人口老龄化背景下养老服务发展分析

赵妍

摘要：在我国人口老龄化进程加快、老龄人口规模日益庞大、传统家庭结构和功能发生变化的情况下，如何发展养老服务成为摆在各级政府面前的重大课题。党的十九大报告提出，应积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。

关键词：人口老龄化；养老服务；服务发展

人口老龄化是社会发展的必然趋势。在人口老龄化的背景下，社会养老服务发展存在很多问题，例如养老服务体系不够完善、养老服务质量不高等。基于此，本文对养老服务存在的问题进行分析，并提出解决建议，以期促进养老服务的发展。

一、我国应对老龄化措施

根据联合国 《世界人口展望2018》预测，全球老龄人口比例将从2018年的14%上升到2040年的25%，其中中国将成为全球人口老龄化最快的国家。面对我国老龄化的严峻形势，国家制定了一系列积极应对人口老龄化的政策措施。2017年8月，中共中央、国务院印发 《国家积极应对人口老龄化中长期规划》 （以下简称 《规划》），对我国应对人口老龄化作出战略部署。《规划》明确了我国积极应对人口老龄化的总体思路、基本原则和主要目标，提出了一系列重大政策措施和重点任务。第一，坚持积极应对人口老龄化的基本原则。《规划》把积极应对人口老龄化作为新时代我国社会发展的重要战略任务，提出了一系列具体政策措施，为我国积极应对人口老龄化提供了基本遵循。第二，明确提出我国积极应对人口老龄化的总体目标。《规划》指出：到2025年，老年人参与社会发展的途径更加畅通，老年人权益保障制度更加完善，老年友好型社会基本建成；到2035年，养老、孝老、敬老政策体系和社会环境更加完善，养老服务体系更加健全，老年人得到更加全面、更有质量、更加充分的照顾和服务；到2050年，全面建成具有中国特色、时代特征、世界水平的积极应对人口老龄化体系。

二、我国养老服务的发展现状

中国是世界上唯一一个老年人口超过2亿的国家，是世界上最大的 “未富先老”国家。目前，中国65岁以上的老年人口已达1.76亿人，占总人口的10.8%，预计到2030年将达到18%左右，2050年将达到34.8%。《中國老龄事业发展报告 （2019）》显示，目前，中国养老服务体系建设正在积极探索，逐步完善。2016年10月，民政部、财政部印发 《关于开展养老服务综合改革试点工作的通知》，明确在全国选择30个县 （市、区）开展养老服务综合改革试点。2019年7月，民政部、财政部印发 《关于推进养老服务发展的意见》，明确提出，到2020年，力争初步建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。目前，全国已有20个省 （自治区、直辖市）出台了地方政府养老服务体系建设规划或指导意见。与此同时，随着经济社会的发展和老龄化程度的不断加深，我国老年人口对养老服务的需求也日益多元化和个性化。近年来，各地大力推进医养结合工作，推动医疗资源和养老资源深度融合。但是从整体上看，我国社会养老服务发展还面临着总量不足、质量不高等问题。

三、当前养老服务面临的问题

（一）养老机构床位利用率不高

与机构养老相比，居家养老服务是当前发展的重点。当前，我国已经进入了老龄化快速发展期，2014年底全国60岁及以上老年人口达到2.49亿人，占总人口比重达14.2%，而与之相对应的是，国家财政投入不断增加，2013年财政投入达4017亿元，占同期全国财政总支出的8.9%；养老服务需求不断增加，目前全国养老机构床位数超过86万张。[1]但是从2014年底我国老年人口与养老机构床位数的比例来看，目前我国养老机构床位数与老年人数量的比例仅为2.2∶1。从当前的情况来看，养老机构的发展并不顺利。我国当前有各类养老机构近2万家 （包括公办和民办），床位总量为126.5万张，但目前实际入住的仅有63.3万张。这一数据虽然比2013年底有所增加，但仍低于老年人数量的增幅。

（二）养老机构设施及服务有待改善

机构设施及服务是老人选择入住养老机构的主要考虑因素，也是影响养老机构入住率的重要因素。调查结果显示，选择 “硬件设施”作为主要考虑因素的老人占到了48.5%；选择 “服务水平”和 “管理制度”的老人分别占到了27.5%和21.9%。就硬件设施而言，有80.5%的老人选择 “居住环境”，“医疗条件”“服务质量”分别占到了48.2%和37.3%。在调查中，我们发现老人对养老机构的担忧集中在以下几个方面：

