数字经济地方立法：进展、特点与展望

蒋云飞

内容摘要：在数字经济国家立法暂付阙如的背景下，加强地方先行先试立法以促进地方数字经济的健康有序发展具有现实性和紧迫性。考察已出台的10部数字经济地方性法规发现，我国数字经济地方立法具有促进型立法属性定位、章节体例要素齐全、地方特色较为突出、强调数字经济发展与安全并重、引入容错免责机制等鲜明特点，但同时也存在倡导性条款偏多、部分条款内容同质化、与其他立法衔接不够等问题。未来数字经济地方立法应当合理调配倡导性与实质性条款的比例，增强制度创制性以及加强与其他立法的衔接，以良法善治促进地方数字经济蓬勃发展。

关键词：数字经济；地方立法；立法特点

随着大数据、云计算、人工智能等技术的发展，数字经济已然成为促进经济转型和引领社会创新的重要驱动力。数字经济的异军突起，给作为治理体系和治理能力重要依托的法治秩序带来了挑战，也产生了全新的法治需求[1]。2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，“要加强信息技术領域立法，及时跟进研究数字经济相关法律制度，抓紧补齐短板”。同年3月，十三届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“构建与数字经济发展相适应的政策法规体系”“加快推进数据安全基础性立法”。由于数字经济国家立法暂付阙如，地方立法机关通过先行先试的方式制定地方性法规，为促进地方数字经济的高质量发展保驾护航。以浙江省、北京市为代表的10个省市先后出台了数字经济地方性法规，对数字经济地方立法进行广泛的探索实践。系统考察已出台的10部数字经济地方性法规，精准提炼总结其立法经验、问题和规律，可为数字经济国家立法的及时出台以及数字经济地方立法的制定和修改提供借鉴，为数字经济的健康有序发展提供强有力的法治保障。

一、数字经济地方立法的总体进展

数字经济地方立法由省级地方性法规、设区的市级地方性法规和经济特区法规构成，目前相关立法呈现蓬勃发展态势。2020年12月24日，国内首部地方性数字经济促进条例——《浙江省数字经济促进条例》公布，拉开了数字经济地方立法的序幕。以“数字经济”为关键词，通过对北大法宝、国家法律法规数据的检索发现（参见表1），截至2023年4月20日，国内（不含港澳台地区）出台的数字经济地方性法规共10部，其中省级地方性法规7部，分别为浙江、山西、广东、河北、江苏、河南、北京七地的地方性法规，设区的市级地方性法规2部，分别为广州、南昌两地的地方性法规，经济特区法规1部，即《深圳市经济特区数字经济产业促进条例》。另外，黑龙江、内蒙古、湖南等地数字经济立法已纳入立法计划或正在征求意见。

从法规名称上看，已出台的10部数字经济地方性法规均以“条例”作为法规名称形式，但在法规命名方面，却存在“数字经济促进”和“数字经济产业促进”之区别。其中，《深圳市经济特区数字经济产业促进条例》以“数字经济产业促进”命名，其立法旨在将数字经济作为一项新兴产业予以凸显，并强调促进该项产业发展之目的。从法规出台时间上看，10部数字经济地方性法规均在近三年内出台，其中2020年1部，2021年2部，2022年7部。从法规区域分布上看，已出台的数字经济地方性法规全部分布在东中部地区，其中东部地区6部，数量占比为60%，中部地区4部，数量占比为40%，西部地区尚无省市出台数字经济法规。单纯从以上数据看，数字经济地方立法与经济发展水平存在一定的正相关关系，东中部地区的数字经济产业相对发达，对数字经济发展的法治保护需求更为迫切。

