抄袭模仿，导致立法同质

地方特色是包括“小切口”立法在内的地方立法存在的价值，但是一些地方为了“图省事”，秉持拿来主义，没有对本地实际进行深入研究，导致部分“小切口”立法存在内容雷同、特色不显等问题。比如，不少地方出台了《文明行为促进条例》，可是对比一些城市的促进条例可以發现，在内容上都存在罗列相似的文明倡导行为，设置包含不文明行为在内的社会管理重点治理清单，在监督领域加入教育行业的作用等条文，条文重复度偏高，出现同质化现象[6]。正如论者所言，就文明行为本身而言，一省之内各地风俗相连，评判标准也大致统一，市级层面并无单独立法的必要。同时，各市出台的法规与省级层面立法并无实质区别，相邻市之间也大体相同，没有真正体现地方特色，反而破坏了法规体系在宏观架构上的和谐统一，也造成有限立法资源的浪费[7]。又如，随着城市化进程的加速，各地相继就市容和城市环境卫生管理这一具体领域制定了相关法规。但是一些城市的法规文本不仅彼此之间结构、内容相似，与《城市市容和环境卫生管理条例》这一上位法相对比也存在诸多重复的条文。如此趋同的法规不仅一些内容的合理性需要再论证，其特色性也有待商榷。

（五）有的求全求整，导致条文冗余

当前，一些地方还存在着追求立法体例完整、贪大求全的思维定式，这不仅使得部分“小切口”立法结构庞杂、叠床架屋，也使得一些法规条文缺乏实际意义、虚化冗余。比如，某地针对农村生活垃圾这一特定领域，出台了农村生活垃圾管理条例。法规全文共28条，但是总则部分就占10条。从内容上看，这10条中前三条是关于立法目的和依据、适用范围、原则的规定；第4到6条是政府及其机构的工作职责，都是政府行使职责范围内的事务，这是对政府“三定方案”内涵的重申；第7到10条，是对社会自治组织、单位和个人的要求和倡导以及政府的鼓励性措施，这些主要是倡导性条款。总的来看，总则条文对于解决当地农村的环境卫生管理问题，并没有体现出具有针对性的特别意义[8]。像这样的“小切口”立法，看似条文不多、结构精简，但“干货”太少，对具体问题和痛点、堵点解决不足，法律条文存在一定程度的虚置。

二、成因分析

客观来说，地方立法中的形式主义现象存在已久。有学者曾对此进行过系统概括，指出“地方立法的形式主义，在立法结构和体例上表现为贪大求全、法典崇拜，在立法内容上表现为大量重复上位法、‘抄袭’其他地方立法、地方特色萎缩，在立法态度上表现为保守有余、创新不足”[9]。而地方“小切口”立法中出现的形式主义问题，不仅具有一般地方立法中至今尚存的形式主义特征，更发展出了独有的特点。本文以为，主要有以下几个方面原因。

一是功利主义下立法观错位。在实际工作中，地方法规的制定一般被认为是地方立法机关有所作为的表现，代表着地方人大对地方公共事务的影响力。由此，一些领导及立法工作者难免基于功利主义考量，存在为考核而立法的倾向，将立法作为显示亮点、寻求加分的途径，甚至为了标榜“政绩”而片面追求更快立法和更多立法。而“小切口”立法尤能体现出立法的速度和数量。这就使得部分地方人大倾向于采用“小切口”立法，刻意追求数量、速度，或者与兄弟省份、城市进行攀比，而非出于实际需要采取合适的立法形式，也没有花足够的时间去打磨法规内容，从而落入形式主义。

二是法律万能主义立法观影响。法治社会的建设离不开法律，但有的领域法律无法调整，有的领域也没有必要用法律调整。同时，立法的重要目的就是用法律的强制性来规范人们的行为。如若某些事项不属于法律调整领域，所谓立法也只能同政策性文件一样对某些事项进行宣示、倡导与激励，公民的不遵守并不会换来强制效果，这样的立法就没有实际意义[10]。然而，一些地方人大依然秉持法律万能主义的观念，以“小切口”的名义介入立法本不必介入的领域，导致立法效果不佳，实效空乏。

