公众参与立法路径的发展与困境

张祝圆

内容摘要：在全过程人民民主的理论框架下，公众参与立法是“民主立法”的必然要求，基层立法联系点的设立及有效实践，为公众参与立法提供了有效路径。基层立法联系点的出现引发了公众参与立法路径的变化，确立了其有效补充的角色地位。但由于集体行动的困境、立法机关主导性过强，加之自身布局和职能的混乱导致角色出现偏差。为了契合民主立法的要求和群众利益的需要，应当从建构激励机制、进行有力克制、引入竞争机制、融入嵌入理念几个方面对基层立法联系点进行修正，促进公众参与立法路径的实质性转变。

关键词：公众参与；基层立法联系点；民主立法

习近平总书记说，要“开门立法，扩大人民群众对立法活动的有序参与”[1]。公众参与立法是民主立法的重要机制，只有不断丰富和拓展公众参与立法的路径，才能实现程序民主和实质民主的统一。党的十八届四中全会第一次在公开场合提出“基层立法联系点”，党的二十大报告中进一步强调“建好基层立法联系点”。基层立法联系点（以下简称“联系点”）的出现不仅为立法机关汇集意见提供了新的方式，也为公众参与立法提供了新的路径。公众参与立法对于提升立法质量、维护社会秩序、保障人民利益具有重要意义，但我们应当清楚看到公众参与立法的现实状况不容乐观。经调查发现，社会公众对立法参与的好评率仅占10.6%，差评率高达58.7%[2]。公众参与立法渠道的狭窄是公众极少参与立法的重要缘由，如某区域内73.9%的公众并不清楚立法意见的反映部门[3]，这一现状为基层立法联系点的产生提供了空间。

基层立法联系点是协助收集立法工作相关信息的固定联系单位，是基层群众直接参与立法活动的重要载体和立法机关了解基层群众意见的经常性平台，被形象地称为“民意直通车”，是立法机关和基层群众沟通的桥梁。基层立法联系点经历了从试点到广泛推行的发展过程，经实践证明是符合我国立法现状、人民需求的制度创新。当前对基层立法联系点的研究角度分为以下三种类型：类型一，以各地区为切入口，分析基层立法联系点的发展现状，提出有益的修正路径①；类型二，结合全过程人民民主的理论实践发展，阐释基层立法联系点与中国式民主发展的关系②；类型三，从实践角度出发，分析基层立法联系点的实践困境，为破解实际难题而思考③。上述研究深化了对基层立法联系点的认识，但是对其角色定位的分析仍然不够深刻，基层立法联系点作为后发制度，对公众参与立法制度所造成的影响是什么？与其他公众立法参与途径的关系是什么？基层立法联系点在公众参与立法制度背景下所面临的挑战是什么？都没有得以有效解答。本文试图将基层立法联系点置于公众参与立法制度的背景下，探讨新制度出现所带来的变化以及偏差，希冀为解决基层立法联系点的矛盾和症结提供有益思考。

一、基层立法联系点制度下公众参与立法的转化

公众参与立法，是公众政治参与在立法领域的体现，是民主立法的实践表达。如今，公众参与立法已经成为各国立法正当性与民主性的共识，而理念的落实需要制度提供增量，只有建立规范合理的制度，才能使公众参与立法的权利从文本走向生活，从理论走向实践[4]。《宪法》《立法法》等为公众参与立法提供了规范依据，立法听证会、座谈会、论证会、网络法案意见征集的展开为公众参与立法提供了实践基础，但实践中制度流于形式的问题依旧严重，基层立法联系点制度的出现促进了公众参与立法路径的实质转化，具体表现在以下几个方面。