毋庸讳言，对于数字经济的法治需求，由中央统一承担法治的供给显然是比较理想的状态，且涉及数字经济的一些基础性法律制度只能由中央统一供给。但就目前而言，由中央“自上而下地推进法治整体主义发展”[2]的立法模式在数字经济领域却面临诸多挑战。譬如，数字经济作为一个新鲜事物，在发展过程中存在诸多未知，因此对其适用的治理规则也需要不断摸索，而中央立法机关很难对数字经济发展的微观领域和具体治理规则进行精准把握，客观上也无法了解其真实的法治需求。由于国家层面立法存在挑战，这就需要地方立法机关对数字经济法治需求进行不断的探索、试错和创新，为国家层面的立法汲取经验。因此，2019年《国家数字经济创新发展试验区实施方案》提出，“鼓励试验区加强体制机制创新和地方性法规探索”。

二、数字经济地方立法的基本特点

系统梳理已出台的10部数字经济地方性法规，发现我国数字经济地方立法具有促进型立法属性定位、章节体例要素齐全、地方特色较为突出、强调数字经济发展与安全并重、引入容错免责机制等鲜明特点。

（一）促进型立法属性定位

管理型立法和促进型立法是当前我国立法的两大模式选择。相较于管理型立法，促进型立法较多地强调政府的服务功能，而不是管理和控制功能。尽管促进型立法也强调政府对国家事务的管理与参与，但不像管理型立法那样强调权利义务与责任的对应，其在设范方式上采用大量的任意性规范、授权性规范和鼓励性规范。相较于管理型立法，“促进型立法在较多情况下具有内容上更加灵活、可问责性较差等特征，或者说促进型立法对相关主体的道德责任与综合素质有较高要求”[3]。

考察已出台的10部数字经济地方性法规，数字经济地方立法具有明显的促进型立法属性。从法规名称上看，立法者均采用“数字经济促进”或“数字经济产业促进”的法规名称，无疑旨在通过实施一系列促进性制度来推进数字经济的有序发展，而非加强对其管控。法规名称是地方性法规的形式要件，既折射出立法者的立法追求，亦反映出法规的效力范围、规范事项和类别。从法规中的条款内容看，鼓励性、倡导性、授权性等规范多于义务性规范，其更多强调的是政府为促进数字经济发展应该做什么，注重政府服务职能的发挥。从法规中的立法目的条款看（参见表2），“促进数字经济发展”均是各地数字经济立法的基本目的之一。概言之，无论从法规名称还是立法目的和条款内容上看，数字经济地方立法均属于促进型立法的范畴。

（二）章节体例要素齐全

在章节体例设置上，已出台的10部数字经济地方性法规均采取总则、分则和附则的体例，内容结构上追求“大而全”。申言之，10部法规的章节数量或内容体例有所不同，其中山西、南昌的法规采取八章体例，浙江、河北、江苏、北京、深圳的法规采取九章体例，广东和河南的法规采取十章体例，广州的法规采取十一章体例。虽然章节数量不尽一致，但规制的主体内容却大体相同，均涵括总则、数字基础设施、数据资源、数字产业化、产业数字化、治理数字化、保障措施、附则等章节。其中，数字经济地方性法规的总则部分规定了立法目的、适用范围、立法原则、各级政府职能和职责分工等，分则部分详细规定了数据开发利用、数据交易、数据标准、个人信息保护、数据安全、法律责任等方面的内容，分则部分还规定了法规的实施日期。显而易见，数字经济地方性法规在章节体例设置方面均追求“大而全”目标，且要素齐全，旨在实现对数字经济发展规制的“面面俱到”。

（三）地方特色较为突出

从我数字经济地方立法的具体内容看，大部分法规的地方特色较为突出。从学理上看，地方立法要有特色、真管用，要把实践中的好经验、好做法固定下来，通过制度设计和创新举措激发社会活力。由于数字经济地方立法属于地方试验区对数字经济立法的实践探索，因此在立法过程中，必须结合地方实际需要开展立法，以满足地方数字经济发展的特殊需求。考察已出台的10部数字经济地方性法规，其均具有明显的地方特色，这也是法规得以有效执行并发挥作用的基本保证。如《河北省数字经济促进条例》设立“京津冀数字经济协同发展”专章（第七章），该章节对京津冀协同建设重大科技、科教、产业技术创新平台等创新基础设施进行规范，以推进新型基础设施建设标准协同、布局协同、应用协同。再比如，《广东省数字经济促进条例》紧密结合广东省高新技术发展的产业集群和专业技术优势，其第十五条规定“县级以上人民政府及发展改革、科技、工业和信息化等有关部门应当结合本地实际，引导支持数字产业基地和园区建设，重点培育下列数字产业集群：（一）新一代电子信息；（二）软件与信息服务；（三）超高清视频显示；（四）半导体与集成电路；（五）智能机器人；（六）区块链与量子信息；（七）数字创意”，该规定突出了广东省数字经济发展特色和专长，契合了地方实际需求。

