专业嵌入治理：边疆地区社会工作机构的实践智慧

曹玲文军

[摘要] 鉴于特殊的“边疆社会”问题，社会工作机构参与边疆社会治理具有因地制宜的区域特征。边疆场域中政府与社会工作机构互动的实践表明，在促进民族团结、维护社会稳定的具体行动中，社会工作自身的专业优势从制度、认知、行动三个方面逐步嵌入政府社会治理的过程中，在治理目标、治理价值、服务内容上实现了工具化与专业化的契合，呈现了中国本土社会工作机构的实践智慧。

[关键词] 边疆地区  社会工作机构  实践  嵌入  治理

[基金项目] 本文系国家社会科学基金重大项目“新形势下我国社会发展面临的不确定性及其应对机制研究（项目编号：22&ZD183）”、国家社会科学基金重点项目“不确定性研究的社会学转向及其体系建构（项目编号：22ASH002）”、上海市哲学社会科学规划项目“新时期社会发展的不确定性及其应对方式研究”（项目编号：2021BSH002）和新疆师范大学重点学科招标课题“喀什民族团结嵌入式社区服务载体和方式创新研究（项目编号：17XJKD0107）”。

[作者简介] 曹玲，华东师范大学社会发展学院博士生、新疆师范大学历史与社会学院讲师，研究方向为社会工作理论与实务、边疆社会工作等；文军，华东师范大学中国现代城市研究中心暨社会发展学院教授、上海市“中国特色的转型社会学研究”社会科学创新研究基地首席专家。

[中图分类号] C916

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2023）03-0056-14

一、 研究背景与问题意识

20世纪后半期国际社会科学的各种转向，究其核心其实是一种实践转向。因为实证主义和诠释主义的主流研究传统都面临着认识论和方法论危机，核心在于它们都和社会生活的本体论实践活动存在着距离，其对社会实践生活的指引方式面临着严峻危机？譹？訛。在这种社会理论的实践转向中，布迪厄特别强调实践智慧和实践逻辑，由此为我们指出一条从实践出发的社会科学和理论的道路。？譺？訛对于引自西方的社会工作，就其内涵与外延，不同学者各执己见，但都有一个本土化发展的共同目标，并趋于回归社会工作本质属性的共识，即社会工作是基于实践，是以实践为本的专业。

社会工作作为社会领域的重要环节，在社会治理体制创新中占有不可忽视的地位和作用？譻？訛，它不仅使社会治理理念实现了可操作化，而且较好地契合了社会治理社会化、精细化和专业化的客观要求。然而吊诡的是，学界对于社会工作参与社会治理实践的研究更多的是呈现出强烈的理论焦虑，主要集中在对其社会性缺失、专业性不足、选择性服务等方面展开讨论和批评。只知低头做事的一线社会工作者（以下简称“社工”）为实践者，要么根本没有精力开展反思和总结，要么只能停留在浅层的一线服务中而无法回应理论的关切。与此同时，社会工作实务界也表现出对理论界的失望。一线社工反映，研究者为了研究而研究，对实际问题解决的意义其实很有限？譾？訛，当前社会工作界能够实现理论与实践真正有效对话的并不多。

与社会工作学界与实务界之间鸿沟愈发清晰的现实相伴的是国家创新社会治理体制对社会组织、社会工作专业化的呼唤，特别是党的二十大报告强调提升社会治理效能，对治理专业化的要求越來越紧迫。社会工作究竟该如何参与（介入、创新）社会治理，学界各种讨论和探索纷纷呈现，有的旨在厘清社会工作与社会治理的内在逻辑和关系，有的着重论证社会工作参与社会治理的地位和价值，有的探究社会工作参与社会治理的具体形式。总体而言，目前有关社会工作与社会治理的研究视野主要停留在宏观层面，聚焦在国家整体和全局视野。理论研究的结果并未为社会工作如何参与社会治理的实践提供明确的指引。其实，在论及社会治理现代化过程中必然要面对精细化问题，本身就不能停留在宏观层面探讨，致力于探究统一的模式或者路径恰恰有悖于社会治理“精细化”的要求。特别是应对特殊的边疆社会治理课题，必然要求区域性社会治理从理念到技术、从政策到措施、从治理维度到具体类型都应当展开系统深入的实践研究，总结出本土的智慧与逻辑。回归社会工作的实践性，一方面对于社会工作在专业化道路上能够给予很好的自我提醒，另一方面实践性也正是社会工作参与社会治理的专业优势，可以为正在探索总结中的中国之治提供源源不断的经验智慧。

