论以社工站为基石的中国本土社会工作服务制度建设

陈涛 蒋斌

【编者按】 2020年，民政部召开“全国乡镇（街道）社会工作人才队伍建设推进会”，全面部署乡镇（街道）社工站建设。由此，中国社会工作的发展进入本土社会工作服务制度建设的关键阶段。2021年，民政部办公厅发布《关于加快乡镇（街道）社工站建设的通知》（民办函〔2021〕20号），要求在全国推进乡镇（街道）社工站建设。本期“乡镇（街道）社会工作站”专题研究，刊发了陈涛、蒋斌的《论以社工站为基石的中国本土社会工作服务制度建设》、徐盈艳的《协同整合：乡镇（街道）社工站的角色与功能探索》和周金玲的《政府购买社会工作服务的主体及其关系辨析——以湖南省社工站建设为例》，以飨读者。

[摘要] 随着民政部于2020年部署在全国推进乡镇（街道）社工站建设，中国社会工作的发展进入本土社会工作服务制度建设的关键阶段，本文将其总结为以社工站为基石的中国本土社会工作服务制度建设阶段。其中“社工站制度”是该制度体系的基石，而社工站制度的基本内容是围绕面向城乡社区居民生产、传递和提供普遍可及的基本的专业社会工作服务的相关配套制度。社工站服务提供制度的核心又是“社区社会工作服务提供制度”。为保障中国本土社会工作服务制度体系的有效建设和可持续运行，相应的社工站人才队伍制度建设应发挥关键性的作用。

[关键词] 社会工作服务制度  社工站制度  社工站服务提供制度  社区社会工作服务提供制度  社工站人才队伍建设制度

[作者简介] 陈涛，中国社会科学院大学社会与民族学院教授，博士生导师，研究方向为社会学、社会工作；蒋斌，中国社会科学院大学社会与民族学院博士生，研究方向为社会政策。

[中图分类号] C916

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2023）03-0001-12

一、 引言

从二十世纪八十年代末社会工作专业教育在中国高等教育体系中恢复重建，到2023年有关三农的“中央一号文件”将农村社会工作服务与农村的教育、基本医疗卫生和社会保障等服务共同列为基本公共服务的内容，中国社会工作的发展已走过了四十余年。回顾这一历程，中国的社会工作发展走了一条什么样的道路？现在正处于什么样的阶段？中国的本土社会工作服务制度体系有没有建立起来？需要建立什么样的制度体系？它立基于什么之上？它应包括哪些内容又该如何建立？而当前在全国快速推开的乡镇（街道）社工站建设对中国社会工作服务制度体系的建立又有何启示？它在社会工作发展史上会带来一场深刻的变革吗？或者它将宣示一个新的阶段的到来吗？本文就是对这一发展历程和其中蕴含之变化的回应性思考，并期望借此投入中国社会工作发展的重要进程之中，助益其实现更好的前景。

二、 中国社会工作发展进入本土社会工作服务制度建设的关键阶段

中国社会工作的发展最初是以人才队伍建设为中心的，这集中体现在2006年中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中有关“建设宏大的社会工作人才队伍”的表述上。该文件提出：“建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障。”相应地，与社会工作人才的培养、评价、使用和激励相关的制度建设一直是中国社会工作发展的主题。

