在线矛盾纠纷多元化解机制地方立法研究

董紫来

内容摘要：构建在线矛盾纠纷多元化解机制是国家治理体系、治理能力现代化的重要步骤，需要中央立法与地方立法的有效协作。在地方立法制度设计开放与封闭并存、主体扩大化与资源稀缺化的现状下，地方立法构建在线矛盾纠纷多元化解机制存在立法理念偏向保守、立法资源分配不均、立法区域协同不足等问题。在区域协同立法视角下，既有法治与倡导先行先试相统一、坚持法制统一与发扬地方特色相协调、以“法治协同”理论构建区域协同立法的内在基础、以“协同发展”核心确定协同立法模式与内容等应然逻辑得到清晰的呈现。在优化路径上，则需要以新时代“枫桥经验”为重要遵循、把“以人民为中心”作为价值导向、加强省内立法协作提高立法资源配置效率、强化省际协同立法平衡立法资源分配状况，以区域协同立法推动在线矛盾纠纷多元化解机制构建与完善。

关键词：地方立法；在线矛盾纠纷多元化解机制；区域协同立法；地方人大

党的二十大报告高度评价了我国在治理体系、治理能力现代化上取得的成就。矛盾纠纷综合治理是社会治理乃至国家治理的重点方向，作为中国特色社会治理的重要组成部分，多元纠纷解决机制在提升治理能力的过程中发挥了重要作用。而随着信息网络技术对社会生活的浸润不断加深，许多社会活动开始向线上迁移，社会活动的形式越来越丰富。社会活动形式的变化导致矛盾纠纷及其治理的复杂化，新的纠纷解决形势对多元纠纷解决机制提出了更高要求，在线纠纷多元化解机制应运而生。在互联网时代，加强和创新纠纷治理乃至社会治理，首先便是要构建与完善在线矛盾纠纷多元化解机制。

一、地方立法构建在线纠纷多元化解机制的现实问题

随着2015年《立法法》的修改，拥有地方立法权的主体扩容至包含所有设区的市，地方立法的主体空前丰富。而地方立法本身在经历四十余年的发展之后，开始由执行性立法向创制性立法、先行性立法转型。社会生活的变化发展和矛盾纠纷解决形势的复杂化，也对地方立法构建贴合地方实际的在线多元解纷机制提出了更高要求。笔者从现存的地方性法规文本出发，整理归纳其中关涉在线多元解纷机制的规范，力图在把握该领域地方立法现状的基础上，归结机制构建的现实问题。

（一）地方立法理论与实践发展现状

在四十多年的发展历程中，地方立法在理论与实践两个维度，都被视为帮助基本法律、行政法规在各个地方具体实施的辅助手段。而在法制统一的理论框架下，地方的有限立法权力来源于中央，地方立法不得与上位法相抵触。

1.制度设计的开放与封闭并存。2015年《立法法》的修改，将地方立法权的末梢由18个“较大的市”擴展为所有“设区的市”，有限立法权的下沉体现了制度设计理念趋向开放包容的一面。然而《立法法》却对包括上述18个市在内的设区的市立法权限做了进一步的限制，由较为宽泛、笼统的“不抵触原则”，细化为严格、确定的“城乡规划与建设、环境保护、资源管理、历史文化保护”这“三大事项”。这其中固然有缓和央地立法权冲突的考量，也在一定程度上符合许多设区的市地方立法能力不足的现状。但是有研究对1988—2014年间先行运用地方立法权的18个“较大的市”地方立法状况进行统计分析，发现2015年《立法法》所限定的“三大事项”在该时期的立法中占比不足50%，指出了地方对通过立法解决地方性事物的广泛需求，以及新的“三大事项”之制度设计不能完全满足设区的市的立法需求。《立法法》在对地方立法的制度设计中所包含的对地方立法“限制供给”的理念，无疑加剧了地方立法理念中的保守色彩，使得地方尤其是设区的市在行使立法权上“有所保留”。