笔者作为在边疆地区运营一家社会工作机构近10年的负责人，亲身经历了一家社会工作机构在边疆发芽生长的历程。和中国大部分的社会组织一样，笔者负责的社会工作机构成立之初得到了政府部门直接或者间接的支持，发展过程中的项目来源以政府购买服务为主，实施的服务内容也会紧紧围绕边疆社会治理的目标。然而，笔者对所谓社会组织与政府的“依附关系”感受并不明显，相反地，更多地体会到了一份“事业感”。这是一种自己的事情自己决定，从无到有艰苦打拼并从中获得成就感的强烈体验。这种成就感不仅来自机构的顺利发展，也来自专业价值与实务行动紧密融合的实在感和专业成就感。那么问题来了：为什么作为机构负责人的实践感受与当前流行的诸如“行政吸纳社会” “弱化机构” “分类控制” “反专业化”等批判社会工作机构在参与社会治理过程中社会性缺失、专业性不足、选择性服务等研究结论相悖呢？当这些研究结论无法解释我们机构的经历时，笔者不禁追问，在这些流行的假设与结论之间，是否还遗漏了一些重要的环节——能够引发我们对社会工作参与社会治理更多可能性讨论的环节？

二、 研究方法

本研究采用个案研究方法，以近年来快速发展的公共服务型社会组织——社会服务机构为研究对象，选取笔者所负责的Z社会工作机构为具体的田野调查对象。Z机构作为近年来边疆省份W市社会组织行业领域的标杆组织，不仅能够持续得到政府的扶持，还能从各级部门承接政府购买社会服务项目并与之建立了紧密的合作关系。实施的社会服务项目聚焦促进民族团结和维护社会稳定。Z机构表面的发展轨迹呈现出对政府明显的“依附”关系，但正如以上所言，在组织的发展过程中，笔者体会到的是自主创业般的艰辛与成就感。以上感性层面的体察，以及在边疆特殊区域环境中的生长轨迹使Z机构具备了充分的研究价值。

Z机构调查对象包括管理层员工和一线社工、Z机构项目所在社区的干部、民政部门干部、团委干部、财政部门干部以及服务对象。对Z机构内部员工的访谈，主要收集有关机构内部治理情况和内部治理过程，以及对机构专业性、社会性情况的认知。对服务对象的访谈，可以探析Z机构实施的社会服务在满足居民需求方面的情况，以体察其专业性和社会性状况。民政部门作为Z机构的业务主管部门和登记管理部门，对民政部门干部的访谈，旨在收集与Z机构相关的制度环境资料。团委作为Z机构社会服务项目的主要购买方，可以从有关干部那里收集对Z机构社会性、专业性的评价，也可以获得Z机构在项目实施过程中受购买方约束的情况。财政部门作为Z机构承接实施的最主要社会服务项目的资金提供方，可以从有关干部那里了解政府购买社会组织服务背后的行政逻辑，以及制度和价值逻辑。本研究的访谈对象共计25人。为求方便，我们分别将以上访谈对象以所在单位和部门的汉语拼音首字母缩写编列受访者代号：Z机构管理层员工（ZHGL），Z机构一线社工（ZHSG），A机构管理层员工（AGL），A机构一线社工（ASG），L机构管理层员工（LGL），L机构一线社工（LSG），社区干部（SQGB），服务对象（FWDX），民政部门干部（MZGB），团委干部（TWGB），财政部门干部（CZGB）。

需要补充说明的是，笔者以自身所在的Z社会工作机构作为深度田野调查点，同时还选取了边疆地区发展态势较好的两家社会工作机构A和L同时作为补充的田野调查对象，以弥补“当局者迷”的研究缺陷，为研究提供尽可能客观、丰富的田野材料。

三、 稳定压倒一切：边疆场域中社会治理的区域特征

（一） 社会稳定与长治久安：边疆场域中社会治理的核心目标

改革开放40多年来，中国社会剧烈变迁，单就地域因素而言，中国社会内部呈现出巨大的差异。这也就要求在社会治理现代化的过程中不能回避“差异性”问题。正如前期社会治理相关研究中已提及的诸如事件型治理、任务型治理、边缘性治理等，这类社会治理体现了非常规治理的特殊性，强调社会治理的因地制宜，可以归纳为“任务事件型”社会治理模式应对此类差异性社会治理，除了要求精细化，也要求专业化。进入21世纪，在我国追求以综合国力提升为目标的全面、持续和稳定发展，以及国家在领土外的活动日渐突出的条件下，国家治理和发展的地理空间环境发生了重大变化，边缘性区域问题的影响日渐突出，形成了所谓 “边疆热”，边疆社会的治理也同时面临着其特殊性和重要性。无论是历史上还是今天，边疆地区在中国不同历史时期的国家领土与政治、国家经略与治理中都占有举足轻重的地位？譻？訛。