社会工作人才培养方面，主要是推动和发展高等院校各级社会工作专业学历教育和各类专业培训。这一进程实际上从二十世纪八九十年代一些高校恢复社会工作专业的研究生和本科生教育之时就已启动，制度性标志是教育部对相关学科专业目录的调整以及成立相关学位評定和教学指导机构。至今，社会工作专业学历教育在中国已形成从社会工作专业本科到社会工作专业硕士研究生直到社会工作专业博士研究生的培养体系，有关制度基本成形。社会工作人才评价方面，主要是出台了从初级到高级的社会工作者职业水平评价制度，自2006年颁布《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》到2018年颁布《高级社会工作师评价办法》，基本上建立起了一套评价制度体系。社会工作人才的使用与激励方面，从2008年人力资源和社会保障部、民政部出台《关于民政事业单位岗位设置管理的指导意见》，2009年民政部发布《关于促进民办社会工作服务机构发展的通知》，2014年民政部发布《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》，2012年民政部、财政部发布《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，至2016年民政部等12部门印发《关于加强社会工作专业岗位开发与人才激励保障的意见》等，有关部门通过在民政事业单位等内部加强社会工作专业岗位的开发设置以及促进民办社会工作机构等社会组织发展来吸纳社会工作人才，鼓励政府购买社会工作服务以推动社会工作人才得以发挥作用，与此同时明确其各方面待遇、为其提供有关激励保障措施，在此基础上也初步形成了相关制度。

我们看到：实际上从二十世纪八十年代末社会工作专业教育恢复直到2020年，中国社会工作的发展一直都是以社会工作人才队伍的培养为先，即所谓“教育先行”；继而通过职业水平考试等评价制度加大社会工作人才队伍的建设力度；当这支人才队伍日益发展壮大时，再考虑如何为其提供岗位和开展服务的条件等，使之有“用武之地”。这种基本的发展路径使得“本土化”“职业化”成为中国社会工作的重要课题，也使“嵌入式发展”等类似策略问题变成热门议题。

我们认识到，“以人才队伍建设为中心”的发展路径在中国的国情下有一定的合理性。一方面，社会工作的整体发展确实需要以一定数量的人才队伍特别是专业人才队伍为基础，这是其“专业性”所要求的。而在当时，这样的专业队伍十分稀缺。另一方面，人才队伍的组织建设工作一般由党的组织部门负责牵头，组织部门比政府的业务部门（如民政部门）具有更大的推动力度，更有利于社会工作这一新事物在中国的发展和顺利推进。不过，这种“先有人后有事”的社会工作发展思路从逻辑上讲，是有矛盾的。它不符合社会工作作为一种服务的本质属性。很显然，社会工作的本质是服务活动，社会工作者等专业人才是因服务活动而来并由此真正实现自身存在意义的。如同“皮”与“毛”的关系，“皮之不存，毛将焉附”？不以服务制度为基础的人才制度犹如空中楼阁。换言之，社会工作人才队伍存在的意义何在？不就是为了服务吗？不正是有了服务的需求，才需要这支队伍？因此，社会工作服务制度的建设应该先于社会工作人才队伍的建设才是合理的逻辑。这意味着我国社会工作的发展需要转移到社会工作服务制度建设的正确轨道上来，应从以人才队伍建设为中心的制度建设阶段转向以社会工作服务制度建设为中心的阶段，即转向社会工作的服务如何有效地组织其生产、递送，最终落到老百姓身上的制度建设。

我们注意到，这种转变在2020年前后已悄然发生。2020年10月，民政部在湖南长沙召开会议，部署在全国推进乡镇（街道）社工站建设，当时会议的名称依然是叫“乡镇（街道）社会工作人才队伍建设推进会”。次年也就是2021年的4月，民政部办公厅印发了《关于加快乡镇（街道）社工站建设的通知》；该年5月，民政部、国家发改委联合印发的《“十四五”民政事业发展规划》则明确提出“完善现代社会工作制度”，其中重点强调“构建社会工作服务体系”，“建立村（社区）—街道（乡镇）—区（县）三级社会工作服务体系……加快推进乡镇（街道）社工站建设”。因此，我们可以认为中国社会工作的发展自此进入一个新的阶段，即“以社会工作服務制度建设为中心”的阶段。当下，我们需要更加自觉认识和有力推动这种转变。