三是立法调研大而化之。地方特色是地方立法的价值所在。而地方立法的特色，主要根源于地方治理的实践以及本地群众的利益与需求。这些治理经验以及群众需求只能通过扎扎实实的调查研究来获取[11]。实践中，一些地方急于推出“小切口”立法，立法过程中匆匆开展调查研究，泛泛征求公众意见，致使真实有效的地方信息收集不足、具有本地普遍意义的民情和民意难以准确反映，同时群众通过立法调研对于立法决策的民主监督不够到位，进而使得地方制定的一些“小切口”立法脱离地方治理和群众需求的实际，不具备实效性。

四是地方立法技术精细化不足。优质的“小切口”立法离不开精细化的立法技术支撑，但是当前的地方立法技术还远没有达到精细化的程度。一方面，全国还没有专门针对地方立法的具有较高权威性的立法技术规范，地方各级人大的立法技术规范分散，尚未建立起统一标准，仍然存在不完善且缺乏刚性，不同级别的立法技术规范也没有严格的对应关系。另一方面，地方立法在技术层面还存在专业术语使用不规范、法律概念理解不一致等问题[12]。特别是一些设区的市在获得立法权以后，虽然开展“小切口”立法愿望强烈，也规划了一批立法项目，但立法资源、立法技术相对滞后，对法规内容中的一些法律语言规范用法、使用对象等把握不够准确，致使有的法规自觉或不自觉地复制上位法以及外省市的立法体系、内容，有的法规对“法言法语”使用不规范，法规体例、逻辑和条文表述类似政策文件[13]。

五是立法工作队伍专业化、创新力不强。“小切口”立法关注专项领域、聚焦具体问题，使地方立法走向更为细分、专业的维度。这就要求立法工作队伍必须持续拓展专业能力尤其是创新能力。但是客观来说，目前地方立法工作队伍仍然面临能力不足的局面。一方面，具备一定法学专业背景和立法工作经验的立法工作人员，虽然能够把握总体的立法原则，不会引发严重的立法错误，却往往由于缺乏某一具体领域的专业知识，特别是经济管理和社会管理知识，而陷入“本本主义”“拿来主义”的窠臼，容易发生照搬照抄、重复立法等现象，缺乏立法创新。另一方面，不少地方人大虽然也委托高校、科研院所起草法规草案，在一定程度上缓解了专业水平不足的问题，但是由于专家学者对本地发展实际情况了解程度有限、立法实践经验不足，其所起草的立法文本也容易出现与本地实际相脱节的现象[14]。此外，一些地方还面临立法队伍编制、人员配备不足的问题。比如，有的设区的市人大常委会法工委仅3到5人，而且这些人还要服从当地统一安排下乡、驻村开展工作，加上其他特定原因导致的减员，实际上在岗的也就2到3人[15]。

三、应对举措

近年来的地方实践充分证明，“小切口”立法拓宽了地方应对改革发展稳定问题的法治路径，为宏观层面的国家立法积累了有效经验，适应了新时代对于立法高质量和立法高效率的要求，蕴含着重塑法治建设格局的大能量，是地方立法未来发展的重要方向。针对实践中的形式主义顽疾，地方必须坚持问题导向、因症施策，建立健全与“小切口”立法相适应的工作新机制，着力推动地方“小切口”立法持续发展壮大，发挥更大效能。

（一）优化评价机制，引导树立正确立法观

习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”[16]有效管用是地方立法的硬标准。地方立法好不好，关键要看立法在推进地方治理与服务本地群众的过程中管用不管用、有没有解决实际问题，以及获得了怎样的社会评价，而不能仅以立法的速度和规模来评价地方立法工作。要遵循立法数量与质量相统一、立法速度与立法效益相兼顾、上级考核与社会评价相结合的原则，引导立法工作者树立正确立法观[17]，实现由数量型立法向质量型立法的转变，由立法“有没有”向立法“好不好”的转变。

