农村生态环境治理中的公众参与

霍建云

摘 要：农村生态环境问题日益凸显，环境治理成为当务之急。公众参与在生态环境治理中极为重要，而目前公众参与农村生态环境治理不仅缺乏顶层设计，而且公众淡薄的生态意识、不健全的公众参与机制以及不完善的法律制度等因素严重制约着公众参与农村生态环境治理事务。因此，我们要不断地加强顶层设计，加强宣传教育，完善参与机制，健全法制建设，以进一步加强农村生态环境治理中的公众参与，增强治理效果。

关键词：公众参与；农村生态环境；治理

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）11-0024-03

当前生态环境问题日益凸显，世界上很多国家开始对生态环境进行治理，并在治理过程中充分发挥了公众参与的作用，取得了一定的治理效果。随着“绿水青山就是金山银山”观念的深入人心，全国范围内开展了生态文明、美丽乡村建设。但美丽中国、美丽乡村建设不仅需要发挥政府的引导作用，更需要调动公众的积极性，鼓励和支持人民大众共同参与。美丽乡村作为美丽中国的重要组成部分不能缺位，但农村生态环境问题日益凸显，生态环境治理成为当务之急。在农村，提高农民参与农村生态环境治理的积极性，成为推进美丽乡村建设的重要举措。

一、公众参与农村生态环境治理的问题

在我国，公众参与农村生态环境治理的起步比较晚，但还是有一些法律法规可以引导鼓励公众参与到农村生态环境治理中来。比如，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》《秸秆焚烧和综合利用管理办法》《关于加强农村环境保护工作的意见》《中华人民共和国环境保护法》等等。经过几十年的发展，全国范围内不仅涌现出一批新农村和生态文明村，同时也形成了包括举报投诉、村民会议、村民论坛、民间环保协会等在内的各式各样的参与形式。这些公众参与形式与政府的农村生态环境治理工作相互配合，改善了农村的生态环境。但公众在参与农村生态环境治理过程中依旧存在一些问题，制约着公众参与农村生态环境治理的积极性。

（一）政府主导包办现象严重

在生态环境治理形式上，形成了由政府主导的“自上而下”的方式。“自上而下”的公众参与方式，存在不同程度的政府“包办”的现象，重政府和企业的作用，而轻社会力量，一定程度上弱化了公众参与权，使公众处于被动参与的状态。在这种情况下，公众参与环境治理的广度和效果受到行政主管部门的态度偏好影响。政府较重视生态环境治理中的公众参与，支持公众参与行为，公众参与度就高，相对就能取得较好的治理效果。一旦政府不再支持公众参与环境治理，公众本来已有的积极性就会被消解，导致实际参与度降低，参与的影响力也大打折扣。

（二）“观念性参与”现象严重

农村生态环境问题日益严峻，但深受其害的大部分农民只是停留在对生态环境问题的认识中，鲜有实际的参与行动。“依据参与的层次，公众参与又可以划分为观念性参与、行为性参与和监督性参与三个层次。”[1]从观念性参与的角度来看，我国公众对环境问题还是比较关注的。《中国公众环保民生指数绿皮书（2007）》显示，“在9个公众关注的热点问题中，对环境污染问题的关注仅次于物价问题，排名第二。66.9%的公众认为现阶段我国环境问题非常严重和比较严重，比2006年增加了3.9个百分点。”但从行为性参与的角度来看，鲜有环境保护行为，与观念性参与形成了比较大的反差。“国内仅有6.3%的公众在最近3个月参加过环保活动，知道‘12369环境问题免费举报电话的人只占13.9%。”[2]

（三）公众环保意识狭隘

当前农村的水污染、空气污染、土壤污染、固体废物污染等越来越突出，这些污染带来的危害也日益严重，使当地居民不得不重新审视生态环境问题。加之国家采取并实施了一系列生态文明建设的举措，也促使了公众环保意识的提高。但是一谈到“谁是生态环境治理的主体”等一些具体问题时，大多数群体，特别是农民，普遍认为“这是政府的事情”“和农民没有什么关系”“农药化肥没有污染，而是提高粮食产量的重要手段”。这样的思想观念导致农民在生态环境治理方面不可能践行具体可行的治理行为，也不可能大有作为。

此外，农民群体在生态环境治理过程中大局观念缺乏，虽然他们都在关注水体、空气、噪音等污染，也都希望快速改善公共环境，但却“各人自扫门前雪，不管他人瓦上霜”，这充分说明了公众缺乏大局意识。农民只管着自己的一亩三分地，垃圾、污水倾倒只要不在自己的可视范围内就行，不管这些垃圾、污水会不会影响到公共环境。

二、公众参与农村生态环境治理的主要制约因素

近年来，农民逐渐认识到本地生态环境问题的严重性，环保意识有所提高，但大多仍只是观念上参与，实践上却鲜有保护环境的行为。缺乏公众参与的顶层设计、公众生态意识淡薄、公众参与机制不健全以及公众参与的法律制度保障不完善成为制约公众参与农村生态环境治理的主要因素。