首先，要认识到此前中国相关社会工作服务制度建设的问题。虽然2020年前中国社会工作发展是以社会工作人才队伍建设为中心，但也开始了构建社会工作服务制度的尝试。只不过，这个时候的尝试是在不自觉的基础上进行的，效果不理想，并不是好的社会工作服务制度。概括而言，此前的社会工作服务制度尝试有两种：第一种是主要的制度，即在2012年民政部、财政部《关于政府购买社会工作服务的指导意见》出台后广泛采用的政府购买（民办）社会工作机构服务的制度。这种购买大部分是购买服务项目，只有很小一部分是购买服务岗位，因此也可概括为购买服务“项目制”。它除了指一些政府部门（含群团组织）向社会工作机构购买项目来开展服务之外，也包括各类事业单位（如民政系统的福利机构）向社会工作机构购买项目以在这些单位内开展社会工作服务。第二种是在体制内单位中设社会工作服务部门或岗位的制度，可称之为社会工作服务的“嵌入式”制度。以社会工作实际的分布状况和服务开展情况来看，应当说第一种是制度的主体，第二种是有限的。而第一种主体制度的尝试存在诸多问题，包括但不仅限于：其不能够有效地生产、顺畅地传递和有力地提供社会工作服务，比如项目制的短期性造成了社会工作“游击队化”，社会工作服务非连续性，很难植入当地的社会土壤之中，难以深入系统和普及，甚至出现“悬浮化”“碎片化”“活动化”“表面化”等。从社会工作发展的角度来说，则可总结为它难以实现专业服务的效能，也不利于社会工作在我国的职业化、本土化发展，甚至专业化的目标也难以实现，等等。

其次，需要对社会工作服务制度建设的目标有更清晰恰当的认识。什么样的社会工作服务制度才是好的制度？我们认为，衡量社会工作服务制度的有效性标准，是服务对象有需要时能够稳定预期在哪里可以获得方便可及的相关服务，同时服务的提供方也有明晰的权责和正规的渠道保证可以及时提供符合数量质量要求的专业服务。如果拿我国的教育服务和医疗卫生服务制度做类比，好的社会工作服务制度就是要做到如同适龄儿童家长清楚孩子可以去哪里上学、得到哪些教育服务，患者清楚自己可以去何处看病、得到哪些医疗卫生服务那样，个人、家庭等可以明确地知道去何处寻找并能够方便地获得怎样的帮助。通过有效的社会工作服务制度，有需求的社会成员寻求和取得社会工作服务（以专业化、职业化的社会工作服务为核心）能够成为某种平常而自然的习惯，而社会工作服务的运作与提供变为日常社会生活中的一种常态，这样的社会工作服务制度才是好的制度。当然，在中国进入社会工作真正实质性发展阶段也就是服务制度建设的关键阶段时，我们也意识到，制度建设绝不是简单自发形成的，而是一个充满许多困难和挑战的过程。社会工作服务制度是中国社会工作专业的发展、社会和国家的进步所必需的，一旦明确了这个方向，我们就必须克服万难沿着这条路坚定地走下去。

三、 社工站制度是中国本土社会工作服务制度体系的基石

我们认识到，中国的社会工作发展已经进入由人才队伍制度建设转向社会工作服务制度建设的关键时期。进一步地，我们认为，社工站制度不仅是目前中国社会工作服务制度的最重要组成部分，更是它的基石。

社会工作服务制度是包括诸多制度的复杂体系。从纵向来看，它包括社会工作服务的生产、传递和提供的相关制度；从横向也就是从服务的内容和性质来看，它包括基本的（通常也是普惠性的）社会工作服务和次级或者更高级的社会工作服务（可能与普惠性的要求不同）——如同教育及其服务可分为基础教育及其服务和其他教育及其服务，医疗卫生及其服务可分为基本医疗卫生及其服务和其他医疗卫生及其服务一样。社会工作服务制度中不同性质的服务涉及不同的权责主体和组织关系模式。比如，基本的社会工作服务的责任就应该在政府，带有普惠性质。如果政府因自己缺乏专业人员而必须与其他社会组织合作时，那么政府应在合作关系中发挥主导作用，具有明显的政策性。而次级或者更高级的服务则具有一定的市场化特征，政府与社会组织和社会工作专业人员之间的关系较远，政府的责任较弱，只能从一般的角度做一些要求，更多地依靠社会工作专业内部的行业协会的自律自治。

