烈士纪念设施保护行政公益诉讼起诉审查要点探讨与思考

张旭东 姚媛媛 王绪

摘 要：烈士纪念设施是纪念缅怀英烈、传承英烈精神的重要载体。保护烈士纪念设施对于弘扬爱国主义、社会主义道德风尚，促进社会主义精神文明建设具有重要作用。检察机关针对英雄烈士纪念设施管护不到位问题提起行政公益诉讼，维护英雄烈士的荣誉、尊严，主要审查行政机关对烈士纪念设施是否具有监管职责、履职是否到位、诉讼请求与检察建议是否衔接得当及诉讼请求是否全部实现等问题。案件办理过程中，检察机关要注重加强诉前程序与诉讼程序的衔接、发挥一体化优势、深化与行政机关的配合，达到“办理一案、治理一片”的效果。

关键词：行政公益诉讼 烈士纪念设施保护 监督对象 履行法定职责 撤回起诉

一、基本案情

1948年7月淮海战役前夕，宿迁洋河成为国民党军队“守江必守淮”战略在淮阴至徐州地区的前沿要地。为打破敌人计划，中国人民解放军华东野战军第十二纵队十五团奉命发起战斗，最终取得胜利。战斗中，解放军战士牺牲180余人。战斗结束后，烈士遗体一部分安葬在洋河沙圩村，还有100余名烈士就地安葬在要道村。由于战时安葬比较仓促，18座烈士墓就成了烈士们的合葬墓。从1948年开始，当地的村民每年都自发栽种松树，几十年的时间墓地周围形成了一块面积约2000平方米的茂密松林。在当地镇政府、村委会的努力下，墓地建成为占地约2600平方米的某烈士陵园。

2021年8月江苏省宿迁市宿城区人民检察院（以下简称“宿城区院”）对全区烈士纪念设施管护情况进行全面排查，发现部分烈士陵园存在道路破损、杂草丛生、未设立指示牌、与私人墓混设等问题，向宿城区退役军人事务局（以下简称“区退役军人局”）制发检察建议，建议其督促乡镇政府做好辖区内英烈纪念设施的维护、修缮和保护工作，做好散葬烈士墓的集中管护工作。区退役军人局收到检察建议后，督促各镇政府对辖区内烈士陵园进行维护修缮、树立纪念碑、建档造册。后经属地政府申请、退役军人事务部门核实，该烈士陵园整改后，被正式评定为区级烈士纪念设施。

2022年6月下旬，宿城区院会同“益心为公”志愿者开展烈士纪念设施保护专项行动。在调查中发现，上述烈士陵园内生长数十年的松树针叶呈红褐色，树干干枯，有枯死迹象。宿城区院邀请林业专家到现场查看，经诊断有68棵松树已枯死近一年时间，系周围水稻田灌溉用水、喷洒农药所致。另发现，院内环境混乱、杂草丛生，通往院内道路雨后泥泞不堪，18座无名烈士墓未立碑。

二、案件办理基本过程

（一）履行诉前程序

某镇政府作为该烈士陵园正式挂牌管理单位，直接负责陵园管护工作。2022年7月5日，宿城区院向某镇政府制发检察建议，要求其配合区退役军人局加强对陵园环境的维护，对枯死松树及时复种，争取财政资金为无名烈士设立墓碑。某镇政府于2022年8月30日书面回复称：“已对陵园内树木进行清理，但因近阶段气温较高，不适宜松树的补植，待气温下降后立即补植；同时对接区退役军人事务局，争取财政资金为烈士墓立碑，目前方案正在制定中。”但未提供其履职的相关证明材料。宿城区院函询林业部门，了解到宿迁地区适宜栽种松柏类植物时间为春季至秋冬季封冻前，避免35℃以上高温即可。对于检察建议中的“对枯死松树及时复种”事项，某镇政府在收到检察建议及回复后相当长的一段时间内完全具备种植条件，而其并未实施。2022年11月10日，宿城区院对整改情况“回头看”，发现陵园内病死松树已被砍伐，但树根尚未挖出，仍未进行补种；18座烈士墓仍无墓碑，陵园纪念碑前堆满晾晒的小麦，烈士纪念设施未得到有效保护，公益处于持续受损状态。

