政府购买社会工作服务的主体及其关系辨析

[摘要] 厘清政府购买社会工作服务的主体及其关系，明确各方的职责，对解决当前政府购买社会工作服务面临的问题至关重要。对此，已有研究主要从作为购买主体的政府和作为承接主体的社会力量，及其“政—社”关系的角度展开讨论。本文从系统理论出发，指出政府购买社会工作服务的各主体不是单一的个体或组织，而是由多元个体和组织组成的主体系统；主体系统主要包括政府（购买主体）系统、社会力量（承接主体）系统和服务对象系统，但是服务对象系统尚未受到足够关注；主体系统内部各组成部分间存在的行动逻辑张力与利益诉求差异，导致政府系统内部“政—政”关系的非同一性和社会力量系统内部“社—社”关系的非协同性，进而引发政府购买社会工作服务的许多问题。笔者提出政府购买社会工作服务的整体性分析框架，综合考察政府系统与社会力量系统之间的“政—社”关系、政府系统内部的“政—政”关系，以及社会力量系统内部的“社—社”关系，倡导回归社会工作“服务对象为本”的价值承诺，突出服务对象系统的主体地位，以此调和“政—社”关系、“政—政”关系和“社—社”关系，更好地实现政府购买社会工作服务的社会价值。

[关键词] 系统理论  政府购买  社会工作服务  主体系统  关系

[基金项目] 本文系国家社会科学基金重大项目“社会治理背景下我国社会工作行动本土化理论框架与实践体系研究”（编号为16ZDA084）的阶段性成果。

[作者简介] 周金玲，中山大学社会学与人类学学院博士研究生，研究方向为政府购买服务、农村社会工作和健康社会工作。

[中图分类号] C916

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2023）03-0026-16

一、 问题的提出

近年来，政府购买社会工作服务作为转变政府职能、加强社会建设和创新社会治理的重要方式，在各级政府部门试点。自2006年党的十六届六中全会提出“建设宏大的社会工作人才队伍”以来，各地民政部门大力推动民政事业单位社会工作专业技术岗位设置，积极开展社会工作服务项目试点。2012年，广州市民政局通过购买社会工作综合服务项目，在全市180余个乡镇（街道）全面开展家庭综合服务中心建设，并同步购买了15个社会工作專项服务项目，标志着政府购买社会工作服务发展进入快车道。2020年，民政部召开“全国乡镇（街道）社会工作人才队伍建设推进会”，全面部署乡镇（街道）社工站建设。截至2023年1月，全国已建成社工站2.9万个，总覆盖率达78%，其中8个省份已实现全覆盖，16个省份覆盖率超80%。当前，社工站建设包括政府购买社会工作服务和政府直聘社会工作者两种模式，除广东省外，其余省份主要采用政府购买模式。因此，全面铺开的全国社工站建设标志着政府购买社会工作服务模式的普遍推广。

从广州市家综建设到全国社工站建设，政府购买社会工作服务在快速发展的同时，也面临不少阶段性问题。这些问题包括政府采购过程中的采购程序规范性不足、潜在承接主体间恶性竞争等问题，项目实施过程中的政府行政目标取代服务对象诉求、社会工作服务指标化和活动化等问题，成效评估过程中的评估指标不合理或不符合社会工作专业特质等问题。这些问题严重影响了社会工作的专业自主性和专业服务水平，以致各界对政府购买社会工作服务的评价不高。厘清政府购买社会工作服务的主体及其关系，明确各方的职责，是有效解决当前政府购买社会工作服务中存在的问题、提升政府购买社会工作服务成效的根本途径。已有研究主要从作为购买主体的政府、作为承接主体的社会力量以及“政—社”关系的角度展开讨论。这些讨论存在一些不足：一是将政府购买社会工作服务的购买主体、承接主体简化为单一的个体或组织，忽视了组成购买主体、承接主体的其他个体和组织，也忽视了购买主体、承接主体内部各组成部分间的相互影响；二是截取政府购买社会工作服务全过程中的某一阶段（环节）进行讨论，忽视了该阶段（环节）所处的宏观情境及其他阶段（环节）对该阶段（环节）的影响，其突出表现在宏观制度设计与微观服务开展、前期政府采购与后期项目实施的断裂。为弥补上述不足，如图1所示，本文尝试从系统理论出发，以湖南省社工站建设的全过程（调研论证、制度设计、政策制定、项目动员、政府采购、启动实施、项目监管、专业支持和可持续发展）为例，综合考察政府购买社会工作服务的主体及其关系，以期提供一个“宏观—微观”“前期—后期”的整体性政府购买社会工作服务分析框架。