党的二十大报告强调，国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。当前，边疆尤其是西部边疆民族地区区情、社情、民情、舆情与敌情异常复杂，加上国内外敌对势力乘机蛊惑煽动，极易诱发不同类型的社会安全问题与社会安全事件。2019年《新疆日报》刊发了新疆维吾尔自治区人民检察院原党组副书记、检察长买买提·玉素甫撰写的《坚决维护新疆社会稳定和长治久安》一文，展示了边疆地区社会治理所面临的巨大国际舆论压力。他通过呈现边疆地区曾一度面临的维稳压力，以及近年来“三股势力”进行的腐蚀、煽动和蛊惑行为所制造的一系列暴恐案（事）件，表达了一名少数民族干部对边疆治理的理解，也凸显了边疆治理的内涵及其特殊性。首先，边疆的社会治理已不仅仅是一个区域社会的问题，而是上升到国家治理层面，其治理逻辑和治理价值不仅受到国际社会的高度关注，也影响着整个国家的发展；其次，打击暴力恐怖犯罪，注重源头治理的方式，一方面注重教育帮扶和增强法律意识，另一方面注重生产和生活技能培训。

以上边疆社会治理的宏观视角和微观行动，都展示了显著的目标导向，即社会稳定与长治久安。地方政府行为具有复杂的经济、政治和社会动因，甚至包含着官员个人动机，但这些行为都普遍关涉到一个重要因变量，即制度本身内含的“伦理追求、道德原则和价值判断”的支配作用。当边疆地区面临着暴力恐怖犯罪的破坏和威胁，恢复和谐与稳定自然成为当地政府社会治理的价值取向，治理逻辑也随之聚焦到如何修复因暴力恐怖袭击而割裂的各族居民关系。“社会稳定和长治久安”作为当地一切工作的总目标，它将宏大的治理理念落实到日常工作的具体目标中，将区域社会的未来发展落地到当前所有工作的细节。这不仅是一个治理目标概念的提出，也是对情怀道德、价值治理的具体检视，为生活行为和日常工作提供了可操作化的指导。

（二） “维稳”与“减压”：边疆区域社会的实际民生

在边疆区域社会背景下，暴恐袭击事件、宗教极端势力问题、民族关系割裂问题给当地居民的心理、工作和生活造成的伤害是深远的。当地干部和群众都面临着一个重构社会的需要，即重建和谐、稳定的社会局面，维护社会的长治久安。这是一项长期的、持续性的、异常艰难的工作。各部门、各单位高压的工作状态由此形成，而社区成为所有压力集中呈现的基层单位。笔者在与多位社区主任或社区党组织负责人的沟通中，常常听到的一句话就是“我们（社区干部）没有固定的休息日，甚至可以说我们365天都算是工作状态”。

“我认为社会组织非常有必要进驻社区，帮助我们开展居民服务。其实这是帮助我们，给我们减负，帮我们完成了许多考核任务。而且，我们社区干部根本不懂得如何開展专业服务，社工们开展的活动明显比我们开展的活动更有吸引力。”（SQGB3）

“维稳”高压态势下的边疆，不论是政府部门的干部，还是社区一线工作人员，都面临着繁重的维稳工作任务。基于维护“和谐稳定”的价值指导，Z机构在策划实施的社会工作服务项目中，对服务对象的需求识别具有明显的边疆区域性，与“维稳”对应的“减压”需求成为Z机构识别到的最显著的服务需求。笔者在与社区工作人员开始频繁打交道后，更深入地了解到他们的工作状态，并深切感受到这个群体面临着强烈的服务需求——心理疏导和减压。

“各级干部高压的工作状态最直接的表现就是，各单位都要执行不同情况下对应的等级响应状态。许多干部几乎没有休息日，加班是常态。可以说，边疆的干部真的牺牲了个人利益，来维护着这个区域社会的稳定，同时更需要心理和情绪的关爱，因为他们也就是一个个普通人。”（SQGB2）

“我太累了，我们处社会工作方面的工作只是我工作内容的五分之一。干部中的三分之一都到村里了（访惠聚），处室人员力量严重不足。我还要负责党支部、党史学习教育、我为群众办实事，也快累病了，很多事心有余力不足。”（MZGB2）