通过考察世界各地社会工作服务的情况，特别是先行国家和地区的状况，我们注意到，一个完整的社会工作服务制度体系的基本框架，无论其具体的组织模式如何，都必须有面向城乡社区居民、普遍可及的基础性的基本社会工作服务体系，这是横向水平的部分，例如美国的社区精神健康中心（CMHC），中国香港地区大量存在的由与政府合作的志愿团体设立的各类社区服务中心（如小童群益会设在某某区域的青年中心）以及在新加坡广泛存在的家庭综合服务中心（“家综”）等。同时，完整的社会工作服务制度体系还包括各专门领域、纵向的更具某种专业性的社会工作服务体系，即所谓“专项服务”。这样纵（专门领域服务）、横（社区为本的服务）交织构成完整的社会工作服务制度体系的基本框架。我国珠三角地区曾经建立的家庭综合服务中心就属于横向体系，而共青团、妇联、卫生、禁毒系统等领域的社会工作服务则属于纵向体系。

由此，从社会工作服务体系的基本框架出发，我们可以看到，中国正在推开建设的乡镇（街道）社工站，实际上是以乡镇（街道）一级社工站为名的横向水平上的基础性社会工作服务体系。这项建设工作不只是在全国普及建站这么简单，它的本质是建设社工站制度，也就是通过社工站生产、传递，最后提供基本社会工作服务的制度。我们认为，社工站制度是中国目前找到的建设面向城乡社区居民提供普遍可及的基础性社会工作服务制度的最佳本土方案。事实上这种模式先已有之，早在2000年上海浦东新区就有街道社工站，2007年深圳南山区社区社会工作站成立，2008年汶川地震后也有不少社工站在当地开展灾后服务，包括2010年广州在街道设立的家庭综合服务中心和深圳开始的社区服务中心试点，这些都可被视为社工站制度的源头。可以说，历经了近二十年的摸索，特别是通过广东“双百计划”和湖南“禾计划”的成功实践，社工站建设终于作为政府行为和一项制度设计在全国逐步推开。这一制度模式的选择承继了过去做法的优势，并高度结合了中国的本土情境。由于中国向来是政策治国和行政主导，通过强有力的行政体系来推动社工站建设，可以使以社工站为基石的这一套社会工作服务制度尽快落地，从而在中国的土壤上顺利推开这一横向的面向城乡社区居民的基础性社会工作服务，因此这一做法又体现出了中国本土方案的色彩。虽然在某些方面——例如此种服务规划强调按照行政层级而不是居民的需求来配置服务，可能带来资源的浪费或错置——与社会工作的价值理念和逻辑存在一定的矛盾，但也让我们看到了中国行政体制的优势所在。对比美国的社区精神健康中心，中国的社工站是依托行政体系、面向基层的一个综合社会服务平台，针对的需求是多方面多层次的。

虽然社工站制度本身包括不同的层级（至少有县、乡、村三级）和不同的方面，如何将以前的针对各类人群的服务和资源打通，都还需要进一步探索，但是建设社工站作为横向基本社会工作服务的基本制度，这一大方向是清楚明确的。由于社会福利制度发展的差异，中国社会工作的发展阶段与欧美国家有所不同，中国的社会工作更具有救助的基础性意味，只有把这种面向城乡居民的基本服务做扎实，其他专门领域的社会工作服务才能够立得住。因此，社工站制度对于整个中国的社会工作服务制度体系来说，具有基石性的地位，我们必须予以高度重视，要全力以赴推進其建设，确保早日实现。

