煤窑沟大型灌区管理体制和运行机制改革探讨

□文/尹成志

煤窑沟大型灌区灌溉面积30.24 万亩，有效灌溉面积30.24 万亩，在实施灌区续建配套与节水改造前，灌溉保证率不足75%；田间工程配套不完善，渠系水利用系数仅为0.55。该大型灌区续建配套与节水改造项目实施前，全市主要采用的是传统的国营水管单位加乡、村分级管理的水管体制。通过项目的改进与实施，灌区管理体制逐渐向“供水到户”等模式转变，运行机制也持续优化。截至目前，煤窑沟大型灌区除原种场外，44 个行政村、约10 万人口全部实行了“供水到户”运行机制，控溉面积达29.9 万亩。通过采用这种科学合理的管理体制和运行机制，灌区管理取得了较大实效，也在灌区生产效益提升方面发挥出巨大作用。

一、灌区管理体制及运行机制现状

当前，随着煤窑沟大型灌区续建配套与节水改造工作的不断深入，水利管理体制和运行机制也随之发生着变化。目前的灌区改造项目，都已全面实行“三制”，通过一期工程的实践，管理经验更加成熟，为今后灌区改造工作打下了坚实基础，做好了迎接更大考验的准备。在各基层站、所大力推进水管单位人事、工资、劳动制度改革，通过实行竞争上岗、工效挂钩、办公经费包干等办法，有效地提高了基层站、所加强内部管理、核算的积极性，推动了管理水平的提高。在改革进程中，历史上形成的用水比例禁锢思想，逐渐被打破，水商品意识逐步增强［1］，“供水到户”的观念逐渐被灌区农户所认可，参与用水管理的热情也愈加强烈。

（一）为维护灌区生产秩序提供了保证。自灌区“供水到户”试点工作开展以来，农作物得到适时灌溉，即使在干旱年景，灌区也未发生较大旱情，更未发生抢水争水事件。此外，推行“供水证、供水卡”制度及农户亩次水量、水费公开［2］制度，水量、水价、水费完全公开，农户生产积极性不断提升。

（二）农户生产负担切实减轻。“供水到户”实施以来，测水点由干渠末端下延至支渠末端，支渠渗漏的水量损失由水管部门承担，相应减轻农民负担；测水点下延后，水管部门每年所承担的水量渗漏损失约216万立方米，农民负担直接减轻10.8 万元。此外，水费明显降低，大多数乡镇以前亩次水费为12～15元（含过去由农民负担的搭车收费、加价收费、渗漏损失和村级管水员工资等），“供水到户”实施后亩次水费降至8～10元。

（三）水商品及节约用水意识明显增强。2020年以来，在保证现有灌溉面积定时定量灌溉的基础上，亩均灌溉定额至少减少30 立方米，节水、增水960 万立方米，改善灌溉面积10.6 亩。过去普遍存在的拖欠水费的现象明显改善。水费征收率达到95%以上，征收率明显提升。

（四）党群干群关系更加密切。“供水到户”实施以来，使供水、用水、水费征收等工作逐步纳入规范化、制度化管理轨道，也从源头上遏制了搭车收费、加价收费等不良现象［3］以及乡村部分水管人员放“关系水”“人情水”的问题，捍卫了水管职工和乡村配水员在农民群众心目中人民公仆的形象，也使党群关系和干群关系持续增进。

二、灌区管理体制及运行机制存在的问题

（一）供水工程管理方面。在各种原因的制约下，煤窑沟灌区供水工程管理仍存在不少问题，主要表现在管理责任不明确、管理机制僵化、制度不健全、水价不合理、水费计收难、工程运行管理和维修经费欠缺等方面。此类问题直接加剧了灌区水利工程运维管理难度及经济效益的顺利发挥，甚至造成部分工程过早报废，给灌区农业生产带来严重打击。为此，加强灌区供水工程管理，助推水管体制改革，确保工程正常运行和效益持续发挥，是当前灌区水管工作所面临的紧迫任务。

（二）人员管理方面。当前，该灌区从事管理工作的人员综合业务素质欠缺，总体管理水平低下，日常管理期间将更多的时间和精力放在蓄水工程管理方面，忽略了田间灌溉管理和渠系工程管理的重要性，引发严重的渠道淤积，十分不利于农田水利工程顺利运行及灌区效益的全面发挥。

三、灌区管理体制及运行机制改革思路

（一）成立农民用水者协会。以农户为主体，灌区支渠为单位构建自主管理的农民用水者协会组织，便于农户了解灌区农业用水客观实际，进而自发地核实水费收取、用水费用等数据。该协会属于非营利组织［4］，凡是灌区用水主体均能自愿加入并监督管理流程和组织运行，保证灌区农业良性发展。如果根据农业灌区核算的成本水价很难被农户所接受，甚至影响到农户生产积极性，则必须在核定水价的基础上确定亏损额，对于农业用水中未能按照成本收费的亏损额部分由国家予以补贴，补贴额可根据实际灌溉面积确定，以保证农户能接受相应的改革。

（二）加强水价管理。为简化分析，假设煤窑沟灌区用水需求仅与水价有关，可描绘出用水需求与水价的关系，见图1。由图可知，随着水需求量的增大，水价变化可划分成三个阶段：在第Ⅰ阶段，初始水价过低，无法引起灌区农户对水价经济的关注，水价自然起不到调节用水需求的作用，必然引发市场失灵及水资源低效率利用。在第Ⅱ阶段，用水需求对水价变化非常敏感，随着水价的增长，用水需求明显减小，也就是说完全可以通过提高水价，减少不合理用水，提高水资源利用效率。第Ⅲ阶段水价基本失去了市场调节功能。

图1 水需求量Q与水价P的关系曲线

煤窑沟灌区“供水到户”实施时间较短，可以说灌区当前水价基本处于第Ⅰ阶段末期、第Ⅱ阶段初期，为此，灌区管理者应当积极推进区域水价改革，助推灌区水价调节作用的快速发挥。

（三）强化人员管理。为提升灌区管理人员综合素质，必须对管理人员及技术人员展开定期培训，使管理人员迅速成长为管理型和技术型人才，同时也允许技术人员参与管理；不断创新管理人员队伍培训模式，持续提高整个灌区工作效率，为灌区经济效益和社会效益的提升保驾护航。

四、结论

结合本文分析，大型灌区管理体制和运行机制在保证灌区稳定、高效运行方面发挥着重要作用，煤窑沟灌区在积极推行“供水到户”改革的过程中，成效显著，但仍存在诸多问题。采用本文所提出的成立农民用水者协会、加强水价管理、强化人员管理等改进措施后，灌区管理水平、管理人员综合素质及水价等均得到显著改善，基本使灌区走上了良性运行的发展道路。