（三） 提升治理效能：边疆场域中社会治理的急迫任务

政府是当今人类社会前进和发展的最为重要的推动力量，是推动现代化的第一推动力，尤其是发展中国家，政府的政治推动已被证明是国家实现现代化的重要条件，政府必须有并注意“保养”自己的权威。然而，在当前的社会转型中，中国政府却面临着“重建具有权威的强有力的政府”的重任，因为改革所依赖的政府的权威正在大量地流失。在边疆地区，政府权威的流失尤其体现在治理效能方面。根据笔者在边疆地区调查了解的情况，不论是基层干部，还是普通居民，对于政府治理能力的评价，最直接的反应就是“简单粗暴”。这种失望的背后体现了边疆地区政府面临的提升治理效能的紧迫任务。

自党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化战略目标以来，社会组织就获得了广阔的成长空间。特别是党的十九大和十九届四中全会关于“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”的改革方向更是为社会组织的发展提供了重要支持。党的二十大报告将以上要求聚焦到了“提升社会治理效能”，这就对政府加强与社会组织的关系提出了更高的要求。然而，根据笔者在边疆地区调查的情况，政府对自身“权威”的焦虑深刻体现在对社会组织的态度方面，具体表现为“积极扶持”与“谨慎信任”的矛盾。一方面，在转变职能的要求下，政府相关部门积极扶持社会组织发展以承接政府购买社会服务的要求；另一方面，社会组织作为新事物，其“体制外”的身份又让政府很容易对其“可靠性”产生怀疑。究竟哪些服务能够让社会组织来承接，社会组织能否承接实施好政府购买的服务，这是边疆当地基层政府干部普遍的疑虑之处。

“我们（社会工作机构）基本只能从民政部门承接实施项目。我们也曾多次跟其他相关部门对接工作，比如妇联、团委、政法委、街道和社区等，但是都没有成功。主要还是因为这些部门或组织对社会组织不了解、不信任吧。甚至一些基层民政部门从一开始就不信任我们，比如有的领导会直接表达担心我们会拿了项目资金跑了。”（SG1）

以上政府部门干部对社会工作机构的疑虑生动展示了边疆地区在面临提升社会治理效能的核心命题时，政府与社会组织之间关系的窘境。根据笔者调查，Z机构所在的边疆省份不论是民政部门还是共青团等组织，最初购买Z机构的服务项目主要出于其上级部门的工作和政策要求。例如，民政部、中央编办、财政部、人力资源社会保障部联合印发《关于积极推行政府购买服务 加强基层社会救助经办服务能力的意见》，民政部联合财政部、国家发展改革委、全国老龄办印发《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，共青团中央、民政部、财政部联合下发《关于做好政府购买青少年社会工作服务的意见》等，都是“条”上各部门发出的行政性指令。这些部门的下级单位要么抵触，要么迷茫。因为政府购买社会服务在边疆还是一个新事物。社会组织的发育也很滞后，数量少，质量也不高，社会认知度和认可度都很低。在购买服务未形成制度要求的阶段，基层各部门干部宁愿“不干”也不愿意冒险，他们往往只是根据上级工作要求，被动地推动相关工作。以上行政逻辑对社会组织活动形成了显著的约束，有悖于当前对培育和激发社会组织参与社会治理的时代呼唤，进一步阻碍了政府治理效能的提升。

四、 以“和谐”为本：边疆地区社会工作机构的专业使命

（一） 民族团结：边疆场域中社会工作的价值取向

社会工作机构作为社会组织中具有代表性的社会服务机构，在其发展进程中争议声不断。比较有代表性的批判声音是有关“技术化” “微观化”，以及由此呈现出的忽视专业变革取向和对宏观结构的关照。在这些争议的背后，实际上涉及的是怎样理解和把握社会工作专业使命的问题。就何为社会工作的专业使命而言，它一定是一个综合性的答案。具有根本重要性的是那些社会工作专业人员的服务对象、它的机构、它的国家政府——正是在它与他们的直接对话和情境性的建构中确立起来的使命与身份，才是有生命力的使命与身份。？譹？訛

“我们所有的收入来源都是政府，基本上没有其他社会资源。如果得不到政府的支持，我们就没法生存。所以，我们策划实施的项目，一方面要确保机构能够得到政府资源，从而确保生存，另一方面我们也很注重体现自己的专业价值和使命，因为这是机构长期发展的根基。关键是要找到契合点，怎么把我们想做的、契合社会需要的服务，与政府想做的事情相结合。” （LLGL1）