（四）强调数字经济发展与安全并重

数字时代，发展机遇与风险并存。数据安全或信息安全是数字经济发展的前提条件。随着对数字经济安全认识的提升，数字安全方面的立法规定已由原来保护数据、网络、设施等层面的安全，提升到经济安全的新高度。从立法目的上看，数字经济地方立法无疑均旨在“促进数字经济发展”，但由于数字经济的发展有赖于数据安全保障，故数字经济地方立法必须合理平衡数字安全与数字经济发展的关系。考察已出台的10部数字经济地方性法规，发现数字经济地方立法普遍强调数字经济发展与数据安全并重，甚至将安全发展作为数字经济发展的基本原则。

从表3可知，北京、河南、南昌三地的法规均专设“数据安全”章节，分别为《北京市数字经济促进条例》第七章“数字经济安全”、《河南省数字经济促进条例》第八章“数字经济安全保障”和《南昌市数字经济促进条例》第六章“数据资源和数据安全”。其他未设立“数字安全”专章的地方性法规中，也有大量涉及数字安全的条款。譬如，《广州市数字经济促进条例》第三条明确规定“数字经济发展应当遵循安全发展原则”，另外在该部法规中，“安全”一词出现多达27次，足见地方立法机关对数字安全的重视程度。在《北京市数字经济促进条例》中，“安全”一词则出现了42次。数字经济地方立法不仅确立了安全发展原则，而且详细规定了互联网平台、政府部门、企业以及其他组织的数据安全保障责任，初步构建起数字安全制度体系。如《北京市数字经济促进条例》第四十八条规定，“开展数据处理活动，应当建立数据治理和合规运营制度，履行数据安全保护义务，严格落实个人信息合法使用、数据安全使用承诺和重要数据出境安全管理等相关制度，结合应用场景对匿名化、去标识化技术进行安全评估，并采取必要技术措施加强个人信息安全保护，防止非法滥用”，为避免数字资源滥用提供了周全保护。

（五）引入容错免责机制

建立健全容错纠错免责机制，宽容干部在改革创新中的失误错误，是激励广大干部敢于探索创新、勤勉尽责、主动担当的有力举措。2019年10月，中央通过的《国家数字经济创新发展试验区实施方案》要求，“选择在部分数字化转型走在全国前列的地方进行数字经济创新发展与治理的试验”。由此可见，数字经济发展具有明显的实验性、探索性、先行先试性特征，其探索的是未知领域和发展方向。在此背景下，广大干部在数字经济实验探索过程中不可避免地存在一些失误或过错，为鼓励广大干部在数字经济发展中大胆探索和勇于创新，打消相关单位和个人在数字经济发展中的顾虑，因此部分数字经济地方性法规中引入了容錯纠错免责机制。

目前，江苏、广东、浙江、北京、广州、南昌六地的法规中均规定了容错免责、宽容失误、允许纠错等相关内容（参见表4）。譬如，《广东省数字经济促进条例》第六十六条明确规定“县级以上人民政府应当建立数字经济创新创业容错免责机制，对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管”，江苏、南昌的法规规定“对在数字经济促进工作中出现失误错误的有关部门及其工作人员，符合国家和省规定条件的可以不作负面评价”，《北京市数字经济促进条例》第五十七条则明确规定“对探索中出现失误或者偏差，符合规定条件的，可以予以免除或者从轻、减轻责任”。