本文是基于湖南省社工站建设的一项实证研究，主要采用参与观察和深度访谈的研究方法，研究资料包括工作日记，深度访谈资料以及社工站建设相关政策文件、工作方案、工作总结和评估报告等文本。笔者于2014年8月入职湖南省民政部门社会工作岗位，负责政府购买社会工作服务的项目设计、政府采购、资金监管和成效监测等工作。笔者从2017年1月起，参与湖南省社工站建设，负责社工站建设的调研论证、制度设计、政策制定、项目动员以及省级社工站培训、督导和评估服务（2018-2020年度）的项目设计、政府采购、实施监管等工作。在此过程中，笔者通过日常业务指导、工作会议、主题培训、专题研讨会、评估座谈和实地调研等方式，与各级民政部门，其他各级相关政府部门，社工站建设指导平台，社工站建设承接机构及站点一线社工等各方深入交流，全过程了解政府购买社会工作服务的实践。笔者访谈了各级民政部门、社工站建设指导平台、社工站建设承接机构相关负责人及站点一线社工等近30人，整理访谈记录35万多字。笔者执笔或参与起草了湖南省各类省级社工站建设政策文件、工作方案、工作总结和评估报告等文本，并通过参与省级专家联系点、省级评估等工作，实地调研10个市（州）、50多个县（区），查阅自评报告150多份。笔者还收集了民政部门有关政府购买社会工作服务的相关政策文件和工作报告等。

二、 系统理论及其启示

系统是由一系列直接或间接相关的子系统构成的综合体，每一个子系统都会在特定时期与其他子系统发生关联。系统具有交互性：一方面，系统内部各个子系统相互关联，当某一子系统发生变化时，会与其他子系统发生作用并引起后者改变；另一方面，不同系统之间同样相互关联，一个系统会直接或间接受到其他系统的影响。系统的交互性引起系统的复杂性，使系统既可能呈现等效性（使用不同的方法达到同样结果），也可能呈现多结果性（相似的行为导致不同结果）。系统理论主要包括一般系统理论和生态系统理论，两者均关注不同层次的系统，但是前者更加侧重不同系统之间的互动，后者更加强调系统内部的互动。也有学者将帕森斯的社会系统理论归为第三类系统理论，将复杂系统理论、生态社会工作等视为系统理论发展的第三、四波。综合考虑研究问题与理论层次的匹配性、理论自身的完善程度等因素，本文主要讨论一般系统理论和生态系统理论以及它们对政府购买社会工作服务的启示。

（一） 一般系统理论及其启示

贝塔朗菲将生物学的系统观点引入社会科学，发展形成一般系统理论。该理论将个体或组织视为系统，系统由诸多子系统构成，并依次组成高级系统。例如，一个县级民政部门由慈善事业促进、社会工作、社会救助、儿童福利和养老服务等不同股室（子系统）构成，同时又是民政系统（高级系统）的子系统，还与县级财政、人社等部门共同组成县级政府（高级系统）。平卡斯和米纳汉是将一般系统理论应用于社会工作的集大成者，他们指出个体所处的社会环境中有三种帮助系统，即非正式系统（家庭、朋友和同事等）、正式系统（社区自组织、商会等）和社会系统（医院、学校等）。个体可能因为相关帮助系统不存在、帮助系统存在但是服务对象不了解或不愿意使用、多种帮助系统相互冲突等陷入困境。社工应分析这些原因，帮助个体走出困境。社会工作的助人实践，就是要识别助人过程的四个系统，包括改变主体系统（促进改变的系统，如社工、民办社会工作服务机构和立法机关等）、案主系统（代理改变系统需要介入的个人、家庭、社区或其他组织）、目标系统（最适合介入的系统）和行动系统（与代理改变系统一起合作促进改变的其他系统）。

一般系统理论为预估案主系统并探索该系统是如何受到其他系统的影响提供了一个整体性框架。具体来说，社会工作服务不仅涉及社工和服务对象，还包括服务的合作者，如作为资助方的政府部门，作为资源提供方的社会慈善力量，作为专业支持者的社会工作专家等。以改变主体系统为例，它是一个服务团队，而非单个社工，常常涉及多种不同专业的服务提供者间的相互合作。社工需要社会资源保障自身生存、开展专业服务，因而不可避免地要受到资源提供系统的影响。经由“改变主体系统”而非“改变者”这一概念，社工得以把自己的專业服务与其他专业人士的工作联系起来，与社工机构乃至社会福利服务系统联系起来。因此，我们应将政府购买社会工作服务的各主体视为系统，如政府（购买主体）系统、社会力量（承接主体）系统；应关注不同系统之间的关系，如政府系统与社会力量系统之间的“政—社”关系。