习近平总书记在第二次、第三次中央新疆工作座谈会上都强调了民族团结的重要性，指出“新疆的问题最长远的还是民族团结的问题，民族团结是各族人民的生命线”，“要以铸牢中华民族共同体意识为主线，不断巩固各民族大团结”。促进民族团结、维护社会稳定和长治久安作为边疆各级政府部门社会治理的首要任务，呈现出显著的行政性“事本任务”的属性，政府的資源也集中投向与“民族团结”紧密相关的事务。

“其实，我们机构的专业使命，与政府想推动的民族团结、和谐稳定从根本上是一致的，最终都是为了让大家安居乐业，幸福生活。” （LLGL2）

“我们往往会在前期做出很多面上的工作，让政府能够看到形式上的成效。同时，我们也在不断掌握专业服务的技巧。其实，这并不矛盾，面上工作与实质成效的内在逻辑是一致的。因为社工本来就需要成长的过程，一开始的工作其实是谈不上所谓专业性的，都是一边摸索、一边总结，社工的专业性在此过程中也不断呈现。” （ZHGL2）

“……并不会觉得我们只是在完成政府的工作要求，反而觉得我们摸索出了一些技巧和方法，可以把政府想做的事情做得更好。”（ZHGL1）

对社会工作“行政化”倾向的这一严厉批判，引发了一系列有关社会工作“反专业化”“缺乏自主性”的辩论，进而产生出一种莫名的焦虑——似乎只要社会工作与政府的关系近了、帮政府干事儿，就能被行政吸纳。作为独立法人单位的社会组织，Z机构面临着社会发育严重滞后、社会治理效能严重不足的边疆现实社会环境，在成长过程中必须考虑的紧迫问题包括：边疆区域社会需要哪些具体服务内容、社会治理的核心问题是什么？什么样的项目能够得到政府持续的资金支持？选择实施的项目内容既要考虑服务对象的需求，还必须兼顾政府社会治理的紧迫任务以及有限的购买服务资金投入方向，否则组织可能无法获得项目资源而面临生存危机。聚焦民族团结、促进和谐社区建设成为Z机构开展专业服务活动的价值指引和核心内容，因为它恰恰是边疆区域社会的现实需求，它满足了Z机构对专业使命的价值追求，也契合了政府治理社会的价值需求。这种以“生活世界为本”的社会工作价值理念，帮助尚处于为生存而挣扎的边疆社会工作机构避免为了谋求生存而沦为行政工具。

（二） 和谐稳定：边疆场域中社会工作的需求识别

凝聚共同的理想信念、价值理念、道德观念是中国国家制度和国家治理体系的显著优势，党政结构中的地方政府、国家行政内的地方行政、中心工作下的价值评价导向，为地方政府的价值治理提供了坚强的组织制度依托。边疆的社会工作如何发展？能够提供哪些服务？根据笔者在边疆地区长期的实践体会，就以上问题，当地政府部门其实是缺乏清晰认知的。但不论是政府部门的干部，还是社会组织从业人员，都秉持着一个共识，就是应当发挥社会工作的专业优势，解决边疆区域社会面临的现实问题，提升居民的安全感和幸福感。凝聚共识，维护社会稳定和长治久安成为Z机构所在边疆区域社会的价值理念、道德观念和理想信念，也是Z机构开展专业实践过程中识别到的社会需求。

我国边疆地区与民族地区往往具有很大的重合性和同质性，社会工作在边疆何以有为？何以可为？与此最为接近的当数“民族社会工作”的相关研究。就民族社会工作的内涵而言，当前学界较为一致的看法是，民族社会工作是以一定区域中少数民族（族群）为对象开展的专业服务，其内涵中最核心的目标是对面临困境的各民族群体和个人实施救助服务的活动，帮助解决少数民族的经济和社会发展、民族文化的传承与保护，以及民族内部与民族之间的关系等问题？譹？訛，强调的是“帮助解决少数民族的经济和社会发展”。然而，基于以上内涵指导的社会工作实践，与当前边疆区域社会的现实需求呈现出显著的张力。当前边疆地区相关社会问题已不仅仅是少数民族的经济和社会发展问题，而是面临如何重构区域社会和谐稳定的急迫需求，超越了当前民族社会工作所能解决的范畴。民族社会工作如果仅仅聚焦于各少数民族的特殊性以及各民族之间的异质性，则无法为当前边疆多民族聚居区域的社会治理提供学理支撑，反而有悖于边疆地区各民族交往交流交融的核心社会治理目标。