（一）主体：由专业化向大众化转化

基层立法联系点制度拓宽了立法参与的主体范围。卡罗尔·佩特认为，“真正的法治政府稳定运行，不是少数精英积极地投入和多数民众的政治冷漠，而是富有实效的公民参与”[5]。在立法层面，立法的民主参与不是“精英化”的参与，而是公众的广泛参与，民主的核心是所有人最大限度地参与。立法座谈会、论证会、听证会是公众立法参与的重要形式，在策励立法民主化过程中发挥了重要作用。座谈会是针对立法中的重点、难点进行座谈讨论，其参与主体为与法案有关的机关和组织、团体、企业事业单位、有关方面的专家学者和有利害关系的人，但存在代表性不足的缺陷。论证会又被称为“精英群会”，参与主体不包含普通公众[6]。听证会是我国公众参与立法最完备、最典型的形式，然而这种方式的公众参与人数有限，立法意见的收集是不完全的。长此以往，公众参与立法便局限于专业化群体当中，划入精英主义群体当中。

基层立法联系点制度的设立有力破解了公众参与立法的难题，打通了立法与民意的最后一公里。基层立法联系点制度将民主立法的理念深入社会治理的末梢，在广大基层群众中开枝散叶。信息员、联络员穿梭于广大人民群众当中，涵盖主体不仅仅包括人大常委会等立法专业机关，还包括科技城、街道办事处等④，与基层群众面对面进行沟通、对话，认真听取广大群众的利益诉求与价值倾向。国家层面率先搭建起沟通联系基层群众的桥梁，将基层群众的声音在法律、法规中彰显，从联系点的设立可以看出立法深入基层、大众的决心和努力，真正实现了公众参与的大众化、广泛化要求。

（二）模式：由自由式向协商式转化

基层立法联系点为不同利益群体的博弈提供了平台。自由式的公众参与立法指公众基于自身的诉求和认知，对有关法律草案提出意见和建议，缺少与其他公众之间的沟通交流。正如我国如火如荼开展的网上法律草案征求意见，公众可以通过中国人大网或各级人大网对法律、法规、规章提出意见和建议，但缺乏公众之间进行协商的渠道。针对同一个法律草案，不同社会背景、知识水平、利益诉求的主体自由表达，形成的意见建议可能同质化严重，也可能南辕北辙、五花八门，这不仅会增加立法机关的成本，也不利于实现利益最大化。

面临多元社会内部日益加剧的分裂和冲突与社会资源、信息资源不均等所带来的危机，通过协商寻求共识的理念不绝于耳。詹姆斯·博曼等学者认为“合法的立法必须源自公民的公共协商”[7]。自由和平等的公民在公共利益的指向下，互相之间就共同关心的问题通过对话、讨论、协商达成共识，最终形成具有集体约束力的公共政策的过程就是协商的过程[8]。在立法领域主要体现为不同利益群体理性进行对话、讨论、协商形成最大公约数，最终确立为法律规范，成为公众所信任和遵守的重要规则。“立法不是立法机关的自成品，而是相互竞争的利益群体之间寻求某种妥协的博弈产物，如果相关利益群体不能充分表达意见，实际上就是取消博弈，扼杀表达。”[9]故，不同利益主体的表达权得以充分保障，形成理性的博弈局面是必要的。基层立法联系点的设立为公众开展博弈提供了经常性、便捷性的平台，在进行立法调研、意见征询的过程中吸纳不同利益群体的参与，在理性的氛圍下，充分进行对话、沟通、交流，最终形成有价值、富有实效性的立法意见和建议，将基层群众的意志上传至立法机关。

（三）渠道：由复杂化向便利化转化

基层立法联系点为公众参与立法提供了更加便捷的路径。公民立法素养的提高和参与意识的觉醒，使得民意大踏步进入立法已势不可挡，这不仅是一种社会现实，更是一种社会要求。而参与路径是公众积极参与立法的前提，不断扩展公众参与立法的路径是法治建设取得成效的重中之重。公众参与立法的渠道是否丰富、是否便利、是否畅通是判断公众参与立法是否为实质转变的标准。参与便利性受两个因素的影响：一是参与路径的便利性；二是参与内容的便利性。前者是通常意义上所理解的便利程度，即是否需要花费大量的时间精力；后者则突出公众法律知识素养不足的特点，知识复杂性必然影响公众参与，而便利化就要求积极应对这一挑战。现存公众参与立法的路径，无论是线上还是线下的方式都较为复杂。如线上征集意见的方式，虽然适应了时代的发展，无论在形式上还是实质上都为公众提供了一定的便利，但不能忽视数字鸿沟、年龄差异、城乡差异、知识水平差异的存在。线下公众参与，根据《立法法》的规定，将立法权扩充至设区的市，这就意味着公众需要前往市里参与立法活动，增加了公众参与立法的成本。