（二） 生态系统理论及其启示

一般系统理论为社会工作提供了一个预估的框架，但是不能直接用来指导社工开展干预服务。生态系统理论试图弥补这一不足，为社会工作干预提供明确指引。20世纪70年代，心理学家布朗芬布伦纳将生态学的理论引入人类行为研究，他将人类环境分为四个层面：一是微观系统，即个体直接面对的群体，如儿童的家庭、学校和同伴群体等；二是中观系统，即个体所处的不同微观系统之间的联系与互动，如儿童的家庭与学校的互动等；三是外围系统，即个体不直接参与但会对微观系统产生影响的系统，如教育部门等；四是宏观系统，即个体成长所处的整体社会环境，并直接或间接影响个体的成长经历及感受，如意识形态、信仰系统、风俗和法律等。由此可知，生态系统理论以人与环境的交互适应性为中心，尤其关注系统内部的互动。它强调个人与环境之间的整体关联，有助于实现“宏观—微观”的联结。因此，要关注系统内部不同组成部分的关系，如政府系统内部的关系、社会力量系统内部的关系；要将政府购买社会工作服务置于宏观经济社会发展现状中进行整体分析。

布朗芬布伦纳还提出了“历时系统”的概念，他指出，在个体的发展过程中，所有生态系统都会随时间的变化而变化。这一概念表明社会工作应重视过程，分析案主所处的情境是如何在意想不到的地方制造问题的，这有助于实现“前期—后期”的联结。例如，成人在当下亲密关系中的障碍，可能源自童年时期与原生家庭互动的创伤。因此，社工应在全面了解政府购买社会工作服务全过程的基础上，分析政府购买社会工作服务在某一阶段（环节）遇到的问题。否则，往往容易导致“意想不到”的后果，或忽视问题的实质性根源。以家综建设过程中街道办事处对社工机构和一线社工的“行政吸纳”为例，这看似是基层政府行政目标与社会工作专业服务目标之间的张力，其根源是基层政府综合治理与民政部门专项治理之间的博弈。在前期的政府采购过程中，采购权收归区级民政部门。在后期的项目实施过程中，街道办对社工机构和一线社工的行政吸纳能力将大幅减弱。在政府购买社会工作服务的不同阶段，参与主体可能不同。以湖南省社工站建设为例，省级民政部门主导调研论证、制度设计、政策制定和项目动员等阶段的工作，县级民政部门在政府采购阶段扮演关键角色，到了实施阶段，承接机构成为核心主体。

三、 政府购买社会工作服务的主体辨析

已有研究关于政府购买社会工作服务主体的讨论，有二元论、三元论和四元论等不同观点。二元论中，金冰洁、范燕宁从购买主体和承接主体的维度分别讨论了政府购买服务的购买模式、机遇与挑战，王春婷以政府采购的主体与客体的视角分析了政府购买公共服务的绩效问题；三元论中，董云芳以买方、卖方和使用方为例探讨了政府购买社会工作服务在发展初期的困境及其突破路径，项显生在购买主体、承接主体和服务对象的框架下论述了政府购买服务的法律问题，丁瑜、陈永杰、黄思敏从购买者、承接者和使用者的角度剖析了政府购买社会工作服务的主体关系；四元论中，常晋从购买者、使用者、承接者和评审者等方面展现了政府购买服务的主体行为，吴磊从购买主体、承接主体、消费方和评估方揭示了政府购买公共服务的运作机制。综上可知，已有研究将作为购买主体的政府和作为承接主体的社会力量视为政府购买社会工作服务的两个关键主体，对评估监管主体和服务对象的讨论亦有涉及。这为理解当前政府购买社会工作服务中存在的问题提供了重要启示，但是也存在对各主体内部多元组成个体和组织关注不足、对评估监管主体和服务对象角色定位不清等问题。对此，本文从系统理论出发考察了湖南省社工站建设的主体及其角色，指出政府购买社会工作服务的各主体并非单一的个体或组织，而是由多元个体和组织组成的主体系统；评估监管的主体应为购买主体，而非第三方评估机构；服务对象的主体地位尚未受到足够关注。