“这些年我深刻体会到了民族团结的重要性。只有各民族关系和谐才有整个社会的和谐与稳定，这是社会经济发展的基础。……没有和谐的民族关系，不可能有和谐的边疆社会。”（FWDX1）

“我们的工作总目标是‘社会稳定和长治久安，而民族团结就是实现这个总目标的关键。我们一切的工作都要围绕民族团结、和谐稳定和长治久安来开展，这已经成为我们大家日常工作和生活的共识。”（ZHSG4）

基于对本地社会需求的民生感知，Z机构先后策划了B项目、C项目，都是试图将专业服务嵌入“维稳”工作体系中，实现“减压”的服务目标。Z机构以青少年为服务对象的B项目的核心价值理念是聚焦于“和谐稳定”，增进社区内各民族的和谐关系。专业社工通过各类活动以及策划的活动环节，可以创造机会让不同民族的青少年了解和欣赏彼此的长处，各民族青少年从小学在一起、玩在一起、成长在一起，接纳和尊重彼此的差异，建立友爱互助的情感联结。青少年之间关系的改变也影响着各自的家庭，增进了邻里关系，提升了社区凝聚力。

（三） 建构集体记忆：边疆场域中社会工作的专业实践

基于边疆社会现实需求，Z机构在成立之初即将“服务大众，和谐共融”定为自身专业使命，并以此价值取向将“民族团结”作为自身行动的目标，而实现这一目标的具体行动则是“认同建构”。在现实生活中，认同建构在边疆民族地区社会安全治理中发挥着重要作用，加强民族交往交流交融，不断增强各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中國共产党、中国特色社会主义的认同，是打牢民族团结的思想基础。对一个民族和国家来说，认同的价值与功能是激励民众和凝聚民心。以文化、认同等思想价值层面的柔性治理弥补长期以来侧重于物质技术的刚性维稳，加强认同能力建设，改善“生存感”，提升“归属感”，增强“历史感”，保障“安全感”，进而有效推进边疆民族地区的社会安全治理。？譻？訛

“我们的核心服务项目是以青少年为服务对象。社工策划实施的项目都是依据青少年身心发展特点，服务内容和服务方法都会依据青少年的喜好，所以我们的服务非常受欢迎，每次活动报名都是爆满的。……我们服务的社区里就有好多家庭，因为孩子们的友谊而促成了家庭之间的交往。各个家庭自然就增进了对社区的归属感和认同感。”（ASG2）

Z机构基于促进民族团结的价值指引，在微观层面的专业服务技术则对应呈现为通过建构集体记忆实现“认同建构”。民族团结进步事业是促进南疆社会发展、巩固民族关系、促进各民族交往交流交融的保障。王平、李树侠对新疆喀什市调查研究后，总结了该市政府一系列促进民族团结、铸牢中华民族共同体意识的实践与探索。然而，行政化推进民族团结的方式，惯常采用的是宣讲活动、大型表彰等方式。宏大的形式既难深入人心，也容易引起社区居民尤其是青少年普遍的情绪抵触，因而很难达到有效增进民族团结的社会治理目标。事实上，民族团结并不是抽象的宣示和倡导，而是通过各族人民之间人与人关系的具体言行来体现，它是边疆民族地区社会安全治理生产的主流符号。民族关系是随着民族之间的交往而出现的，混杂居住、一同工作为各民族间的密切接触提供了彼此了解、沟通的平台。它是一个看得见、可操作的工作指标。

“我们在开展服务的过程中，并不会把‘民族团结作为口号，不去强调我们是在促进民族团结，而是通过‘刻意设计的活动规则促成民族团结。比如，我们策划一场趣味运动会，比赛规则就会要求参与的小队需要至少3个民族的组员，这样参与活动的人就会主动去结交与自己不同民族的居民。不同民族家庭的交往交流交融就在我们的服务活动中潜移默化地实现了。”（SG1）

“以前我以为他们（少数民族孩子）都很调皮捣蛋，现在感觉他们其实并不是那样的，他们非常聪明，还会教我跳舞。我们现在经常互相帮助，其实我们没什么区别。”（ FWDX2）

“以前我不敢過来，都是自己一个人在家。爸爸妈妈在打工，家里没人。这里（参加项目活动的社区青少年）的哥哥姐姐到我家窗前，叫我过来一起参加活动。现在我在这里有好几个朋友。社工姐姐还带着我们一起去了博物馆、科技馆、游乐园，特别喜欢来这里。”（FWDX3）