当然，随着中国社会工作服务制度建设的持续推进，可以预期将会在横、纵两个维度的制度中出现更明晰的分工。相对而言，社工站将以提供“社区为本”的服务为主，其作用是基础性的，对社会工作者的要求属于“全科”性的；纵向各领域的服务则可被视为“专科”性的。此外，还有一种可能，横向水平上面向社区的基本社会工作服务所采取的社工站制度模式，也可为各纵向专门领域的社会工作服务制度建设提供某种借鉴，如在学校社会工作和医务社会工作领域内已经出现了类似的案例。至少，社工站模式是后者诸多制度模式的选项之一，这也在某种意义上更加凸显出社工站制度在中国本土社会工作服务制度建设中的基石性地位。

四、 社工站制度的基本内容是围绕面向城乡社区居民生产、传递、提供普遍可及的基本的专业社会工作服务的配套制度

我们认识到，社工站本身是一项制度，中国全面推进乡镇（街道）社工站建设正是要确立社会工作服务制度的这一基石性地位。当前民政部、各级政府相关部门，社会工作专业界和一线社会工作者都在自觉不自觉地推进这一制度建设。然而，只有更好地认识社工站制度的基本内核，才能有效地推动这一制度更好地发展。

社工站制度本身作为一个体系，基本上包括了区（县）、街道（乡镇）和村（社区）三个层级，因为只有这样的设计才能够支撑起面向城乡社区居民生产、传递和提供普遍可及的基础性社会工作专业服务的基本工作内容。服务生产环节主要涉及县级及以上的层级，随着社工站建设的推进，制度建设工作将不仅是民政部门的事情，还应成为党政部门的一项重要工作。这一层级主要负责如何让社会工作服务更好地被生产出来，如何与民办社会工作机构建立合作和监管的关系，如何避免“项目制”的弊病，以及如何通过其他方式配备适当的社会工作从业人员，如何将社工站建设成为像中小学和乡镇卫生院一样的常设机构并保障其能获得稳定的财政预算支持，按时进行年度考核等等。服务的传递环节主要涉及乡镇以及村居两委，即通过一个什么样的组织过程（如日常调度、运营管理和督导培训等）将社会工作服务以何种渠道最终输送到居民群众手中。服务提供环节涉及的一线社会工作者甚至包括村居两委的工作人员、社区居民、社会慈善组织从业人员、志愿者、市场中的企业员工等，将由他们最终将普遍可及的基本社会工作服务保质保量地提供给有需要的社区居民。需要注意的是，在最后的服务提供环节，不应简单地将社会工作的服务对象理解为弱势群体，有时候村居两委甚至乡镇（街道）的工作人员也有可能成为服务的对象。社会工作是一门社会的技艺或艺术，它培育的是社会力，是一种恢复社会（包括个人、家庭、社区/社群乃至大社会）的可行能力。因此，社会工作既做专业的助人服务，也做专业的社区治理、社区建设和社区发展。

从社工站体系运行与制度建设的基本层面看，作为一个完整体系或者系统的社工站，其自身的运行包括宏观社会行政（social administration，其主要责任主体是党政部门）、社会工作行政（social work administration，可归结为社会行政的微观层面，主要是以服务机构为本的组织管理）和较为直接的社会工作服务（direct social work service）三大部分。社工站可以被视为一个常设的组织机构，其管理（比如督导）在特征上更具有服务性和支持性，与政府主导的宏观社会行政在价值理念上具有重大差别，因此在社工站建设中务必避免科层制的弊病。同样，政府的社会工作行政在面对社会工作机构和一线社会工作者时，也要尽量向社会工作的价值理念靠近。总之，上述三个部分都需要做好专业化的制度建设，比如：专业的直接的社会工作服务制度就要对服务的工作流程、考核评估、岗位职责等做好制度规范；专业的社会工作行政制度亟须明确如何对不同层级的社工站进行运作和管理，包括各级的权责及其相互作用关系等；专业的宏观社会行政制度更需要就省市级相关行政部门与下级社工站和社会工作者的关系进行合理调整，避免因“婆婆过多”而导致恶性循环。当然，社工机构和社会工作者们也要时常在各种场合主动澄清“我们是谁？”的问题，通过自下而上的反向影响来改善这种关系。