基层立法联系点有效弥补了现存路径的困境。一方面，从形式层面看，基层立法联系点设在家门口，节省了公众参与立法的成本，在自己的社区、村委、工作单位就能提出自己的意见和建议。譬如，2023年2月，上海长宁区虹桥路上人气颇高的社区AI（人工智能）食堂，摇身一变成为立法征询的会客厅[10]。另一方面，从内容层面看，专业人员、组织的介入也为公众参与立法提供了便利。具体表现为基层立法联系点把群众的“街谈巷议”“群众语言”梳理整合，转化为专业、明确、合理的立法建议和立法要求，同时把“法言法语”掰开揉碎，将专业术语转化为普通语言，让群众听得懂、看得明白，提得出意见和建议[11]。

二、基层立法联系点的角色偏差

基层立法联系点制度作为新生事物，具有强大的生命力，它的出现是全过程人民民主的要求，是民主参与制度理论和实践的结晶，其主体多样性、固定性、便利性等优势有效弥补了传统公众参与立法的不足。但制度建设要始终与客观规律相适应，唯有不断优化完善，才能充分发挥其制度优势，处于深化探索阶段的基层立法联系点也无法避免与需求的脱节，多种因素导致基层立法联系点制度角色的偏差。

（一）集体行动的困境，公众参与积极性受困

经济学家奥尔森指出，“集体行动”指“任何供给集体物品的行为”[12]。“集体物品”指能够为任何人所消费的物品，即该物品不具有排他性，一个人的消费不影响其他人的消费。虽然奥尔森是在经济组织的背景中分析集体行动的，但集体行动的底层逻辑也能够适用于立法领域，进而得出这样的结论：法律制度是集体物品，公众参与立法是一种集体行动。那么集体行动的困境体现为什么呢？主要表现为“搭便车”现象。之所以存在这种逻辑，原因在于在集体活动中个人所付出的成本与收益并非完全等同，即便不参与集体活动，仍然不影响个人利益的获取。正如法律规范，即使个人没有参与立法，所制定出的法律规范仍然适用于全体人民。更深层次的追溯发现，这与理性人的本性相关联，奥斯特罗姆认为理性人在作出个人策略选择时受预期收益、预期成本、内在规范和贴现率四个因素的影响[13]。理性个人在作出选择之前都要进行“成本—收益”分析。

公众参与立法作为集体行动自然面临此种困境。公众参与立法必然要付出一定的成本，譬如，公众需要花费时间精力去了解相关的法律规范，不仅需要时间成本，还会付出物质成本，甚至会对本职工作产生不利的影响。而就收益而言，无论参与与否，与其他公众获得的收益相等。在这种观念的影响下，理性的公众自然趋于不积极参与，長此以往，基层立法联系点的设立也就流于形式了。

（二）立法机关主导性过强，公众主动性受障

公众参与立法的主动性是公众参与立法制度永葆活力的重要保障。基层群众和立法机关的交互是基层立法联系点设立的意义所在。由于传统官本位思想的桎梏，一些官员干部未能正视手中的权力，缺乏“以人为本”的工作理念，家长作风浓厚。这种不合时宜的思想也深深烙在群众的内心深处，许多群众认为立法与自己无关，没有资格也没有能力参与立法过程，影响决策结果[14]。在实践中，立法机关过分、随意主导立法的现象也时有出现。立法机关主导性过强，在一定程度上会妨碍公众主观能动性的发挥。

1.公众所掌握的立法信息由立法机关决定。立法信息的供给是公众有效参与立法的基础性工程[15]，立法信息不仅包括法律法规草案内容、立法说明，还应当包括立法调查报告、评估报告、审议报告、立法背景、立法意图等资料。但目前各基层立法联系点中公众参与所掌握的立法信息与立法机关明显不对称，公众对立法意图、立法机关的调查报告等资料知之甚少，仅能对草案内容提出意见和建议，这种方式看似参与立法，实则并未触及权力的核心。