（一） 购买主体还是购买主体系统

采购人通常被视为购买主体，如某县民政局、某某街道办事处等。政府购买社会工作服务的各个阶段（环节）可能涉及不同的政府部门，它们共同组成政府购买社会工作服务的购买主体系统。在政策制定阶段，可能有民政、财政、组织等部门参与。在政府采购阶段的编制指导性目录环节，主要有省级财政、民政等部门参与；在预算管理环节，有立项单位、同级民政和财政等部门参与；在购买活动实施环节，有采购人、同级财政部门（含政府采购中心）等主体参与。在项目实施和绩效评价阶段，有立项单位、采购人和各级民政、财政、审计部门等主体参与。在湖南省社工站建设的过程中，省级民政部门牵头负责调研论证、制度设计、政策制定和项目动员阶段的各项工作，同时负责省级专项奖励和补助资金配套、省级培训和评估服务购买、综合评审机制建立等工作；市级民政部门主要负责市级指导中心建设，提供业务培训、专业督导和绩效评估等专业支持服务，同时负责把控各县（区）整体工作进度等工作；县级民政部门负责项目立项、预算编报、政府采购、合同签订、资金监管和成效监测等各项工作；乡镇（街道）民政部门负责提供服务场地和办公设备、后勤保障等工作。“社工站建设的经费来源太多了……我们社工站建设搞得好，部长都过来看过现场，区里也对我们民政工作很支持，有关部门特批我们所属事业单位聘社工专技十级不受岗位数限制。”由此可见，湖南省各级民政部门与各级财政、组织、审计、纪检监察等部门共同组成湖南省社工站建设的购买主体系统。从宏观的社会环境来看，湖南省社工站建設源自民政部加强基层民政能力建设的工作部署，其实施方式是根据中央机构改革的要求确定的，其建设经费是依据民政部等四部门《关于积极推行政府购买服务 加强基层社会救助经办服务能力的意见》配套拨付的，宏观制度环境直接影响社工站建设。

购买主体系统的各子系统内部，同样涉及众多不同的内设部门和直属机构。湖南省民政厅在出台《关于推进政府购买服务加强基层民政经办服务能力的实施意见》时，由厅人事（社会工作）处和社会救助处共同牵头起草了文稿，面向厅办公室、规财处、社会组织管理局和社会事务处等相关处室征求了多轮意见，相关处室对社工站建设的运作模式、服务内容和责任分工等提出了许多具体意见，其中一部分意见被采纳而进入正式文稿中。县级民政部门在进行政府采购时，由局社会工作股立项，规财股编制预算，社会工作股联合本单位负责政府采购的股室实施采购活动，并由本单位纪检组和监察室全程监督，相关股室的参与及股室间的互动情况直接影响社工站建设。“我们对社工站项目经费的管理很规范，就是参照机关事业单位财务制度进行的，由局财务股定期对承接机构的项目经费使用情况进行检查、监管。”

（二） 承接主体还是承接主体系统

一般认为，承接主体即中标人，为某一具体的符合资质的法人组织，如某社会工作服务中心，且该中标人通常被视为一个整体。实际上，该中标人由诸多不同子系统构成，且社会工作服务的提供还涉及许多其他系统，它们共同组成政府购买社会工作服务的承接主体系统。该中标人由理事会、总干事、项目负责人、项目主管和一线社工等不同个体构成，这些个体在行动逻辑和利益诉求上可能存在差异，从而影响项目的执行效果。中标人在开展服务时，仅依靠自身资源远远不够，其项目执行能力和服务水平很大程度上体现为链接外部资源的能力，如争取驻点单位的支持，获得爱心组织和个人的捐赠等。湖南省鼓励社工站积极整合民政在基层的服务阵地（敬老院、日间照料中心和儿童之家等）和服务力量（民生协理员、儿童福利主任等），建立社区、社会组织和社会工作“三社联动”机制以及“社会工作+慈善事业+志愿服务”协同机制。专业服务需要社会工作行业、教育界的良性互动。行业实践不仅要以教育界培养的社会工作专业毕业生为人才支撑，还离不开教育界和行业先行者提供的专业继续教育。行业内承接机构之间、社工之间的交流与合作，有助于承接机构和社工的快速成长，而承接机构的壮大和社工能力的提升又是行业不断成熟的重要方面。专业服务的开展需要社会工作理论的指导，专业服务实践丰富了本土社会工作知识体系。在湖南省社工站建设的过程中，省、市、县三级民政部门通过购买服务，建成了省级项目办、市（州）指导中心和县（区）社工总站三级指导平台，为承接机构和站点一线社工提供专业支持，省级、市级民政部门还通过专家联系点制度，邀请国内知名社会工作专家指导社工站实践，开展行动研究，形成社工站建设的系列学术研究成果。“社工站建设要突破现在的瓶颈，我们民政部门要做好政策支持、理顺各方关系，营造良好的发展环境，承接机构要做好实践，高校要做好研究。”