近年来，边疆地区的社会组织特别是社工机构，承接实施了政府委托的诸多社会服务项目。根据笔者从新疆民政厅了解的数据，截至2022年12月，新疆全区在民政部门登记的社会组织共 7954家，其中在自治区民政厅登记 的有792家，在各地州市及县市区民政部门登记的有 7160家。根据当地负责社会组织和社会工作的干部介绍，近10年来，政府及其相关部门购买社会服务的资金投入越来越大，社会组织特别是社会工作专业机构先后承接了政府委托的以服务青少年、老年人、社区综合服务为主题的社会服务项目，其中获得政府专项资金支持并推广实施的品牌项目有针对各族青少年服务的“阳光巴郎”项目和提供社区综合性服务的“家有好邻”项目。这两个品牌项目一个从青少年入手，一个从社区居民家庭切入，从本质上讲，都是从微观层面增进社区各民族居民交往交流交融，营造和谐社区氛围，建构社区居民民族团结的集体记忆。

五、 结论与讨论：专业嵌入治理

时至今日，中国社会工作理论无论是在概念用语、话语形式还是研究视角和分析框架的建构上都没有跳出西方社会工作的理论与知识框架。社会工作理论界对本土化实务经验的呼唤愈发强烈。显然，边疆地区社会工作机构的实践智慧，为中国本土社会工作理论和实务发展都提供了很好的经验。社会工作参与社会治理的模式是服务型治理，鉴于特殊的“边疆社会”问题，社会工作机构参与边疆社会治理具有因地制宜的区域特征。边疆场域中政府与社会工作机构互动的实践表明，在促进民族团结、维护社会稳定的具体行动中，社会工作自身的专业优势逐步嵌入政府社会治理的过程中，实现了工具化与专业化的契合。

（一） 制度嵌入：治理目标的面向

政府赋予社会组织合法性，提供社会服务、参与社会治理，这本身就是边疆各级政府迈向治理现代化的一大步。正如中国传统社会的血缘关系，边疆的各族群众也习惯了有事自己解决、依靠家族解决。然而，剧烈的社会变迁，常态的人口流动，使原本依赖家族解决个人问题的惯习变得不再可靠。从社会寻求支持，成为各族人民体察到的越来越急迫的需求。社会组织、社会工作并不只是被迫从西方引入的“名义上”的现代化产物，而是边疆区域社会必需的社会组成部分。其本质上的“社会”属性有助于打破边疆各族居民在家庭和生活中惯以依赖的血缘关系，用现代观念重新塑造生活习惯，逐步适应现代生活。边疆地区的社工机构在社区治理、民生服务等方面发挥的专业价值得到生动的呈现。

加快构建中国特色的社会工作体系，是加快构建中国特色哲学社会科学和推进中国特色社会服务事业的题中应有之义。社会工作作为社会领域的重要环节，在社会治理体制创新中占有不可忽视的地位，边疆社会典型的区域社会治理目标为边疆地区社会工作在自身发展与边疆治理的目标上生成了交集，并从制度层面实现了专业嵌入治理。社会工作嵌入社会治理的制度生成主要有两条渠道，一是社会工作自下而上的底层实践，二是国家顶层设计的政策推动，二者相互促进、相互影响，共同催生了社会工作嵌入社会治理体系。

由此，边疆地区社会工作在制定组织使命、服务目标方面能够以边疆社会的实际需求为根本，既实现了组织社会属性的追求，也有效助力政府实现了治理目标。边疆的社会组织可以通过专业价值的有效实现，达成价值治理与服务社会的契合。社会工作机构将自身专业性有效嵌入地方基层部门的社会治理情境中，既彰显了组织服务边疆的社会属性，又能帮助政府部门完成治理目标，在制度层面实现了政府部门“事本主义”与社会组织“社会本位”的融合。

（二） 认知嵌入：治理价值的面向

人类的一切活动都蕴含着价值，无论是个体行为还是集体行动。而且越是集体行动，就越会突出价值问题。社会治理活动是人类一切行为体系中最为典型的集体行动，它必然会在行动中突出甚至公开宣示自己的价值。近年来，构建中华民族共同体意识、维护民族团结成为维护社会稳定和长治久安的基础认知，也是边疆社会治理的制度逻辑。任何制度安排必然蕴含着一定的制度伦理，问题只在于这种制度伦理是否有利于社会的全面进步和人本身的发展，这也是社会治理的核心价值取向。实现中华民族伟大复兴是近代以来我国各民族孜孜不倦的追求，共同的使命呼唤牢固的共同身份意识予以支撑。中华民族共同体即为形成以上共同使命的身份意识，它是边疆民族地区价值治理的根基。这需要高层领导、中层领导、知识界、基层民众各方的努力，高层与基层相通，中层与学界互联，共同铸牢中华民族共同体意识。