2.有权主体的普遍化与立法资源的稀缺化。目前，我国特定行政区划内主体特定，地方立法机关权责明确、边界清晰，借由行政区固有立法资源创制地区治理规范。自2015年《立法法》对地方立法主体进行扩容，极大消解了设区市普遍化与立法权稀缺化的对立，弥合了以往地方立法权限的解释裂隙。自修改以来，新增为地方立法主体“设区的市”普遍应用立法权满足地方立法需要，但具体到地方立法实际，各主体的立法自治能力显著不协调。《立法法》修改前享有地方性法规制定权的“较大的市”延续过往经验仍能进行高质效地方立法实践，而新增的235个“设区的市”立法技术欠缺，立法经验明显不足，导致地方立法实践趋于审慎，执行性立法占据较大比例，亟需立法资源填充和立法指导补足。

（二）地方立法构建在线矛盾纠纷多元化解机制的困境

宪法和相关法律将地方立法权严格框定在市以上地方人大及其常委会，新修《立法法》将地方立法权从“较大的市”向“设区的市”扩充赋予，消解了地方立法权限的不平等配置，对省级行政区域内立法资源的分布结构进行了新构，衔接全局地方立法系统。十三届全国人大五次会议审议通过的最高人民法院工作报告指出，“健全中国特色一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系”，界定了多元纠纷诉讼的线上路径，在线纠纷解决机制（ODR）的引入向地方提出了较为明晰的实践刚需，要求地方依托自身纠纷解决实际及常见纠纷类型、民间解纷习惯等自身要素构建在线解纷规则，展开先行立法试验。

1.立法理念偏向保守，创制性不足。多元解纷机制具有较强区域特殊性，属于我国法律体系中可由地方立法加以设计与构建的地方性事务，而作为多元解纷机制的线上形式，在线调解、在线诉讼、在线仲裁等也概莫能外。然而，当前多元解纷地方立法的立法理念仍过于保守，补充性、创制性不足，极大地限制了地方立法机制构建功能的发挥。作为《立法法》所述“三大事项”之外的在线矛盾纠纷多元化解机制构建，立法理念与目的倾向于仅仅照搬、细化上位法的规定。除此之外，地方立法观念中的“央地纠纷”，还体现在地方立法在理念上“地方性”不足。地方有限立法权设定的目的之一，即在于赋予地方自主调整区域性较强的地方事务之权力。这也要求地方立法在处理多元解纷机制构建等事务时，要充分考虑地方具体情况。然而，以《曲靖市多元解纷化解条例》为例，其中仅有“仲裁机构应当推广网上立案、开庭等线上仲裁方式”“人民法院应当通过推进在线司法确认等方式，提高司法确认效率”等相对笼统的规定。在线多元解纷机制地方立法在内容上多照搬上位法，在具体事项上进行细化的规范都较为少见，遑论创制性立法。

2.立法资源分配不平衡，配置效率有待提高。囿于地方立法人才、立法技术和立法发展的不均衡，各级主体的立法经验和立法资质尚存较大差距。以省级行政区为例，围绕在线纠纷解决的立法，广东省迄今已有86部规范文本，针对在线仲裁、调解和诉讼的规则频繁颁行新法，进行试点性规范探索。但毗邻的福建省相关文本数量仅为20部，较之广东省立法稍显收束，先行性规范创设阙如。尽管各級不同地方地区规划基调迥异，在线纠纷解决应用案件类群也不一致，但针对同一事项立法差之数倍，难以全部归结于地方发展基础和立法理念的差异。《立法法》修改优化了省级行政区内部立法资源的分布，积极统合同级行政区域立法资源，规划资源分布架构。但若不进行资源调配，革新资源调配架构，除开难以规避区域间立法竞争的耗损，难以鼓舞地方尝试新规创制，更难以形成立法资源良性流通、协同应用局面，从而导致立法资源配置效率较低。