（三） 第三方评估机构是否为评估监管主体

第三方评估被视为确保资金效益和服务成效、提供社会工作专业支持的重要途径，第三方评估机构则被视为政府购买社会工作服务的评估监管主体。在实践中，政府购买社会工作服务是一个包括政府采购、启动实施、专业支持、资金监管和成效监测等阶段的完整周期，难以通过中期和末期两个时间节点的评估来监督、把控项目的整体实施情况与服务成效。第三方评估机构并无直接影响承接主体财务行为和服务开展的权力，其任务是将评估结果反馈给购买主体，由购买主体参考评估结果评价承接主体。第三方评估机构受雇于购买主体，也身处行业之中，其在出具评估结论时很难不顾及购买主体的意见和同行的情面，而做出客观中立的评价。因此，购买主体日常的财务行为监管和服务成效监测，是更为有效的财务风险防范机制。以采购人为代表的购买主体是最重要的评估监管主体。在湖南省社工站建设的过程中，省民政厅联合同级组织、财政、审计等相关部门以及省级培训、督导和评估服务承接机构组建专业团队，通过政策指引、会议动员、专题培训、专业督导、专项评估、重点工作考核、资金分配和线上管理系统等多种方式，持续深化市级、县级民政部门对社工站建设的认识，调动这些部门的工作积极性，持续加强承接机构和站点一线社工的专业支持，确保社工站建设不断朝着规范化、专业化方向发展。市级、县级民政部门参照省民政厅的各项工作监管和专业支持措施，对社工站建设进行日常监管、定期评估和专业支持。2020年12月，湖南省级评估服务承接机构完成对35个县（区）的实地评估后，将评估情况反馈给省民政厅，省民政厅于2021年1月向有关县（区）下发财务问题整改督查方案，并于2021年6月开展整改“回头看”工作，收效明显。“以前只想着社工机构把事情做好就行，忽略了财务的监管。收到整改通知后，我们第一时间召开党组会，成立工作组，一项一项抓落实。局里面已经向财政部门申请了专项资金，下一步将聘请第三方机构对社会组织进行财务审计、督导、培训，加强财务管理。”

（四） 服务对象是否处于主体地位

服务对象需求是政府购买社会工作服务的合法性基础。在政府采购阶段的项目立项环节，立项单位应对项目的必要性、可行性进行论证，其核心内容是关于服务对象及其需求的论证。在实际操作中，由于立项单位既不了解基层情况，又无压力和动力开展需求调研，因而往往将此项工作委托给基层部门完成，致使需求评估流于形式，更有些基层部门直接用自身工作需求替代了服务对象需求。在湖南省社工站建设第一个服务周期的采购中，不少县级民政部门直接将省级指导性文件中关于社工站服务内容的表述照搬进了招标文件的购买需求中。在政府采购阶段的实施环节，需求评估和服务方案的科学合理性是分值设置及打分时重点关注的内容，采购人可能在招标文件中明确要求投标人开展实地需求评估并提供佐证资料。投标结果的未知性使得投标人不愿花费大量时间、精力进行实地需求评估，“招标文件中要求事前开展需求评估的，我们一律不去投标，这个实地调研成本太高了，而且人生地不熟的，也没法搞。”在项目启动实施前期，通常有1～3个月的需求调研期，且需求评估随着项目推进不断深化，但是由于基层政府等驻点单位对项目执行团队的行政吸纳，执行团队疲于应付过高的服务指标，这使社工站提供的服务难以切实回应服务对象需求。“机构、乡镇和我们自己能够链接到什么资源，我们就搞什么活动。”由此可见，服务对象需求并未受到足够关注，其主体地位尚未形成。

综上所述，本文将政府购买社会工作的主体系统归纳为政府（购买主体）系统、社会力量（承接主体）系统和服务对象系统，如图2所示。政府系统包括各级民政部门和相关财政、审计、组织和纪检监察等部门，其主要职责包括保障项目经费、规范政府采购、监督经费使用、监测项目成效，并建立健全社会工作职业晋升机制（在公益服务类事业单位设置社会工作专业技术岗位、出台社会工作行业薪酬指导体系）等。社会力量系统包括直接提供社会工作服务的社工机构、一线社工，提供专业支持（培训、督导、评估、行动研究等）的社会工作同行、高校教师和专家，提供资源支持的爱心组织和个人等，其主要职责是提供社会工作服务，培养社会工作人才，形成本土社会工作实务模式和理论体系等。从已有研究的“政—社”分析框架和当前政府购买社会工作服务的实践来看，服务对象系统尚未成为政府购买社会工作服务的主体系统。