（二）强化立法调研，找准问题、把准民意

开展调查研究是地方人大及其常委会的谋事之基、成事之道。要真正破解地方“小切口”立法的形式主义之弊，就必须加强调查研究，克服立法主观主义，真正发挥群众在立法过程中的作用，形成地方立法与地方“地情”“民情”紧密联通与有序互动，从而通过“小切口”立法解决地方经济社會发展中的问题。各地要针对“小切口”立法专业程度高、程序要求快、时效性强的特性，进一步完善立法调研机制，全流程做好选题立项调研、起草论证调研、审议修改调研、实施评估调研等。要加强调研成果运用，将调研获取的信息尽可能充实进法规中，努力追求法规内容的创新，从而实现立法创新。要始终重视深入基层，注重发挥基层立法联系点、人大代表联络站、咨询专家库的作用，广泛运用各类座谈会、专题研讨会、问卷调查、蹲点调研、跟踪典型案例、随机访谈等方式收集各方面的资料，摸清“小切口”立法调整事项的现状、问题、缘由、出路、方案[18]。特别是要主动适应信息化时代网络化的发展趋势，充分利用形式多样的新媒体渠道，将法规草案上网公示，向群众广开立法门路，持续开放式听取意见建议，了解其立法需求，与群众保持互动、加强反馈，实现全民全时段的立法意见建议征集[19]。

（三）健全立项论证，科学确立立法项目

立法立项是地方立法准备阶段的关键步骤，加强立项论证，有利于从源头过滤不必要的立法项目，克服立法随意性，防止“法繁扰民”，加强对“小切口”立法形式主义的控制。要全面推广立项论证机制，加强人大对立项论证的主导，扩大论证参与主体的范围，丰富群众参与论证渠道。要明确立项论证标准，建立正面标准和反面标准。正面标准一般包括立项合法性、效益性、必要性、紧迫性、可行性等。“小切口”立法强调从小切口角度促进法规快速制定和实施，且有效发挥作用，可以按照“合法性—效益性—紧迫性—必要性—可行性”这样的标准判断顺序来论证[20]。反面标准是指立法项目若与现行政策精神不符，或者与上位法存在大量重复而无具体性或实质性内容，或者未经充分调查论证就提出，应予以及时排除。要强化立项论证公开，地方立法机关要及时将立项论证程序和论证内容公之于众，接受人民群众监督，督促立法机关自身不断提升开展立项论证的能力和质量[21]。

（四）提升立法技术，为优质的“小切口”立法提供基础支撑

从广义上说，立法技术包括立法体制机制的构建、立法项目的择取、立法程序的编排、立法评估的模型、法律文本结构的设计、法律语言文字的表述、法律文本的立改废释等方面的技术。狭义上的立法技术一般仅指法律的结构安排、文字表述方面的技术[22]。针对“小切口”立法的特性，地方立法技术的精细化可以先从狭义的两方面入手。一方面，在“小切口”立法文本结构的设计上，要改变起草一般法规时“先文本、后修改”的模式，推行“先问题、后文本”模式，即先排查真正需要也适合立法解决的问题，然后根据具体问题研究提出法律解决方案，最后再根据立法内容的需要确定文本框架和具体条文[23]。要坚持精准、精简原则，在“小切口”立法中推行简易体例，不盲目追求体系化、结构完整，该省则省、该细则细，有几条就立几条，尽量避免重复上位法的规定，避免为了形式美观而硬塞一些价值宣示、内容空洞、可操作性差的条款。另一方面，在条文内容设计上，要以解决问题、推进发展、保障合法权益为基本出发点，注重针对关键问题和薄弱环节创新具体制度，制定切实可行的解决措施，注重用具体、明确的量化标准和叙述取代笼统、模糊的原则性要求，注重加大保障条款和法律责任条款的比重，注重细化自由裁量权范围，注重结合各地实际作出具有地方特色或民族特色的规定[24]。法规起草要遵循逻辑规则、语法规则和修辞规则，具体语言表述要尽可能明确、具体、准确、概括、清晰、简练、统一，保持句子简洁化、不赘言。做好政策性语言与法言法语之间的转化，善于使用规范的法律用语，在将政策措施转化为法律规范时，更多地使用设定权利义务的表达方式，避免使用“提倡”“引导”“鼓励”等政策性词语。对行为和后果、义务和责任的设定要一一对应，确保规则要素齐备，切实增强制度约束的刚性。