3.立法区域协同不足。为平衡地方法治发展之差异，弥补地方法律供给不足，地方着手开展跨区划协作立法实践。而跨区划“立法一体化”必然超出既有的行政区划范围，产生逾越立法圈界、突破宪法框架的地方立法风险，使之难以激励甚至压抑地方立法主体留置协同空间用以增强地方立法的总体质效。从近年的实践情况看，各省区域协同立法尚未形成一致性规范，或尚未产出具有示范意义的协同立法规则。受困于直接法律依据的缺乏，各地方间通常以不带有明确法律效力的指导性规范协调区域间立法实践，避免超出自身立法权限，进而违背我国关于央地立法权的规定。长久以来，相关研究尚未能解决这一实际困境，围绕上述争议尚未达成理论共识，存在较大理论薄弱乃至空白区。

二、地方立法构建在线矛盾纠纷多元化解机制的应然逻辑

制度设计与最终的有效运行，都需要观察制度调整范围内人民群众的物质与精神需求；观察的角度与层级越是细致入微，群众的需求便越是多元。在线多元解纷机制构建若想收到良好的成效，首先需要观察人民群众对纠纷解决的多元需求，有学者给出了纠纷主体、纠纷对象、纠纷行动的观察理论框架。由纠纷主体、纠纷对象、纠纷行动的维度观之，自然对地方立法的主体与调整方式有所要求。而从社会治理现代化的宏观角度观察，在线矛盾纠纷多元化解机制是个庞大的整体，又是社会治理体系的有机组成部分，已经初步形成“在线调解、仲裁、诉讼—在线纠纷多元化解机制—信息化社会治理”的格局。通过地方立法构建在线多元解纷机制，既要承接社会治理适应信息时代发展的需求，又要统筹在线多元解纷的各个子系统，承上启下、统筹各方的立法理念不可或缺。综上所述，从理念到方式的推导模式，便于厘清在线多元解纷地方立法的应然逻辑。

（一）遵循既有法制与倡导先行先试相统一

在线纠纷解决机制作为互联网时代的纠纷解决新模式，相关法律法规尚不完备，亟需中央立法的推进、细化与地方立法的先行先试。而以《人民法院在线调解规则》《人民法院在线诉讼规则》为代表的一系列司法解释已出台，构成了在线纠纷解决的既有法制。构建并完善在线纠纷解决机制，需要地方立法先行先试，在这个过程中必然需要调和先行先试与既有法制的关系。理论界与实务界存在一种保守倾向：地方立法要在既有法制的范围内进行，无论是外在规范形式抑或是内在规范内容，都要与既有法制保持高度的一致。该理念固然能弥合先行先试与既有法制的矛盾，但却是以先行先试失去实质意义沦为空洞形式为代价。有学者认为先行先试与既有法制应当在更高的层次——内在价值与政治责任上统一。在构建在线纠纷解决机制这一领域，由浅入深依次表现为依照法定程序与权限立法，在治理能力现代化、法治国家建设等价值立场上保持一致，积极发挥补充制度空白的作用，地方立法机关作用与定位相统一。

（二）坚持法制统一与发扬地方特色相协调

“法制统一”是我国各级立法工作始终强调的重要原则，要求在线纠纷解决机制地方立法的内容不得与中央立法相抵触，二者具备法治意义上的一致性与共同性。而地方立法的主要动机在于统一立法提供的制度供给未能充分满足地方治理需要，中央立法谋求把握各个地方治理的最大公约数，本就为地方性事务预留了一定的制度设计空间，客观上也难以兼顾各个地方治理的全部需求。地方立法的制度设计与适用在连接上更为紧密，且以本地区社会治理与规制的切实需求为导向，在理念上务必要突出“地方特色”，因此“法制统一”与“地方特色”之间的张力会长期存在。在构建在线纠纷解决机制的具体过程中，“法制统一”与“地方特色”应当是地方立法理念的两个维度，地方立法应当在两方张力作用下达到既适应地方实际又不逾越权限的平衡。