（一）公众参与顶层设计缺乏

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推进国家治理体系和治理能力现代化”。为了实现绿色发展，在生态环境保护领域提出了建立健全生态环境治理体系的目标，但在完善生态环境治理体系方面仍有许多问题急需解决。其中最重要的就是完善农村生态环境治理的顶层设计，转变政府职能，树立政府作为引导者参与农村生态环境治理的新形象。

（二）公众生态意识淡薄

当前农村一些基层官员和农民缺乏对公民参与农村生态环境治理问题重要性的正确认识，表现出淡薄的生态意识，影响了公众参与的积极性。一些基层官员存在短视行为，一味地追逐经济利益，唯“GDP”论政绩，忽视了环保工作。这样的短视行为加之生态环境法制观念的缺乏，导致政策偏向经济发展而忽视生态环境保护，一定程度上影响了农民参与农村环境治理的积极性。同时，由于农村落后的社会经济条件，致使很多农民无法正确认识当地的生态环境，影响着农民对环保知识的掌握。因此，很多农民没有意识到自己既是农村生态环境的受益者又是危害的承担者，自己才是农村生态文明建设的主体力量，一定程度上挫伤了农民参与生态环境治理的积极性。

（三）公众参与机制不健全

公众参与机制就是公众在政治参与过程中形成的带规律性的模式。它涉及参与主体、参与范围、参与方式三个基本要素[3]。在农村生态环境治理中，一些环境政策议题的技术化或专业化程度要求较高，使得一些文化程度低的农民很难接受和理解，影响其参与环境治理。一部分官员不作为，使得农民参与环境污染治理的机会和领域受限，参与渠道不畅。虽然近几年在农村出现了公示制度、听证制度等多种农民参与环境治理的方式，但这些制度要么是执行不到位，要么是根本不执行，阻碍了农民在参与环境决策中作用的发挥。更严重的是，由于缺乏公众参与环境污染治理的救济性渠道，很多农民不得不采取一些非正常的方式表达和维护自身利益诉求，甚至酿成群体性事件。

（四）公众参与的法律制度保障欠缺

完善的法律制度是实现公众参与农村环境污染治理的制度保障，但目前农民参与农村生态环境治理的法律制度却不完善。我国的《宪法》《环境保护法》《村民委员会组织法》等法律虽然规定了公众参与环境治理的权利，但是相关法律条款大多仅有原则性的规定，缺乏可操作性和普遍适用性。如2014年修订的《环境保护法》，在关于农村的环保规定和公众参与方面迈出了关键性的一步，2015年作为农业农村环保行政法规的《畜禽规模养殖污染防治条例》也开始实施，但是在基层治理层面，对于公众参与生态环境治理的具体规定还很缺乏。在其他多个相关的环保法律中，对于公众参与环境治理的立法规定也是过于分散和抽象，对于农村环境治理的公众参与方面根本没有具体涉及。再者，在农村清洁生产、土壤污染、农村生活和农业污水污染、农村环境基础设施建设等领域，还存在立法空白。

此外，完善配套制度的缺乏也制约着农民参与农村生态环境治理。《中华人民共和国环境影响评价法》第21条规定：建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。该规定为民众参与环境影响评价提供了法律依据。但就环境问题若没有举行听证会，基层政府以及建设单位是否应该承担责任等没有硬性规定，也没有其他的保障措施，这就使得很多地方政府几乎不会就环境问题举行听证会，即使有，也是走走过场，听证制度没有发挥出应有的作用。

三、完善公众参与农村生态环境治理机制

农村生态环境治理离不开政府的有效作为，但仅仅依靠政府行为不能完全解决当前的生态环境问题。农民是农村生产、生活的主体，农民是否有环境友好的行为是能否建成美丽乡村的关键。因此必须完善公众参与农村生态环境治理机制，调动农民的参与积极性，使其参与农村的生态环境治理。

（一）加强顶层设计，改善政府农村生态环境治理能力

加强顶层设计与摸着石头过河相结合是当前我们进行深化改革的重要原则，重塑生态环境治理体系更需要加强顶层设计。目前，我国“自上而下”的治理方式依然处于主导地位，因此，必须改善政府生态环境治理能力，引导企业以及其他社会力量参与生态环境治理，最终形成政府、企业、社会的共治格局。

政府在生态环境治理中的引导力和监督力由政府的生态环境治理能力决定，其能力强弱更是直接影响着政府在促进公众参与农村生态环境治理中作用能否有效发挥。因此提升政府生态环境治理能力，首先要明确政府生态环境治理职能，重视生态环境治理职能以及与之相关的职能的实现。当前政府能力主要体现为经济发展的能力，以发展经济为中心，挤压了生态治理空间，导致政府的环境治理能力较弱。这就需要政府协调经济发展职能与生态环境保护职能之间的关系，厘清经济效益、生态效益之间的关系，摆脱“GDP至上”的政绩观，把更多的时间和精力放到生态环境治理上，走可持续发展、绿色发展之路，实现经济效益与生态效益的统一。