（二）提起行政公益訴讼

因烈士纪念设施保护领域案件社会影响较大，2022年11月中旬，宿迁市人民检察院（以下简称“宿迁市院”）组织两级院业务骨干召开联席会议，对公益损害结果、对象是否适格、起诉证据标准等问题进行论证。11月18日，宿迁市院批复同意宿城区院对某镇政府依法提起行政公益诉讼，请求：确认某镇政府未依法履行该烈士陵园保护管理职责的行为违法；要求某镇政府继续履行法定职责，对该烈士陵园的环境设施进行修复。

在该案审理过程中，宿城区院继续与某镇政府沟通，充分阐释属地政府的职责、履职边界等问题。某镇政府表示将积极采取整改措施，2023年3月15日、4月3日两次提交《整改情况报告》，报告中载明，已为18座无名烈士墓立碑，栽种200余棵松柏，铺设长90米宽4米的入园水泥道路，陵园内种植草坪2000平方米，并增设1名专职人员负责烈士陵园的日常管护工作。

（三）公益诉讼整改效果评估

宿城区院实地走访查看，确认某镇政府已整改情况属实，某烈士陵园内存在问题已经整改到位，目前呈现庄严、肃穆和清净的整体环境和氛围。2023年4月4日，宿迁市院、宿城区院邀请相关方面专家、人民监督员、听证员等对本案进行公开听证。经现场评议，听证人员一致认为某镇政府已经履行职责，建议撤回起诉。4月6日，宿城区院综合考虑多方意见，认为行政公益诉讼诉讼目的已经实现，对某镇政府撤回起诉。

三、烈士纪念设施保护行政公益诉讼起诉审查要点及思路

（一）公共利益的认定：界定烈士纪念设施保护范畴

根据《烈士褒扬条例》第26、27条规定内容，国家依法保护按照有关规定修建的烈士陵园、纪念堂馆、纪念碑亭、纪念塑像、烈士墓等烈士纪念设施，烈士纪念设施实行分级保护。《烈士纪念设施保护管理办法》第18条规定，烈士纪念设施保护单位和管理单位应当保证设施设备外观完整、题词碑文字迹清晰，要保持庄严、肃穆、清净的环境和氛围，为社会公众提供良好的瞻仰及教育场所。烈士纪念设施的保护情况可以从确认其保护级别，同时对纪念设施体现出的环境氛围予以充分考量。

1.明确烈士纪念设施保护级别。为有效进行保护管理，确定监管单位，国家对烈士纪念设施的保护实施分级制，各级人民政府应确定烈士纪念设施保护单位、划定烈士纪念设施保护范围。本案中，在区退役军人局督促下，某烈士陵园于2021年全面整修，符合一定规模、保护级别、周边环境等情况后被评为区级烈士纪念设施，并确定某镇政府为挂牌管理单位。2021年10月，市退役军人局制作宿迁市烈士纪念设施图典对外予以公布。

2.环境氛围的维护应当作为烈士纪念设施保护的重要组成部分。烈士陵园一般由纪念碑、烈士墓、烈士碑、围墙栅栏等建筑物、构筑物、通行道路并辅以青松翠柏、四季青等常绿植物构成，彰显陵园庄重、肃穆的环境氛围。烈士陵园的环境氛围是人民群众身处烈士陵园的景象体验，环境氛围的建立需要陵园整体环境建设作为基本保障。本案中，某烈士陵园内枯死的松树、杂乱堆放的物品以及未树立墓碑的烈士墓都难以烘托和营造出庄严、肃穆的环境氛围，结合《烈士纪念设施保护管理办法》相关规定，可以认为该烈士纪念设施未得到良好的保护管理。