2.公众参与立法的内容由立法机关决定。公众参与何种类型的法律草案的讨论由立法机关决定。立法征集范围的确定对立法的科学性、民主性具有直接影响，若立法征集范围过宽，将加大立法机关工作的难度与成本，影响立法工作的效率；若立法征集范围过窄，将压缩公众参与立法的空间，偏离制度建构目标。在立法机关主导性过强的背景下，加剧了公众参与立法的不确定性，立法机关可能基于私人利益、部门利益的考量而限制公众参与立法，蚕食立法的民主性。

3.立法结果的反馈由立法机关决定。蔡定剑先生认为，“制度化的公众参与民主制度应当是由公共权力机构通过开放的途径获取信息、听取意见，并通过反馈互动对公共政策和治理行为产生影响的各种行为”[16]。基于自身利益的维护，公众天然重视意见建议有无被采纳，以及为什么没有被采纳，但在基层立法联系点实际运行过程中，鲜有对立法反馈程序的明确规定及相关反馈实践，对于采纳的原则、采纳标准以及反馈渠道均未形成一套较为流畅的机制，反馈制度是一种鼓励性的制度设计，是否反馈仍旧取决于立法机关。

（三）联系点设置基准粗放，有序治理受难

“增点提质”是基层立法联系点制度出现以来一直所遵循的理念，联系点作用的发挥需要不断拓展提高“点”的数量和质量，数量的增加才能覆盖更多的群众，意见的收集范围才能更加广泛，高质量的立法联系点才能产生高水平的立法意见。联系点的布局不仅要突出广泛性，还要充分彰显代表性和针对性。布局合理对联系点的进入和退出基准提出了更高的要求。

调查发现，各地联系点设立混乱的现象层出，布局的合理性有待提高。如，河南省自2019年至今共设立21个立法联系点，6个市级立法联系点和14个县（区）级立法联系点，2020将郑州市金水区宋砦村设为基层立法联系点，联系点多设立在人大常委会。就布局空间而言，并不能达至联系点所要求的覆盖范围广；就布局领域而言，也不能满足多领域、多范围的需求。

另外，联系点的设立是动态变化的。社会变化会导致立法需求的变动，进而引发群众对立法领域关注角度的变化。在改革开放初期，全国一心关注经济的快速发展，国民重心在经济，立法作为社会现实的反映，自然注重经济立法体系的完善，而在新征程上，更加关注经济高质量发展、民生保障、生态环境保护等领域，群众更加重视权益保障是否完备，所提出立法意见便与之前有所不同。故联系点的退出机制是必要的，但目前关于基层立法联系点的退出标准模糊，如驻马店市对基层立法联系点的考核标准为组织管理、调研工作、立法意见情况等，仅给予方向指导，基准原则空洞，无法契合基层立法联系点的发展要求。

（四）联系点职能界限不清，立法意见专业性受阻

清晰的职能界限为立法工作效率助力，联系点并非专门设置的立法意见征集机构，而是架构于现有机构之上的功能拓展。简而言之，在授予联系点之前，该组织机构有其固有职能。有些授予人大常委会为联系点，人大常委会本身就拥有立法职能，与联系点的主要功能相重合，能够为人大常委会的立法工作赋能增效。但是有些联系点为企事业单位、行业协会、基层组织等，这些组织固有职能并非立法。如基层组织主要功能是通过自治进行基层社会治理，而企业的主要职能在于发展经济、促进科技创新，学校的职能在于传授专业知识。从应然角度分析，立法与社会各群体都密切相关，基层立法联系点选点的广泛性，能够充分体现立法的民主性，但也不能忽略职能差异给立法意见征集所带来的困境。组织内部人员的法律专业性不足，领悟法律草案内容的难度大，影响其立法意见和建议的提出。由于专业职能的差异，基层立法联系点的设立增加了组织的成本，企业内部需要花费精力去应对联系点的要求。