四、 政府购买社会工作服务主体系统的关系拓展

已有研究关于政府购买社会工作服务主体关系的讨论，多在“政—社”关系的分析框架中进行，讨论政府对社会力量的分类控制、行政吸纳、反向嵌入，或后者对前者的嵌入，以及二者之间的非协同治理与策略性应对、浮动控制与分层嵌入、双向嵌入关系等，抑或从购买（市场）机制的角度出发讨论“政—社”间的双重代理、准市场关系等。虽然该框架对政府与社会力量之间的关系进行了充分讨论，但是忽视了政府内部、社会力量内部多元组成个体和组织间的关系。本文从系统理论出发，拓展了政府购买社会工作服务主体系统的关系分析框架。本文研究政府系统与社会力量系统之间的关系，还研究政府系统内部多元组成部分之间的关系以及社会力量系统内部多元组成部分之间的关系，为便于与前述“政—社”关系对话，本研究分别称之为“政—社”关系、“政—政”关系、“社—社”关系。

以往研究要么将政府系统和社会力量系统简化为某一具体的个人或组织，要么预设了政府系统内部不同组成个体、组织间的天然同一性和社会力量系统内部组成部分之间的完全协同性，忽视了“政—政”关系的非同一性特征和“社—社”关系的非协同性特征及其對政府购买社会工作服务的影响。事实上，由于政府系统、社会力量系统内部不同组成部分的多元行动逻辑和诉求，政府系统内部“政—政”关系的非同一性和社会力量系统内部“社—社”关系的非协同性普遍存在。“政—政”关系、“社—社”关系的非协调状态，不仅会阻碍“政—社”关系，还可能直接引发政府购买社会工作服务的许多问题，如图3所示。

（一） “政—政”关系及其非同一性

参与社工站建设的政府系统包括各级民政、财政、组织、审计和纪检监察等部门以及驻点乡镇等多元组织，这些组织内部和组织间的行动逻辑与诉求并非天然同一。民政系统的子系统（上级、下级民政部门）间、民政部门的子系统（不同内设机构）间可能存在区隔，本文称之为“政—政”关系的“内部非同一性”。民政部门与政府其他部门之间可能存在张力，本文称之为“政—政”关系的“外部非同一性”。“政—政”关系的非同一性可能影响政府购买社会工作服务的实践。

内部非同一性。“政—政”关系的内部非同一性主要包括两个方面：一是民政系统上级、下级民政部门之间的非同一性。在湖南省社工站建设初期，省民政厅、市级民政部门与县级民政部门在人员使用上存在不同意见。相比于省、市两级民政部门全力推进专业化服务的规划，个别县级民政部门因自身工作任务过于繁重，希望抽调部分站点一线社工到局机关各股室协助工作；还有个别县级民政部门曾计划将乡镇临时聘请的人员聘用到社工站工作岗位，以解决后者的就业安置问题。针对此类现象，省、市两级民政部门通过文件指引、培训宣教、评估考核、实地督查等一系列措施，严格控制选人用人的标准和流程，确保社工站建设朝着规范化、专业化方向发展。二是同一民政部门内部对社工站建设也可能有不同理解。湖南省社工站自筹划之初，就定位为“基层民政工作综合服务平台”，希望通过社工站建设，在社会救助、社会福利、慈善事业等领域普及社会工作方法，并“逐步实现养老服务、儿童关爱保护、社区建设等相关民政业务工作经费购买社工站服务”。这在实际工作中落实并不容易，一些县级民政部门的其他业务股室将社工站建设经费理解为本单位所有政府购买服务项目的总经费，提出从中支出该业务口购买其他服务项目的经费；还有一些市、县民政部门在推进社会救助改革时，主张新建乡镇社会救助服务站。“本来这些社会救助服务都是社工站在做，还要另外配套经费，新建一个场地，还不如把这笔经费拿来支持社工站开展专业服务。”