（二）监督对象的确定：厘清烈士纪念设施监管职责

《中华人民共和国英雄烈士保护法》（以下简称《英雄烈士保护法》）第4条规定，各级人民政府应当加强对英雄烈士的保护，将宣传、弘扬英雄烈士事迹和精神作为社会主义精神文明建设的重要内容。《烈士褒扬条例》第27条第3款规定，各级人民政府应当确定烈士纪念设施保护单位、划定烈士纪念设施保护范围。《江苏省英雄烈士纪念设施保护管理办法》第4条第2款、第3款规定，县级以上地方人民政府退役军人事务部门主管纪念设施保护管理工作。乡镇人民政府、街道办事处、村（居）民委员会配合做好烈士纪念设施保护管理相关工作。根据上述规定，烈士纪念设施应由退役军人事务部门、地方政府履行管理保护职责。本案中将乡镇政府作为提起行政公益诉讼的对象，主要基于以下三方面的原因：

1.烈士纪念设施保护属于行政公益诉讼法定领域。根据《英雄烈士保护法》第25条的规定，检察机关对侵害英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉的行为可以向人民法院提起诉讼。烈士纪念设施承载着英烈精神、红色基因，对于烈士纪念设施管护不到位同样有损英雄烈士的荣誉、尊严，损害国家和社会公共利益。2021年11月退役军人事务部、最高检等8部门联合印发《关于进一步加强烈士纪念设施规范管理的意见》，明确检察机关发挥公益诉讼等法律监督职能，通过制发检察建议、提起诉讼等方式，加大对烈士纪念设施管护责任的监督力度。故检察机关可以依照《英雄烈士保护法》等法律规定通过行政公益诉讼职能督促行政机关依法全面履行烈士纪念设施监管职责。

2.乡镇政府对烈士纪念设施负有法定监管职责。根据《英雄烈士保护法》《烈士褒扬条例》有关规定，各级政府应当加强对英雄烈士的保护，确定烈士纪念设施的保护单位。《江苏省英雄烈士纪念设施保护管理办法》进一步明确乡镇政府等配合做好烈士纪念设施保护管理相关工作。行政诉讼法第25条中行政机关的“监督管理职责”，不仅包括行政机关对于违法行为的查处职责，同时也包括行政机关为避免公益损害持续或扩大，依据职权通过运用公共权力、使用公共资金等方式对受损公益进行处置等综合性治理职责。本案中，某镇政府对辖区内文化、卫生等行政工作负有综合管理职责。而且其履职依据不仅包括法律、法规和规章，还包括规章以下的规范性文件，在司法审查时优先适用行政机关制定的自行创设更为严格职责的规范性文件［1］，即《江苏省英雄烈士纪念设施保护管理办法》的规定，因此某镇政府应当履行烈士纪念设施监管职责。另外，宿城区院在2021年向区退役军人局制发的检察建议，在当时已经整改到位并完善相关机制，可以视为已经依法履行监管职责。2022年宿城区院在开展专项行动中发现该烈士陵园管理不善的问题，违法行为涉及多个行政机关，可以同时向多个行政机关制发诉前检察建议。但宿城区院认为，某镇政府是该烈士陵园正式挂牌管理单位，且松树枯死的原因系当地农民种田灌溉、播撒农药所致，无论从责任承担直接性还是履行职责便利性而言，某镇政府更容易发现问题并及时予以纠正，将其作为监督对象更有利于实现公益保护目的。

3.不依法履行职责的行为考量。不依法履行法定职责的行为包括作为的违法行政行为及行政不作为，具体形式有违法履职、拒绝履职、不予答复、不完全履职、迟延履职、推诿履职等。本案中，某镇政府虽然回复检察建议，采取了一定措施，又以天气炎热为由，表示松树要等到季节适宜时栽种。然而在客观障碍消除、气候适宜时，仍未采取相关措施，社会公共利益一直处于受损状态，属迟延履职情形，应当认定该单位未采取有效整改措施，未依法全面履行职责。