三、基层立法联系点的角色修正

（一）建构激励机制，为公众参与积极性赋能

为解决集体行动的困境，建构激励机制是有效的路径选择。激励是推动组织中行为人积极行动的劝说、诱导、推动等做法，满足行为者的需求是核心[17]。约翰·克莱顿·托马斯认为，“管理当局如果想获取公民参与并使其达到某种特定的水平，那么提供与之相当影响的权益作为激励是十分必需的”[18]。人作为趋利避害的动物，激励机制能够充分调动公众参与的积极性。

首先，激励机制的确定应当制度化、规范化。制度化、规范化要求奖励制度不能停留在口头，而应当落实于文本中，避免朝令夕改。明确规定公众参与立法给予适当的奖励，明晰基层立法联系点经费来源、奖励主体、奖励程序，并向社会公开，接受公众监督的同时，激发公众参与积极性。

其次，激励的方式以物质奖励和精神奖励相结合。公众参与立法需要付出一定的时间、物质成本，尤其基层群众，其并非是具有专业法律素养的群体，囿于知识的局限性，参与立法活动需要花费更多的精力，因此应当注重给予这些群体适当的物质奖励。物质奖励主要表现为立法参与报酬、交通补贴、餐补、误工补贴等。另外，精神奖励也是必不可少的，受传统思想观念的影响，自古以来我国社会群众对社会荣誉具有极高的重视程度。精神奖励的方式主要包括颁发证书、奖状、奖杯、表扬等。应当注意的是，物质奖励和精神奖励授予主体应有所差别，对于基层群众则更多给予物质奖励，对于专家、学者等给予精神奖励，或者将两种奖励方式相结合，充分激活激励制度的效用。

最后，奖励标准的确定应当合理。奖励标准的设立亦是见仁见智，标准的设立应当以行为者的需求为重要依据，奖励标准的设立应当征求多方意见，进行综合评判，过分偏離群众的需求，则奖励制度是无效的，联系点在设立标准时应当充分征求参与群体的意见，在符合经济发展状况的前提下，尽可能多的维护参与者的权益。

（二）从“过分主导”到“有力克制”，提高公众立法参与地位

首先，完善立法信息公开制度。有效行权的前提是充分告知[19]，决定公众参与成效的关键变量是立法信息的公开，公众只有在充分知晓立法信息的情况下，才能避免衍生“被参与”的窘境，对立法施加影响，达至实质参与的效果。目前，亟待完善立法信息公开制度。一是全面公开相关立法信息和立法资料。立法机关委托基层立法联系点对有关法律法规草案征集意见的，不仅要公布法律草案文本，还应当公布立法的目的、背景、调研评估结果、争议焦点等相关资料信息，为群众客观、全面了解立法信息提供条件，为公众的交流协商提供空间。二是创新立法信息公开的方式。立法信息只有为群众所知悉，才能成为群众充分进行表达的工具。因此，立法信息的公开方式对于公众参与立法也至关重要。科技的发展，为信息的传播提供了高效方式，基层立法联系点应当充分运用网络媒体的作用，发挥“线上+线下”的双重效果，既增强公众参与立法的积极性，也进行法治宣传，提高公民的公共理性。

其次，厘定法案征集基准。（1）对于涉及群众切身利益的法案，包括经基层立法联系点解读后，争议焦点与群众利益相关的较为专业的法案，明确规定必须发送至辖区内的基层立法联系点，充分征集基层群众的意见建议，便于基层群众能够从“源头”上保护自身的合法权益。有关食品安全、家庭婚姻、网络信息安全等与群众自身健康安全息息相关且群众有一定了解的法案，对群众所产生的影响更大，在立法时吸纳群众参与有必要性和可行性。当立法机关拒绝将此类法案交由联系点时，应当明确立法机关说明理由的义务，这一要求促使立法机关作出拒绝行为时必须经过理性判断，避免立法机关的专断性和恣意性。当立法机关未将此类法案交由基层立法联系点时，而群众认为属于与其自身有密切联系的法案，基层立法联系点可以主动请求立法机关将法案送至该联系点进行民意征集。当然这一权利的行使也应当符合正当性、合理性的要求。（2）对于专业性非常强的立法法案，“知识复杂性”成为影响基层群众参与的重要因素[20]，由于大多数群众法律与专业知识的欠缺，无法提出系统的、有建设性的意见，因此允许立法机关可以在说明理由后，不交由基层立法联系点征求意见建议，但基层立法联系点主动请求且有正当理由的除外。至于何为专业性非常强的立法法案则由立法机关根据理论和实践依据进行判断，并随着社会的变化进行动态调整。（3）对于存在较大分歧和争议的法案，应当尊重基层群众的意志，交由基层立法联系点组织征集基层群众的意见建议。