（三）以“法治协同”理论构建区域协同立法的内在基础

一是呈现“法制协同”理论的内在基础。宪法和地方组织法赋予了行政主体自我管理的权力，各行政区主体都有其固定的权力行使范围，行政区之间的联合活动被认为是越过权限边界的举动。一旦区域经济一体化成为时代的需求，相对独立且固定的行政区之间的联合就面临着合法性“逼迫”。正因为如此，有论者认为，区域协同立法符合宪法序言关于国家指导思想的表述，但协同立法与现行的单一制国家结构下的行政区域有不相容的一面。然而，从国家间协同立法机制看，协同立法尚无法影响和动摇国家的法律主权，而地方协同立法同样无法变动、改涉立法体制的全局框架。区域间立法主体就具体事项协商立法合作，并非将来自区外的效力赋予给适用于区内的法律，或越权行使行政权力、管辖外部事项，而是协调法制的多种普遍性要素，在法制统一的轨道下探索区域内法制协同的路径，扩展了法制在区域协同发展中的内涵和形式。

（四）以“协同发展”核心确定协同立法模式与内容

以京津冀地区实践为例，根据《京津冀协同发展规划纲要》的总体安排，京津冀协同发展战略的核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构。由此在协同立法方案中生产要素的全方位、全领域和多维度的自由流通和组合服务于疏解非首都功能这一首要目标。尽管并非所有区域协同实践都围绕突出功能的实现，甚至有论者认为京津冀的首都虹吸效应过于剧烈，阻止其成为区域间协同立法的典例。但观察三地的发展实际，仍能梳理出同京津冀协同发展格局同质的共同范式。各区域围绕区域发展基本点，框定区域共同立法格调和协同模式，发掘配套立法资源，补充、均衡既有立法资源。如京津冀地区围绕“首都功能夯实”这一基点，确定“中心化”协同立法模式，围绕交通一体化、生态环保、产业升级转移进行立法，统筹协调各地区完成产业的疏解和承接。立法事项越是契合区域发展基本点，贴近发展基调，越要置于协同立法的重要领域，进而据此厘清具体事项的层级。

三、在线纠纷多元化解机制地方立法的路径探析

各区域地方立法构建多元纠纷解决机制及其线上形式的最大共性，在于多种纠纷解决机制的相互衔接与整合，主体层面加强法院、检察院、司法行政机关、仲裁机构等的配合，内容层面加强调解、仲裁、诉讼、行政复议、行政裁决的衔接，并进一步构建一体化在线服务平台。在中央立法存在空白，既有法制多集中于如调解、诉讼等单一机制的背景下，地方立法构建在线纠纷多元化解机制的主要空间，应当在于加强既有法制所涉机制的衔接与整合，先行先试既有法制尚未涉及的机制与内容。作为在线纠纷多元化解机制之理论逻辑的具体化，路径探析也从“理念到方式”的思路展开。

（一）以新时代“枫桥经验”为重要遵循

在构建在线纠纷多元化解机制的过程中，理念确立与实践推动之间为辩证统一的关系，地方立法的理念应当包含一套系统理论与一个明确中心，逐步形成系统理论体系的新时代“枫桥经验”与以人民为中心。新时代“枫桥经验”作为立法理念赋能地方立法先行先试、凸显地方特色的机制构建实践，“以人民为中心”保证地方立法与上位法在更高的价值层次实现统一。新时代“枫桥经验”包含基层多元治理、矛盾纠纷多元化解的系统理论，正逐步完善为“互联网+全球化”视域下的“新枫桥经验与理论”。枫桥经验的生命力与精髓来源于依靠人民群众的大胆制度尝试，具有先行先试、地方特色的鲜明理论色彩。而地方立法机关作为人民意志的代表机关，通过立法构建在线纠纷多元化解机制本质上是人民意志主导下的制度设计尝试。而在信息网络技术深入形塑社会生活、全球互联网治理体系变革的环境下，新时代“枫桥经验”逐步发展并接近数字正义理论，进一步完善了基层多元治理理论，扩展“纠纷解决”为“纠纷解决与预防”。上述理论提升呼应了纠纷解决机制数字化、多元化的发展需求，与构建在线纠纷多元化解机制高度吻合。当前在线纠纷解决机制及其立法呈现分散的状态，忽视了多元机制的协同。新时代“枫桥经验”倡导的“五治融合”“一站式纠纷解决机制”，可指导地方立法构建多种在线机制协同的在线纠纷多元化解机制。