三、数字经济地方立法的不足与未来展望

尽管已出台的10部数字经济地方性法规具有鲜明特征，也为后续相关立法积累了经验，但同时也存在倡导性条款偏多、部分条款同质化、与其他立法衔接不够等问题。为提升数字经济立法质量，未来数字经济地方立法应当合理调配倡导性与实质性条款的比例，增强制度创设性以及加强与其他立法的衔接，以良法善治促进地方数字经济蓬勃发展。

（一）数字经济地方立法的不足之处

1.倡导性条款偏多。总体上看，10部数字经济地方性法规中的倡导性、宣示性、模糊性条款偏多，条文中大量出现“鼓励”“支持”“可以”“有关部门”等弹性或模糊性语言。从立法原理上看，法律条文应具备实在法的“精准”和“明确”特征，“语焉不详”的模糊性、概括性、原则性规定将沦为不管用、不能用和不中用的“僵尸条款”。以《广州市数字经济促进条例》为例，其中“鼓励”一词出现37次，“支持”一词出现“59”次，“有关部门”一词出现24次，至于如何“鼓励”和“支持”，“有关部门”究竟指哪些，该法规并未予以明晰，导致这些法律条款在具体实践中难以落地。作为促进型立法，数字经济立法中充斥倡导性、鼓励性条款虽然可以理解，但是这些条款往往“倡导性有余而强制性不足”，难免会造成“不执行也不违法”的现象与行为，导致数字经济的立法保障作用严重削弱。

2.部分条款内容同质化。所谓条款内容同质化，是指数字经济地方性法规中部分条款的内容规定较为相似或完全相同，各法规之间“互鉴”有余而创造性回应地方需求不足。从法规章节体例看，尽管10部法规的章节数量有所不同，但章节体例指向的内容却基本相似，均包含总则、数字基础设施、数据资源、数字产业化、产业数字化、保障措施、附则等章节。值得肯定的是，《北京市数字经济促进条例》中的“智慧城市建设”、《河北省数字经济促进条例》中的“京津冀数字经济协同发展”和《广东省数字经济促进条例》中的“数字技术创新”具有明显特色。从法规内容上看，部分法规中的条款趋于同质化，内容较为相似甚至一致。譬如，《广东省数字经济促进条例》和《广州市数字经济促进条款》均设置了“数字产业化”专章，二者在数字产业化内容的规定上大体一致。作为《广东省数字经济促进条例》的下位法，《广州市数字经济促进条例》并未体现出广州市在数字经济发展上的特色之处。

3.与其他立法衔接不够。数字经济发展广泛涉及网络安全、数据财产、个人信息保护、国家安全等法律问题，因此，在数据经济立法时务必加强其与个人信息保护、网络安全、国家安全等方面法律法规的衔接配合。目前而论，涉及数据安全方面的法律有《网络安全法》《数据安全法》《国家安全法》等，涉及个人信息方面的有《民法典》《消费者权益保护法》《个人信息保护法》等。由于数字安全地方立法属于地方立法，受立法层级和立法技术所限，难以与国家层面相关立法保持协调一致或紧密衔接。如针对侵犯数据安全或个人信息行为的法律责任追究，《广东省数字经济促进条例》第七十一条仅原则性规定“违反有关网络安全、数据安全、个人信息保护等法律、法规的，由有关主管部门依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。至于如何认定数据安全违法或犯罪以及如何有序移送违法犯罪行为，数字经济地方立法难以进行系统而明确的规定。

（二）数字经济地方立法的未来展望

1.合理调配倡导性与实质性条款的比例。未来数字经济地方立法的制定或修改，应当严格控制倡导性、宣示性、原则性等条款的数量和比例，减少模糊性条款的出现，增加更多可执行的实质性条款。在立法语言上，尽可能减少“鼓励”“支持”“可以”“有关部门”等弹性或模糊性语言的使用，确保立法语言的精准、无歧义。申言之，数字经济地方立法要坚持“宜细不宜粗”原则，提升法规中条款内容的精细化程度和可执行性。如针对政府部门、互联网平台、企事业单位和有关组织的数字资源安全保障责任，应当作出“菜单式”的详细规定，确保相关责任主体有法可依。若基于现有立法技术无法避免鼓励性、模糊性语言的使用，则可以在数字经济地方性法规的配套政策中予以明确。如《浙江省数字经济促进条例》第二十九条规定“鼓励和支持企业主动上云、深度用云，提升生产和管理效能”，针对其中的“鼓励”一词，完全可以在数字经济发展配套政策中明确“鼓励”的主体、对象、内容、方式以及不鼓励的不利后果，从而增强条款的可操作性、执行性。