最后，明晰立法机关的反馈义务。立法结果的反馈对于联系点制度的行稳致远具有实质作用，在制度建设之初，群众参与的热情较为高涨，但若不能充分反馈立法结果，会导致不良后果的出现。因此，应当严格规定立法机关立法结果反馈的义务，针对已经被采纳的意见，表明意见来源及原因；针对未被采纳的意见，则说明法律依据、理由，告知公众整改的方向；针对未被采纳但具有价值的意见，则详细说明未能在法律规范中体现的缘由。当然，受制于公众普遍性和立法专业性之间的张力，并非所有的意见都有必要进行反馈。

（三）引入竞争机制，合理布局联系点

竞争是人类社会进步的根本动力，也是资源优化配置的基本途径[21]。竞争机制的积极效用在市场经济领域得以有效验证，法治领域竞争机制的引入也成为法治建设的常态。在基层立法联系点中引入竞争机制是指基层立法联系点的进入、退出和增补都采用竞争的方式，从众多符合条件的机关、组织、机构中选择最符合立法规划、民主要求、人民利益的“点”。联系点不仅是一块招牌，还具有强大的内生动力，对基层立法联系点的选择和布局必须采取审慎的态度。

一是根据立法规划、立法计划设立相应的基层立法联系点。基层立法联系点的设立必须符合社会客观发展规律，突出地方特色，凸显民意收集功能。正如《法治河南建设规划（2021—2025）》中所强调的，加强重点领域立法，紧扣黄河流域生态保护和高质量发展、共建“一带一路”等国家战略。基层立法联系点的设立就应当着眼于河南身处黄河流域的特点，在黄河流域治理机构、黄河流域利益相关群体组织单位设立基层立法联系点，听取相关领域基层群众、组织的需求和意见，突出地方特色。同時，将基层立法联系点的设立及理由向社会公开，接受公众的监督，保障联系点设立的科学性。

二是设立严格的审查标准，引导基层立法联系点有序退出。退出机制的设立不仅符合竞争的要求，而且能够最大程度地节约资源，促进高质量立法。首先，评估有期限。定期对基层立法联系点的工作进行评估，期限的设置各地可以根据立法计划设置，最少一年评估一次。其次，评估定主体。为保障评估结果的公正性，可以委托第三方机构对基层立法联系点进行评估。再次，评估报结果。结果应当公开，保证群众知情权、监督权，同时增强基层立法联系点的责任感。从次，评估有内容。评估的内容包括立法意见建议征集数目、时效，立法结果反馈数目、时效、内容，公众参与人数、次数、效果，法治宣传次数、内容，立法调研次数、内容，公众对基层立法联系点的意见和要求等。最后，基层立法联系点的评估，应有一定数量群众的参与，群众是联系点最直接的参与者，最具发言权。综上所述，符合客观标准的应当继续发挥联系点的功能作用，不符合客观标准的应当有序退出。

（四）融入“嵌入式”理念，发挥后制度优势

顾名思义“制度嵌入”模型指后发制度的出现以科学、合理的方式融入已有制度中，弥补已有制度的不足，充分发挥后发制度的优势[22]。基层立法联系点制度相较于立法听证会、座谈会等属于后来者，其出现既存在极大的制度优势，也存在一定的风险。在面对职能界限不清的困境时，制度嵌入的视角为解决联系点的架构危机提供了有益的分析思路。

一是针对企业组织，可以将基层立法联系点与职工代表相结合。企业内部工人联合会就是为劳动者争取利益而存在的组织，这一特性决定了参与的主体对维护自身权益具有较高的热情，这正是立法参与的重要条件之一。将联系点与工会相结合，既有助于利用现有资源降低企业专门进行立法意见征集的成本，又能够使企业组成人员重视有关立法问题，在维护自身利益的同时提出高质量的立法意见。