提升政府生态环境治理能力必须培养政府工作人员的道德素养。通过加强生态文明教育，提升政府工作人员的生态责任意识，使其能够正视当前农村严重的生态环境问题，在制定当地的发展规划时，能够保证既结合了本地实际情况又促进了当地经济效益、生态效益和社会效益的统一。此外，把绿色GDP作为政府工作人员绩效评估的重要标准，激发农村基层政府工作人员参与生态环境治理的主动性和责任感。

（二）加强宣传教育，提高公众参与农村生态环境治理的意识和能力

首先，利用现代媒体，如互联网、微博、广播、电视等多种形式的宣传教育，提高农民的生态认知和生态意识，提高农民对参与农村生态环境治理的认同感。只有提高了农民的认同感，让其意识到参与农村生态环境治理是保障自我环境权益实现的需要，是维护其切身利益的需要，是实现可持续发展、为后代造福的需要，才能激发农民参与生态环境治理的积极性和主动性，才能在生活中自觉践行环境友好的行为。

其次，通过宣传教育引导农民进行清洁生产、文明生活。教育的目的之一就是让农民基于对环境保护的重大意义和基本知识的了解，结合生产、生活经验，获得解决农村生态环境问题的基本能力。宣传教育的最终目的就是要使农民能够自觉贯彻落实国家的生态文明建设、美丽乡村建设政策，主动参与农村生态环境治理，自觉采取健康文明的生产、生活、消费方式，推广生态农业，发展生态旅游，维护农村生态环境，推进美丽乡村建设。

（三）完善参与机制，拓展公众参与农村生态环境治理的渠道

完善的政治参与机制不仅能够保证公民环境权益的实现，还能促进美丽乡村的建设进程。而农村不健全的政治参与机制，无法满足农民合理的环境利益诉求，易促使民众在体制外寻找解决办法。在这种情况下，就易出现一些破坏社会秩序的事件，增加农村社会的不稳定因素。因此，拓宽公众参与农村生态环境治理的渠道和方式，建立健全政治参与机制势在必行。

首先，成立一个不仅代表公众利益，而且具有密切联系农民和政府职能的基层组织。该组织要随时关注和保护农民的环境权益，并且可以随时向政府反映农民的诉求并将政府的回应反馈给农民，以期问题以最好最快的方式解决。其次，完善公开听证会制度、民意调查制度，通过公开听证以及民意调查，让公众参与到生态环境政策制定中来，促进政府决策的科学化、民主化，最大限度地体现公众利益。

（四）健全法制建设，为公众参与农村生态环境治理提供法制保障

我国美丽乡村建设刚刚起步，很多方面很不完善，生态法制建设更是短板，因此必须健全法制建设，明确立法标准。首先，要明确法律责、权关系。通过精准的法律规范、法律制度明确政府生态环境保护的职责，使政府成为农村生态环境保护的主导力量是完善农村生态环境立法的重要举措，通过确认农民的环境权使其成为保护农村生态环境的主力是完善立法的题中应有之义。这就需要政府做到“法无授权不可为”“法不授权便无权”，农民应该做到“法无禁止即可为”“法不禁止便自由”[4]。因此，在农村生态法制建设过程中，应该确认和确保农民环境权力和利益。同时，依靠法律的强制力、约束力、规范作用提升农民保护环境、珍惜资源、尊重生命的生态道德水平，进而使农民参与农村生态环境治理的主动性、积极性和创造性有所提高。其次，完善有关农村生态环境保护的法律法规。在完善《环境保护法》及相关法律的基础上，制定一批对农村生态环境保护具有针对性的专门法，如《农村环境保护法》《农村清洁生产促进法》等，保障公众参与农村生态环境治理。同时，修改并完善现行法律法规，使各个法律法规之间相匹配，避免位阶冲突，提高其可操作性。

参考文献：

[1]李建琴.农村环境治理中的体制创新——以浙江省长兴县为例[J].中国农村经济，2006（9）.

[2]中国公众环保民生指数绿皮书（2007）[EB/OL].[2016-06-20].http：//www.tt65.net/zhuanti/zhishu/2007minshengzhishu/mydoc004.htm.

[3]沈海军.论农村环境污染治理中的公民参与[J].理论导刊，2013（8）：76-79.

[4]蔡守秋.法治视野下健全农村环境治理的路径思考[J].环境保护，2015（17）：20-24.

[5]胡文婧.公众参与视域下我国农村生态环境治理政策研究[J].农业经济，2015（10）：89-90.

[6]李咏梅.农村生态环境治理中的公众参与度探析[J].农村经济，2015（12）：94-99.

[7]刘慧.农村环境治理“一主两翼”公众参与模式构想[J].农村经济与科技，2014（6）：6-8.

[8]沈佳文.公共参与视角下的生态治理现代化转型[J].宁夏社会科学，2015（3）：47-52.

[9]彭小霞.我国农民参与农村生态保护的法律困境与出路[J].生态经济，2015（11）：161-166.

[10]沈艳.公民参与生态文明建设：动力、障碍及对策[J].成都行政学院学报，2015（4）：74-79.