目前，在生产和传递环节，多数地方采取的政府购买服务仍旧存在着不少未被理清理顺的问题，例如承接不同层级社工站点的社会工作组织与政府（部门）的关系问题，站点层级间以及它们与社会工作组织之间的关系问题等。在这方面，业界已有相关讨论，如探讨变“购买制”为“津助制”、“预算制”或者“预算执行制”的可能，或者步子先迈小一点，变“购买项目制”为“购买岗位制”，等等。还有人曾提出过较为激进的方案——指向制度化、实体化，甚至是全公办的事业单位模式。

社工站制度建设涉及不同的层面，但在不同阶段有不同的重点。从当下的形势来看，各地都在抓紧推动直接社会工作服务（提供）制度化建设这部分，谋求尽快建立并完善其制度。不过，分析该制度的内部构造，需要充分认识更宏观的社会行政（生产）和（三级或更多级社工站的）社会工作行政（传递）制度建设的重要性和紧迫性。事实上，现实中的许多问题是由前两个方面未做好或者做得很不专业造成的，提供环节实际上是前两者的结果。因此也需要各方面积极有力地行动起来，寻求解决其中存在的问题或改善不合理之处的办法。此外，还要清醒认识到社工站制度建设在横截面上也有诸多的挑战，除了三级（或更多级）社工站体系纵向上不同的制度部分需要完整认识、加快同步配套建设（涉及基本的专业社会工作服务从生产到传递到提供三个主要环节）外，还要认识到每一层次都有横截面上的子制度的区分，如专业质量保障制度、考核评价制度、相应的人才培养管理制度，甚至与各级党政的深度协同合作制度等。它们都需要配套推进、逐步完善，只有如此才能支撑起社工站制度的有效运行。

总之，社工站制度本身也是纵横交错的一整套制度体系，对此理解认识得越清楚，越能迎接挑战，为做好这一制度建设提供有力的前提。社会工作服务制度建设的工作量巨大，同行们需要时刻警醒，振作精神，承担起自己的历史职责，方可实现制度目标。

五、 社工站服务提供制度的核心是社区社会工作服务提供制度

随着中国普及建设乡镇（街道）社工站，在社工站体系中工作的那些实务工作者们，即“社工站社会工作者”，将成为未来若干年内中国职业社会工作队伍的一支重要力量。这支队伍承担着社工站运行的最重要职责，因为社工站最终是要以提供相关服务为目的的。这样，无论这些社会工作者本身，还是关注社工站的其他各方，都会格外关切如何具体有效地提供各项社会工作专业服务，做到既普遍可及回应基本需求同时又具备专业性。从制度建设的角度看，社工站的服务提供制度就是应当以提供面向城乡社区居民的普遍可及的基本专业社会工作服务为根本。这意味着，无论社工站体系是三级还是更多级，重心都应是在村居级的站点上，因为这一级才最贴近居民群众。这是考虑社工站服务提供制度的第一个要点，即结构重心的配置点。这一制度建设的一个核心要求，就是要努力确保村居级的站点真正成为社工站体系的重心和中心所在，整个体系能全力为村居级站点的社会工作者提供支持保障（而不是反过来），使这一级站点上的社会工作者们能够切实地为居民群众提供普遍可及并具有专业性的基本社会工作服务。