（五）加强队伍建设，提高立法工作人员素质和水平

日本学者穗积陈重指出：“（法典编纂）只有兼具正确判断力与严肃辞藻，并精通历史，明白哲理，广泛通晓内外法律者，才堪以担此重任。而欲得此人，则实属不易。”[25]人是事业发展最关键的因素，提高地方“小切口”立法的质量，归根到底要靠手艺精湛的立法“工匠”。地方要加强立法人才培养，统筹推进人大系统、政府系统和人大代表法制专业组三支队伍建设。要以地方人大常委会法工委和常委会其他工作机构为主体，打造地方立法人才高地，通过柔性引才等方式从各领域吸收立法人才，想方设法打通包括体制外法律专业人才以及有实践经验的基层法律人才在内的法治人才流动渠道，合理搭配，提高立法工作队伍的整体合力。人员编制紧张的地方可以参照一些地方的经验，成立立法研究中心，充实立法力量。加强业务培訓，着重围绕立法理念、立法政策、立法原则、立法程序、立法技术等领域，对立法工作人员开展技能培训，大力提升队伍立法需求识别能力、地方特色反馈能力、立法计划执行能力、立法审查能力和立法信息公开能力[26]。持续锤炼队伍严谨细致的工作作风，使每一名立法干部勇于较真、刨根问底、精益求精、一丝不苟。注重政治激励，对政治过硬、表现优秀、实绩突出的立法干部优先提拔重用、晋升职级，及时予以表彰奖励，激励立法干部实干争先、担当作为。有针对性地对人大代表开展立法技能尤其是运用法言法语技术的培训，不断提升其在立法工作中履职尽责的专业化水平。

参考文献

[1][9][11][17]封丽霞.地方立法的形式主义困境与出路[J].地方立法研究，2021（6）：64，64，69，78.

[2]宋才发.设区市立法权限、实践困境及法规质量提升研究[J].学术论坛，2020（6）：46.

[3]李振宁.简论地方“小切口”立法的内涵特征[J].人大研究，2019（5）：9-11.

[4][8]王能萍.论地方立法技术——基于广东省设区的市地方性法规的分析[J].法律方法，2018（3）：496，489-490.

[5]姚明，桂群.新获立法权设区的市立法语言的检讨及改进——基于安徽省51部地方性法规的实证分析[J].盐城工学院学报（社会科学版），2019（3）：31.

[6]李晗祎，刘青.关于规范地方立法的思考[J].人民与权力，2019（7）：25.

[7][13][18]贵州省人大社会建设委员会课题组.探索地方人大注重立法“小切口”角度研究[EB/OL].（2022-11-15）https：//www.gzrd.gov.cn/ztzl/gzsrmdbdhzdllyjh/202211/t20221115_77665099.html.

[10][21]张婷.论地方立法的立项论证制度[J].江汉大学学报（社会科学版），2017（3）：31，33-35.

[12][14][22]魏治勋，汪潇.论地方立法技术的内涵、功能及科学化路径[J].云南大学学报（社会科学版），2019（1）：131-132，131，126.

[15]贵州省委党校课题组.加强地方立法人才队伍建设研究[EB/OL].（2022-11-15）.https：//www.gzrd.gov.cn/ztzl/gzsrmdbdhzdllyjh/202211/t20221115_77665095.html.

[16]习近平.论坚持全面依法治国[M].北京：中央文献出版社，2020：20.

[19]周天泓.深化基层立法联系点建设：理论预设、现实问题与应对路径[J].决策与信息，2023（3）：55.

[20]汤能干.地方立法科学立项的原则、标准和程序[J].湖南社会科学，2023（3）：109.

[23]丁祖年，粟丹.地方立法精细化的内涵与路径[J].地方立法研究，2020（4）：25.

[24]青海省人大教科文卫委员会办公室.关于精细化立法的几点思考[J].青海人大，2015（4）.

[25]【日】穗积陈重.法典论[M].李求轶译.北京：商务印书馆，2014：68．

[26]张琼.类型化视野下的地方立法能力及其现代化路径[J].法商研究，2023（1）：63.