（三）诉讼请求的提出：做好与诉前检察建议的衔接

《人民检察院公益诉讼办案规则》第75条第3款规定，检察建议内容应当与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接。制发诉前检察建议作为起诉的前置程序，意味着诉讼请求要充分考量诉前检察建议内容。同时行政公益诉讼的诉讼请求，承载着检察机关在办理公益诉讼案件过程中的实体要求，其不仅是修复受损国家利益及社会公共利益的判定依据，也是在对案件证据及事实综合考量的基础上所提出的限定审理及裁判范围、指引诉辩方向的重要航标。［2］那么，一方面从程序上讲，起诉是诉前程序的承接，诉讼请求的内容要涵盖乃至高度凝练检察建议的内容，因而检察建议的内容必须规范、具体、可执行，以实现诉讼目的。另一方面从行政公益诉讼本质上来讲，其是对行政权的监督，应当保持谦抑性。行政机关可以在法定职责范围内行使自由裁量权，因此在诉讼请求中无需载明承担具体义务或者减损具体权益事项。

本案中，宿城区院提出确认某镇政府未依法履行某烈士陵园保护管理职责行为违法和要求对烈士陵园环境设施进行修复两项诉讼请求。诉讼请求从内容上主要涵盖：一是确认检察建议中某镇政府法定职责；二是概括某镇政府履行环境维护、植物复种及设立墓碑等具体职责，符合规范、可执行性特征，同时恪守检察权边界、未干涉行政权。

（四）以撤回起诉方式结案：确认诉讼请求是否全部实现

根据“两高”司法解释及《人民检察院公益诉讼办案规则》相关规定，在行政公益诉讼案件的审理过程中，行政机关纠正违法行为或者依法履职使检察机关的诉讼请求全部实现，检察机关可以撤回起诉。由此可得，撤回起诉需要满足以下要件：一是时间上，必须在行政公益诉讼案件审理过程中；二是目的上，要求诉讼请求得到全部实现。对于诉讼中行政机关履职的，除了撤回起诉的结案方式，还可以选择撤回部分诉讼请求，保留“确认行政行为违法或无效”等诉请。具体到本案中，检察机关起诉后，在法院审理过程中，某镇政府完成了对某烈士陵园环境氛围的全面治理，补植松柏、为无名烈士墓树立墓碑，并于2023年3月、4月两次书面呈报整改情况，对依法负有职责而未履职的违法行为予以认同。检察机关邀请人民监督员、听证员、“益心为公”志愿者、人大代表、政协委员等实地查看，召开听证会，各方对于某镇政府整改情况表示认可。经过综合评估多方意见，结合实际整改情况，确认行政机关已经全面依法履职，行政公益诉讼请求已全部实现，公益诉讼办案的法律效果和社会效果均已达到，检察机关遂对案件撤回起诉并结案。

四、行政公益诉讼起诉案件启示及经验总结

（一）提起行政公益诉讼强化履职效果

检察机关通过提起诉讼的方式来增强诉前检察建议的监督刚性，以达到强化监督效果的目的。提起行政公益诉讼也能更好实现维护国家和社会公共利益，促进依法行政、推动法治政府建设以及建立、完善监督制约、追责机制。

（二）加强诉前程序与诉讼程序的衔接

诉前程序作为行政公益诉讼起诉的前置条件，要把握好诉讼请求与检察建议的衔接，主要是在检察建议的框架下，根据行政机关履职情况来作出动态的调整，并且要结合行政诉讼法明确要求的判决类型如限期履行、确认判决、变更判决等来提出。

（三）发挥检察一体化优势

通过发挥检察一体化履职优势，以市级院为引领，构建纵向指挥有力、横向协作紧密、运行高效有序的办案组织，提升办案质效。烈士纪念设施保护专项监督活动开展已有近两年时间，但这类行政公益诉讼起诉案件尚属少见，缺乏实践经验，在公益损害的认定、整改效果的评估、监督对象的确定等方面存在较多可研究与探讨之处，发挥市级院一体化办案优势，可最大程度聚合全市辦案力量，合力破解、消除疑难问题。

（四）深化与行政机关之间的协作配合

检察机关提起行政公益诉讼是手段，保护公共利益、维护英烈荣誉是最终目的。在行政机关积极履职、整改到位的基础上，检察机关要加强良性互动，充分发挥公益诉讼协同之诉的功能定位。在本案中，宿迁市院在市级层面与宿迁市退役军人局加强联动，推动召开全市烈士纪念设施保护推进会、督导全市烈士纪念设施建设、改进工作，形成保护合力。