另一个十分重要的方面，就是需要明确社工站提供的服务是什么性质的，尤其是如何把握其专业性，如何从制度上对其进行规范和要求。从社会工作服务制度体系的整体框架来看，以村居社工站点为中心的社工站服务提供制度，其核心就是社区社会工作服务的提供制度。也就是说，社工站所提供的直接社会工作服务，应从专业领域和专业方法上来把握，确切地说是属于社区社会工作服务的范畴。它在服务对象、服务内容与形式以及服务手法模式等方面，有别于其他专门领域社会工作服务。明确了这一点，我们就不难理解社工站的服务提供制度就是围绕着规范社工站来探索、构建和完善社区社会工作服务。例如，从方法上讲，社区工作是与整个社区建立联系，既注重需求又关照资源，还要做社区组织的工作，因此应按照这样的专业要求来规范社工站的考核、评价、督导、服务流程等，并以之为核心构建和完善社工站的整体服务提供制度，实现社工站服务提供的独特专业性及其他效能。当然，从社区社会工作的专业性来看，社会工作者还应避免将社区居民视为唯一的服务对象，因为社区的构成是多样性的，除了社区居民，还有村居两委、社区内的一些单位和组织等。准确地说，以社区社会工作服务为专业职责的社工站，首先要考虑居民的需要和利益，同时也要关注其他相关方的立场和利益，促成各方形成一种共建共治共享的公正恰当的关系，尽可能满足多方需求和共同利益。

这样的服务提供制度的定位，需要处理好乡镇（街道）这一级社工站的角色职责问题。就三级或多级站点都比较完整健全的情形而言，乡镇（街道）级社工站可能主要负责的是宣传、推广以及服务倡导等，而县级及以上层级的社工站更多的是做政策推动和发展工作，同时还有督导培训等间接服务或行政传递的任务。不过，即使在此种情况下，县级及以上层级的社工站的工作其实仍都是从社区社会工作延伸发展出来的，都要以支持和保证社工站提供好社区社会工作服务为目标。从逻辑上讲，虽说在社区也可以做个案和开展小组服务，但社区社会工作并不会脱离社区这一环境来做个案和小组工作，因为这些服务对象总是生活在当地社区这个场景当中，所以社工站实际上并不是在单纯地做个案和开展小组服务。总之，社区社会工作的最终目的是增强社区的能力，“助社区自助”，也就是让社区能更好地用自己的力量去解决那些个案的问题、特殊群体的问题和一些公共性的社区问题。在这种努力中，社区社会工作者不应当仅仅关注社区的消极面，还应努力促进美好社区的建设，让社区真正成为大家都认同的美好家园。这是社工站——无论他们处于哪一层级——共同的工作性质，相应地，服务制度都应以此为标准来构建，从规划设计、考核评估到督导支持等，确保可以有效提供高质量的专业社区社会工作服务。

六、 社工站的人才队伍建设具有关键性，亦需加快与之相适应的制度建设

社会工作服务是“以人为本”的，是对人的服务，这是它的本质。它是以人为本、互为主体转化社会关系、恢复增强社会力的社会技艺。正因如此，在欧洲，社会工作常被称作“个人社会服务”（personal social service）。这种定义既是指社会工作所面对的人的问题与需求是“个人的”，又是指社会工作主要是以人力的形式，以个人的实务技巧为手段来开展服务的。这就使得“社会工作者首先得是一个好的人”这一点显得至关重要。人是社会工作服务的内核，专业的社会工作人才是它的关键，社会工作人才队伍建设因而是事关全局的。反观当下，无论是中国社工站的发展还是社工站制度的建设，所面临的有可能会影响全局的一个问题就是专业人才的不足，在农村地区，人才不足问题可能更为突出。因此，社工站建设若要取得成功，进而以之为基石的中国本土社会工作服务制度建设要取得成功，就必须解决人才队伍建设这一关键问题。