在涉及边疆民族地区的社会治理方面，维护祖国统一、巩固民族团结，历来是中国共产党和国家民族工作事务的核心原则。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“以铸牢中华民族共同体意识为主线，坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路，坚持和完善民族区域自治制度，加强和改进党的民族工作，全面推进民族团结进步事业。”这是边疆社会通过价值实现治理的价值治理逻辑。面对瞬息万变的风险治理格局，地方政府不仅亟需科学技术赋能，更需进一步优化价值动员机制，从提升组织内聚力出发，在价值目标吸纳、价值治理运作和价值协调反馈等方面加快实现制度升级，实现价值、制度、技术三个层面的治理能力提升。边疆地区社会工作以促进民族团结、筑牢中华民族共同体意识为价值指引，充分发挥了社会工作服务型治理的优势。事实上，边疆地区社会工作并非将自己标榜为西方社会工作发展历程中所谓“慈善”和“科学精神”的实践者，而是立足于边疆区域社会现实，回应直接呼唤、委派、指任其去担当职业工作的服务对象和国家政府，并由此找到了组织使命的答案。边疆地区社会工作机构通过实施社会服务，最大化地发挥了政府资源的价值，既帮助政府部门完成了行政任务并创新了工作方法，也实现了基于边疆实际民生的组织使命和专业价值。

（三） 行动嵌入：服务内容的面向

中国的民族具有突出的区域性特点，呈现出一主多元的结构，在不同区域实行着不同的治理体系和方式。？譺？訛社会工作机构作为服务型组织嵌入边疆社会治理，有着与东部发达地区不同的多民族聚居且民族关系因暴恐袭击而割裂的社会背景，同时又面临着财政资金紧张、社会发育滞后的问题，以及尚未完善的政府购买社会服务体系。不论是西方社会的理论知识抑或是国内东部地区的实践经验，都无法为边疆社会组织在发展之路上直接吸收运用，边疆地区的社会工作机构只能探索适合本地的发展路子。

在与政府的合作过程中，边疆地区的社会工作机构以自身的专业服务理念影响着政府制定相关政策，并逐步改变了政府部门具体的工作方式和内容。同时，政府及其相关部门也会给社工机构的工作带来诸多创新，提升组织的运营能力。这种日益增强的关系并没有降低组织运行的有效性。相反地，它既确保了组织的自主性空间，也创新了政府及其相关部门社会治理理念和方法，恰恰是一种“融合性发展”的模式。正如张和清指出的，中国的政府与社会工作的关系是互为主体的关系，这种关系是发挥社會工作专业优势的前提，政府提供顶层制度设计为社会工作发展创造专业空间和自主发展机会；社会工作代表党和政府发挥政策优势提供专业服务。这是一种将政府的“事本主义”融于社会组织“社会本位”的中国式社会治理机制。首先，政府部门在专业发展和规划、建设等方面负主要责任，为社会工作机构嵌入边疆社会治理体系创造专业空间和自主发展机会，制定政府购买社会组织服务方针、政策并负责监督执行，引导社会组织的职业化和专业化发展方向。其次，社会组织的主体性体现为在专业服务领域负主要责任，代表党和政府发挥政策优势提供专业服务，运用专业理论和方法能动地提供有效的服务，具体表现为社会工作机构紧扣边疆社会的现实需求，围绕“社会稳定”和“长治久安”的工作总目标策划实施社会服务，有效嵌入边疆社会治理体系。社会工作机构通过承接政府购买的社会服务，策划实施居民喜闻乐见的活动以潜移默化的方式增进各民族居民的情感，搭建各民族居民交往交流交融的平台，使政府部门促进民族团结的行政目标在社会服务的过程中得以实现。

边疆社会组织基于“和谐”为本的专业导向实施的社会服务内容契合了政府“稳定压倒一切”的价值治理目标，实现了二者共融利益的最大化。社会组织“自下而上”的微观行动契合了政府“自上而下”的事本要求，在制度体系、价值认知、服务内容三个方面实现了专业嵌入治理。

（责任编辑：余风）