（二）把“以人民为中心”作为价值导向

人民是在线纠纷多元化解机制的参与主体、利益主体和评判主体，以人民为中心是地方立法构建在线纠纷多元化解机制的根本价值导向。在以人民为中心的立法理念指导下，地方立法应当改变原有的片面强调司法权威、弱化诉讼外纠纷解决机制作用的倾向，在程序上加强多元社会主体的参与，在内容上体现人民群众的迫切需求，同时利用地方立法贴近群众日常生活的特点，培育公民的法治意识与自觉观念。在人民立场指导下，在线多元纠纷解决机制地方立法与既有法制可在法治国家、法治社会建设，治理能力现代化等更高价值层面实现统一，并保证立法的实质内容不逾越既有法制、法制统一的界限。

（三）加强省内立法协作，提高立法资源配置效率

在线纠纷解决立法这一事项，立法权的下沉催使设区的市创设地域适应性纠纷解决制度，需要满足其诉讼解决的利益诉求。应用协同立法理念，可以脱离省级行政区划的固定边界，实现跨域、跨区划的立法供给配置，增强立法资源的流通活性。在协同方式上，设区的市间立法协作可适当借鉴京津冀、长三角地区立法联席会议的实践，由各设区的市人大专门委员会、人大常委会主任会议及法制工作机构和政府的专门人员，组成协调机构统筹立法资源，管理区域间立法事务。同时，设区的市间协作立法应区别于省级行政地区间的协同，应限于具体立法工作内容进行立法资源优势的调配整合，如已建立多元解纷线上服务端口的市与尚未建成的市协商制定地方性法规，共同商定立法事宜，由优势市向弱势市输送立法资源，提高立法资源的配置效率。而对于一站式多元纠纷解决体系的架构乃至纠纷解决机制的整体建设，仍需进一步合作，而非纳入单一立法事项的内容。

（四）强化省际协同立法，平衡立法资源分配状况

在线矛盾纠纷多元化解机制的省际协同立法可援引京津冀、长三角域协同经验。从立法事项上来看，在线司法与多元纠纷解决均列属地方立法内容，地方经济发展程度、立法技術、在线公共服务平台搭建情况均有不同，可由在线司法规范发达的区域与欠发达的区域协同立法创制，进一步整合、统筹先进立法实践成果，进行法制协同建设。从立法资源配置上来看，在线多元纠纷解决取决于地方司法的实际需要，具备极强的地方依赖性，不仅要求地方解纷实务与地方纠纷类型的动态统合，更紧密关涉地方法制发展格调，以长三角、京津冀为代表的协同区域，具有相似的经济社会样态和民风民情，具备立法资源共享的基础，而区域内的中心、副中心行政区划集聚了大量的立法人才、技术与经验，能够成为区域协同立法的重要引擎。

参考文献

[1]曹瀚予.地方创制性立法的实践偏向与理念革新[J].山东社会科学，2022（8）.

[2]郑泰安，郑文睿.地方立法需求与社会经济变迁——兼论设区的市立法权限范围[J].法学，2017（2）.

[3]廖奕.面向美好生活的纠纷解决——一种“法律与情感”研究框架[J].法学，2019（6）.

[4]王作全.论我国法制统一的内涵、价值及实现途径[J].内蒙古社会科学（汉文版），2012（1）.

[5]赵蕾.“枫桥经验”的理论提升[J].法律适用，2018（17）.

[6]刘嘉瑜，张西恒.新时代矛盾纠纷多元化解地方立法的理念与原则[J].人大研究，2021（12）.

[7]杜前，赵龙.诉源治理视域下人民法院参与社会治理现代化的功能要素和路径构建[J].中国应用法学，2021（5）.

[8]田成有.激发地方立法的“地方性”“原创性”活力[J].人大研究，2022（3）.