2.增强制度创制性。“创制”是指下位法规定上位法没有涉及的事项，或者超出上位法规定的范围[4]，抑或是在不抵触上位法或上位规定的前提下，创造性制定一些符合本地实际需求的新制度。具体而言，一是要推进章节体例设置上的创新。数字经济地方立法不应拘泥于八章、九章、十章或十一章体例，而是要对章节体例内容进行创新。譬如，《深圳市经济特区数字经济产业促进条例》设置的“技术创新”“产业集群”“应用场景”“开放合作”等章节极具创新性，也符合深圳市数字经济产业发展定位。二是要推进具体法律制度的创新，顺应数字经济发展潮流。如《广东省数字经济促进条例》第三十二条规定“优化移动支付应用，推进数字金融与产业链、供应链融合，按照国家规定探索数字人民币的应用和国际合作”，其中有关“数字金融”“数字人民币”的规定无疑完美契合了国家推进数字金融、数字人民币的时代背景。

3.加强与其他立法衔接配合。基于法秩序统一原理，立法的体系化在数字经济立法中理应受到重视，数字经济地方立法应当加强与其相关立法的衔接，确保国家法制的统一。在系统论视域下，数字经济法律系统既需要不同部门法的多个功能子系统交互作用，也需要经济法部门内部子系统之间形成体系意义的关联与互动[5]。由于我国尚未制定统一的“数字经济促进法”，故数字经济发展有赖于地方立法，这些立法在制定或修改之时应当统筹谋划、科学实施，切实加强数字经济立法与《民法典》《消费者权益保护法》《个人信息保护法》《电子商务法》《网络安全法》《数据安全法》《国家安全法》等法律的有效衔接，为解决数字经济发展中涉及的数据财产、个人信息保护、消费者权益保护、信息安全等法律问题提供清晰明确的规则。

四、结语

习近平总书记指出：“数字经济事关国家发展大局。综合判断，发展数字经济意义重大，是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择。”[6]自2019年《国家数字经济创新发展试验区实施方案》提出“鼓励试验区加强体制机制创新和地方性法规探索”伊始，以浙江省、北京市为代表的省市先后对数字经济地方立法进行了廣泛的实践探索，为国家层面数字经济立法的及时出台和地方层面数字经济立法的制定和修改储备了经验，提供了方法论借鉴。虽然数字经济地方立法普遍重视运用法律手段引导和保障当地数字经济发展，但难以克服自身承载能力有限的固有局限，如适用范围狭窄，缺乏普遍适用性，难以对数据权属等核心概念作出权威界定，也无法与其他国家层面立法衔接。因此，未来亟需制定一部统一的“数字经济促进法”，对数字经济相关的核心概念、重要制度、法律责任等内容进行统一规范，加强与其他立法有效衔接，为数字经济的有序健康发展提供强有力保障。

参考文献

[1]胡光志，苟学珍.数字经济的地方法治试验：理论阐释与实践路径[J].重庆大学学报（社会科学版），2022（6）.

[2]郑智航.超大型国家治理中的地方法治试验及其制度约束[J].法学评论，2020（1）.

[3]李艳芳.“促进型立法”研究[J].法学评论，2005（3）.

[4]俞祺.重复、细化还是创制：中国地方立法与上位法关系考察[J].政治与法律，2017（9）.

[5]席月民.我国需要制定统一的《数字经济促进法》[J].法学杂志，2022（5）.

[6]习近平.不断做强做优做大我国数字经济[J].求是，2022（2）.