二是针对基层组织，可以将基层立法联系点与村（居）民委员会的职能相结合，村（居）民委员会作为基层自治组织，在基层治理中扮演着重要角色，有较强的组织号召力，能够满足联系点的要求。两者的结合不仅符合村（居）民委员会的角色形象，而且有助于基层有效治理，增强基层群众的法治意识和法治素养。

三是针对学校等事业单位，将基层立法联系点的职能融入日常教育生活当中。思政教育、法治学习是当代中小学生的必修课，可以将立法草案融入课堂，既能够调动学生学习法治的积极性，进行良好的法治宣传教育，又能够集思广益，真正表达学生群体的呼声，这一做法在上海市某学校进行《未成年人保护法》立法意见征集时已有雏形，在今后的实践中可以进一步推广。

四是将人大代表牢牢嵌入基层立法联系点的运行过程当中。人大代表具有双重属性，一方面人大代表从群众中来，始终要保持与选民的密切联系，另一方面人大代表有资格有义务参与立法全过程。人大代表在专业性、代表性上高于普通群众，应当嵌入到基层立法联系点当中，为公众解释法律专业用语、立法内容、立法前景等，同时收集民情民意。

四、结语

公众参与立法的路径创新对于制度的发展具有重要意义。从应然角度分析，近年来立法听证会、座谈会、论证会、网上征集立法意见的模式极大地丰富了公众参与立法的渠道，满足了公众参与立法的需求，但却出现了实然与应然不契合的现象，公众参与立法制度流于形式的声音时有出现。在进一步优化现有制度的同时，基层立法联系点作为新的路径出现在人民的视野当中，引发了公众参与立法途径的变化，促进了其实质性的发展，各种途径共同发力才是实现公众参与立法进步的有效举措。

然而，不能忽略的是基层立法联系点在运行过程中所出现的角色偏差，通过解构发现法律规范效力层级低、内容不完备，集体行动困境影响公众参与的积极性，立法机关的过强主导打压公众参与主动性，基层立法联系点布局和职能的混乱等因素，导致基层立法联系点运行的偏轨。为此，重塑法律规范，提供规范指引，建构激励机制激发公众参与的积极性，赋予公众更多的主动性以提高公民地位，引入竞争机制合理布局联系点，融入嵌入理念促进职能运转便成为可行之举。

注释

①如郑辉，张明君.践行“全过程民主”的实践探索与理论思考——以上海市人大常委会基层立法联系点为视角[J].人大研究，2021（4）；逯慧，张建伟.公众参与地方人大立法活动的探究——以山西省基层立法联系点为例[J].山西能源学院学报，2017（2）；杨海涛，李梦婷.基层立法联系点参与立法征询工作的完善进路——以上海市嘉定工业区管理委员会为例[J].人大研究，2021（9）；祝晓光，杜倩.借助基层立法联系点开展全方位人大立法宣传——基于河北省的实践[J].人大研究，2021（8）。

②如孙剑纲.新时代全过程人民民主的人大实践[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2021（6）；陈亦可.全过程人民民主视域下基层立法联系点建设的探索[J].延边党校学报，2022（3）；严行健，贾艺琳.后发优势与制度嵌入：“全过程民主”探索中的基层立法联系点[J].人大研究，2021（3）；陈尧.建构民主：全过程人民民主的发展路径——基于公民参与的视角[J].人民论坛·学术前沿，2022（5）。

③如席文启.基层立法联系点：立法机制的一项重要创新[J].新视野，2020（5）；冯雷.全过程人民民主理念下基层立法联系点的实践探索与制度完善[J].中国司法，2022（9）；周天泓.深化基层立法联系点建设：理论预设、现实问题与应对路径[J].决策与信息，2023（3）。

④国家层面第二批设立的基层立法联系点包括：北京市朝阳区人大常委会、天津市和平区小白楼街道办事处、福建省上杭县才溪镇人大主席团、海南省三亚市崖州湾科技城、河南省驻马店市人大常委会等。将科技城、办事处等也设为基层立法联系点。

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