外部非同一性。“政—政”关系的外部非同一性表现在两个方面：一是民政部门与基层政府的非协同性。民政部门属政府职能部门，在专项治理的逻辑下向社会力量购买社会工作服务，由于民政服务对象在基层，因而承接机构不可避免要与基层政府打交道。后者长期面临着“上面千条线、下面一根针”的工作局面，并不关心社会工作服务项目的专业目标，只希望这支队伍分担其重点工作和突击任务，乃至成为其编外职能部门和“别动队”。个别县，还曾出现过将省级福彩公益金中专项支持当地社工站建设的经费统筹用于扶贫攻坚的情况。“从乡镇的角度来讲，如果有一支这样年轻、肯干的队伍放到乡镇做事，我们肯定要安排到核心岗位上去。但是如果民政部门发文，明确站点一线社工的工作职责，乡镇不能抽调，我们还是会让他们从事自己的本职工作。”“民政部门一定要捋清关系，只有把社工站建设的采购权、经费使用权和人员管理权牢牢把握在民政系统手中，才有专业服务的空间。”二是民政部门与其他相关部门的非同一性。社工站建设离不开财政部门经费保障、组织部门人才激励等配套支持。但是在实践中，民政部门要与这些相关部门联合行动并不容易。湖南省社工站建设的经费来自社会救助专项资金，省民政厅提出由县级民政部门按照上年度社会救助专项资金总量的3%提取社工站建设经费，以确保每个社工站可配备3～5名社工，但是省级财政部门只同意按1%的比例提取。双方历经一年的协商，最终确定以不高于2%的比例提取，根据这一资金配比社工站只能配备2～3人。县级民政部门在依据省级红头文件提取该笔经费时，实际提取的比例也存在差异，有些县超过了2%，大部分县按照2%提取，也有少数县只提到了1.5%，甚至更低。经费提取比例的差异直接导致各县在社工站配备人员数量、工资福利待遇、专业支持力度等方面的差异，进而影响社工站建设的进度。

（二） “社—社”关系及其非协同性

社会力量系统由众多社会工作专业或非专业的个体和组织组成，这些组织内部，以及不同个体、组织间的行动逻辑和利益诉求并非完全一致。承接机构内部各子系统，如理事会成员、总干事、项目负责人、项目主管和站点一线社工等不同个体间可能存在不一致的诉求，本文称之为“社—社”关系的“纵向非协同性”。社会工作尚缺乏明确的、公认的行业门槛和专业标准，由此导致社会工作行业、教育界对本土社会工作的实践、教育、研究存在诸多分歧，本文称之为“社—社”关系的“横向非协同性”。“社—社”关系的这些非协同特征，同样影响政府购买社会工作服务的实践。

纵向非协同性。“社—社”关系的纵向非协同性存在于承接机构内部。承接机构的综合实力与其在地执行团队的能力可能存在断裂。承接机构在投标时是举机构之力展示其整体的专业服务资质和项目执行能力的，但是其在开展社工站建设时往往要重新招募和组建在地执行团队，该团队的能力往往会弱于承接机构的能力。“在新三年的招标中，有一个标段是外省社工机构中标。这个机构在其本省做得不错，但是在我们这边招人就遇到很大问题。也因为没有本地中层管理团队，它在协调处理乡镇与社工关系、链接资源支持社工开展服务等方面基本上没起作用，都是我们在帮助它。”？譹？訛承接机构与站点一线社工之间可能存在张力。如a1区社工站建设在新三年服务周期的招标中变换了承接机构，站点一线社工的工资待遇随之发生变化，“我们原来有工会福利、有体检，基本工资也要比现在高三四百元，落差还是蛮大的，很多同事都离职了”。又如e1县社工站建设承接机构高度重视专业人才培养，通过外聘资深督导、选派骨干社工参加国家和省级督导培养班、定期组织专业培训、举办案例交流大赛等多种方式，为站点一线社工提供专业支持，但是社工们却不买账，“我们完成日常民政事务就已经忙不过来了，还要浪费时间学这个学那个”。他们时常以各种理由拒绝参与督导、培训，或在督导和培训中以不发言、不提问、不完成专业服务指标等方式消极应对。“我真无可奈何了，后面我们就改变策略，总站社工负责开展专业服务，站点社工就完成日常民政事务。”