目前，一方面，中国的社会工作界（包括一线社会工作者和其他在社工站体系中的实务社会工作者们）急需与政府、其他社会力量形成合力，加快推进与之相适应的社工站社会工作者人才制度建设。如前所述，多年来中国已初步建立起针对一般的社会工作专业人才队伍建设的制度，包括人才的培养、评价、使用和激励保障的制度。但是，考虑到社工站社会工作者的诸多特殊性，当下需要完善更加有针对性的有关社工站社会工作者（专业）人才队伍的特别的培养制度、评价制度、使用制度和保障激励制度。粗略估算，以3.86万个乡镇级单位约60万个村居委计，这支人才队伍将有数十万人，并且他们在中国的本土社会工作服务制度体系中具有基石性的重要地位。相应地，人才制度建设如果做不好，那么中国整个的社会工作服务制度体系也将很难立得住。犹如中国当年普及基础教育、普及基本医疗卫生服务，需要构建好针对广大“中小学教师”和“乡村医生”的相关制度一样，可以预见，今后一段时期，中国需要有针对性地加快“社工站社会工作者”的人才制度建设，包括培养教育、评价定级和激励保障等制度，只有这样才能为社工站制度的成功提供保证。在制度建设的具体策略和方法上，此前基础教育和基本医疗卫生人才队伍建设方面的经验与教训，可为社工站社会工作者人才制度建设提供借鉴。同时，在整体社会工作人才队伍制度建设上，有关党政部门（包括组织、人社、民政甚至还包括教育等部门）积极发挥作用、承担主导责任，专业学术界积极贡献智慧共同推进的成功做法，也完全可以继续推行。需要我们重点关注的是，按照社工站制度的功能定位，确保其面向广大城乡社区居民生产、传递和提供的社会工作专业服务能够落地生根，最终开花结果，实现制度建设的预期目标。

另一方面，通过对社工站制度体系的分析，我们可以认识到这一制度建设实际涉及三个层面的专业制度建设（宏观社会行政、社会工作行政和直接社会工作服务）。相应地，这关联到一个“大社会工作”的概念。此处的“大”不意味着不专业，而是意味着要完整地理解社会工作，其专业的层面除了直接服务，还包括同样重要且专业的那些间接服务领域。由此，与社工站相关的人才队伍建设当然也不仅仅是指一线实务社会工作者队伍的建设，还应拓展到更广泛的领域，与之相关的人才制度建设也同样如此。简言之，“社工站人才”队伍及其制度的建设实际上是一个大的概念，除了较狭义的“社工站社会工作者”之外还应包括与社工站建设运作有关的党政人员，乡镇（街道）和村居基层有关干部或管理者，乃至参与其中的群团和更广泛社会组织的负责人。如同当初基础教育体系和基本医疗卫生服务体系的发展完善一样，既有与“中小学教师”和“乡村医生”有关的基本的制度建设做支撑，还要有以中小学校长、基层教育局局长和乡镇卫生院院长、卫生局局长等为代表的优良队伍及其相关制度的支撑。社工站制度的建设与良性运行，也必定要依靠一支人数可观的，以各级社工站站长、民政局局长等为代表的人才队伍作为支撑，并最终将他们统一在“本土化”“职业化”“专业化”的共同目标下。

七、 结论

乡镇（街道）社工站制度是目前中国找到的本土社会工作服务制度的最佳方案，它构成了更为整体性的中国本土社会工作服务制度体系的基石。社工站制度的基本内容是围绕面向城乡社区居民生产、传递和提供普遍可及的基本的专业社会工作服务的配套制度，而其中社工站的“服务提供制度”的核心是“社区社会工作服务提供制度”。社会工作專业界和各级党政部门需要清晰认识、高度重视、全力投入社工站制度的建设发展，并与社会各界密切合作，推动其完善，为中国本土社会工作服务制度的建设和发展贡献力量，这必将是有利于社会、国家和人民，造福千秋万代的伟大事业。此外，“社工站社会工作者”和相关社会工作专业人才队伍建设具有关键性意义，我们应在加强制度建设的同时，大力增强社会工作者及专业人才的使命感和责任担当，使其在实践中不断成长，抓住时代机遇，不负人民嘱托。各方应紧密携手，加快有关人才制度建设，只有这样，这套社会工作服务制度才能行稳致远。

（责任编辑：徐澍）