横向非协同性。“社—社”关系的横向非协同性表现为承接机构与其所处的社会工作行业、教育界的张力。承接机构与其他社工机构等同行存在竞争。“我们受f1县民政局委托，为全县社工站提供专业督导。因为我们的工作做得比较细致，很多时候一线社工遇到问题就会直接请教我们。但是后来f1县社工站建设承接机构的督导就质问社工说，‘我们自己机构有督导，还要去找别人做什么？我们就不敢直接给社工提建议了。”“区社工总站的运营方资历比较浅，明显可以感受到其他两家社工站建设的承接机构不服气，很难推动总站的工作。”“我们去下面督查指导，要县里面的承接机构提交资料，很多时候他们都不愿意给，怕我们抢走他们的项目。”社会工作行业与教育界之间也存在分歧。当前国内社会工作学历教育以本科和研究生为主，但是社工站项目的购买标准主要依据当地上年度平均工资测算，该标准往往远低于社会工作专业毕业生所持人力资本价值，以致社工站岗位很难吸引专业社会工作人才。“我们市级指导中心去年好不容易招进来一个社会工作硕士毕业生，只待了2个月，就考到外地的学校当老师了，雖然我们很缺专业人才，但是留不住。”承接机构作为用人单位，对社会工作教育脱离实际的问题诟病不断，“书上说要保持独立的专业关系，但是在村里不跟村民吃饭喝酒聊家常，人家都不理你”。社会工作行业与教育界也存在隔阂。教育界对当下普遍存在的“社会工作行政化”现象批评不断，社会工作行业则认为教育界“太理想化，没有认清本土社会工作处于初级发展阶段的现实，不能用西方发展上百年形成的标准来评判”。

五、 政府购买社会工作服务的整体性分析框架

湖南省社工站建设的实践表明，政府购买社会工作服务的购买主体（政府）、承接主体（社会力量）均是由多元个体和组织组成的主体系统，在不同阶段（环节），组成主体系统的具体个体和组织可能不同。政府系统内部不同组成部分之间的“政—政”关系和社会力量系统内部不同组成部分之间的“社—社”关系，不仅影响政府系统与社会力量系统之间的“政—社”关系，也直接影响政府购买社会工作服务的行为。当“政—政”关系、“社—社”关系处于协调状态时，主体系统内各组成部分之间形成合力，有利于推进政府购买社会工作服务实践，提升政府购买社会工作服务成效；当“政—政”关系、“社—社”关系处于非协调状态时，不仅会阻碍“政—社”关系，也会直接引起政府购买社会工作服务的诸多问题。这些问题不仅在政府购买社会工作服务之中存在，也可能普遍存在，是行政体系的深层改革问题在政府购买社会工作服务中的具体表现。政府购买社会工作服务的实践和研究不能脱离采购人子系统和中标人子系统所处的整体情境。我们不能“就购买谈购买”，也不能“就服务谈服务”，应该整体考察“政—社”关系、“政—政”关系和“社—社”关系。

社会工作服务是以困难弱势群体为基本服务对象的专业助人服务，强调公益性、公正性和非营利性。但在新管理主义和社会工作服务私营化的浪潮下，现有政府购买社会工作服务模式过于强调社会工作的工具性，忽视了社会工作的道德本质和价值属性。这使政府购买社会工作服务悬浮于服务对象需求和服务评价之上，成为政府实现自身行政目标、承接机构维系自身生存的工具，背离了政府购买社会工作服务的初衷。在政府购买社会工作服务各主体的多重利益格局下，服务对象的主体地位不断被侵蚀，“政—社”关系、“政—政”关系和“社—社”关系由此引发一系列问题。为克服上述困境，需要政府购买社会工作服务的各主体系统回归社会工作“服务对象为本”的价值承诺，用“以人民为中心”的价值理性代替政府和市场的工具理性，更好地实现政府购买社会工作服务的社会价值。

如图4所示，本文提出了政府购买社会工作服务的整体性分析框架，该框架综合考察了政府（购买主体）系统与社会力量（承接主体）系统之间的“政—社”关系，政府系统内部的“政—政”关系，以及社会力量系统内部的“社—社”关系，并主张回归社会工作“服务对象为本”的价值承诺，突出服务对象系统的主体地位，以此协调“政—社”“政—政”“社—社”关系，更好地实现政府购买社会工作服务的社会价值。本文的主要贡献是拓展了原有“政—社”关系的分析框架，为全面应对当前政府购买社会工作服务面临的困境提供了一个整体性理论框架。本文的不足之处是尚未对“政—社”关系、“政—政”关系和“社—社”关系间的相互影响展开具体讨论，也未能分析政府购买社会工作服务的主体及其关系，与政府直聘社工、社区基金资助社会工作服务等其他模式的主体及其关系之异同，期待更多学者关注并进一步推进相关研究。

（责任编辑：徐澍）