1.没有医疗条件：有78.5%的老人认为养老机构没有医疗条件，近半数的老人希望能够在养老机构内建立医疗服务站点。

2.缺少必要的娱乐活动设施：有70.2%的老人认为养老机构没有设置必要娱乐设施，有36.8%的老人希望能够在养老机构内增加一些适合老年人群体参加的文化娱乐活动。

3.缺少相应的医疗资源：有74.5%的老人认为养老机构应该配备相应医疗资源，但仅有14.8%能提供这样的服务。

（三）养老服务人员的职业素养不高

养老服务人员的职业素养不高，主要表现在以下几个方面：

1.养老服务人员的职业意识不强。从养老服务人员的从业现状来看，我国养老服务行业的人员数量众多，其中也不乏一些素质较高、专业能力较强的工作人员。但由于这些从业人员缺乏养老服务的专业知识，在工作中难以做到 “以人为本”，使得他们在开展工作时无法更好地满足老年人的实际需求，甚至影响老年人对养老机构的信任度和满意度。

2.养老服务人员缺乏专业技能专业知识。目前，我国养老服务行业的人员大多为非专业出身，很多人缺乏养老服务专业知识，这在一定程度上影响了养老服务人员的工作质量。另外，我国养老服务业从业人员整体素质偏低也是影响养老服务水平提高的重要因素。从我国当前养老服务从业人员来看，普遍存在学历较低、专业能力不强等问题。[2]从年龄上来看，以中青年为主，他们大多没有接受过系统专业的培训或教育；从文化程度上来看，中高等文化程度偏少；从年龄结构上来看，老年服务从业人员年龄结构偏大 （主要集中在50岁以上）；从学历结构上来看，受教育程度较低。由于缺乏专业培训和职业教育，导致目前我国养老服务业从业人员素质普遍不高。目前，我国从事养老服务的人员主要是经过短期培训之后上岗工作的非专业背景人员。这些人员缺乏对老年人生活、生理、心理等方面特点的研究，使得他们无法为老年人提供个性化的专业服务。

（四）养老机构筹资渠道单一

我国养老机构的资金来源主要包括以下几种：第一，政府投入，即国家对社会福利事业和社会保障事业的财政投入；第二，社会捐赠；第三，产业发展基金；第四，民间资本投入；第五，社会保险资金投入。近年来，我国逐渐加大了对社会福利事业的支持力度，但由于传统观念、企业经营效益等因素的影响，使我国养老服务机构在资金来源方面仍面临许多问题。

四、提升养老服务质量的对策建议

（一）强化政策保障，优化顶层设计

在国家层面明确养老服务的基本政策。建议国家出台关于养老服务的发展指导意见，进一步明确养老服务发展的总体要求、主要任务和保障措施等内容，制定出相应的实施办法和具体的支持政策。

加大各级政府在养老服务领域的财政投入力度。各级政府应根据经济社会发展水平和财力状况，合理确定公共财政对养老服务业的投入重点，加大财政资金投入力度，并将其作为重要考核指标。

将居家和社区养老服务纳入经济社会发展规划和年度计划。针对城市、农村地区老年人生活照料、康复护理、医疗保健、精神慰藉等方面存在的不同特点，因地制宜地制定居家和社区养老服务规划和具体措施。

建立健全政府主导、社会参与、市场运作相结合的多元投入机制。进一步完善政府投入、社会筹资、个人投资相结合的多元化投资体系，拓宽筹资渠道，形成多元化、多层次的社会支持体系，以此加大对民办养老服务机构的扶持力度。针对民办养老服务机构在设施建设、运营管理等方面存在的问题，进一步明确政府扶持政策，建立健全政府扶持政策体系，加大对民办养老服务机构在土地使用、税费减免等方面的优惠力度。

（二）创新养老服务供给模式

加强社区养老服务能力建设。[3]社区是老年人最主要的生活场所，也是为老年人提供社会化服务的主要平台。鼓励发展社区嵌入式、小型化养老机构，充分利用社区现有的服务资源，提供专业化、精细化、个性化的养老服务。

完善家庭养老支持体系。加快推进 “三社联动”试点工作，探索 “社工+义工”服务模式，建立健全志愿服务激励回馈机制，促进社会组织健康有序发展。

鼓励发展多层次养老机构。在新建小区和老旧小区改造中统筹考虑建设养老设施，鼓励社会力量利用闲置资源举办养老机构，发展养老床位；推动 “互联网+”与养老相结合，鼓励企业、社会组织和个人参与智慧健康养老产业的开发和应用；加快建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系。

推进医养融合发展。深化医养结合试点工作，鼓励社会力量在医养结合领域与医疗机构合作；积极发展老年医疗护理事业和老年康复辅具产业；在社区卫生服务中心试点开展居家失能老人家庭照护者的专业化培训项目；推进农村地区医疗卫生机构与老年养护院合作共建项目。

（三）加强养老服务人才队伍建设

加大对现有职业院校、技工学校和民办学校的投入力度，为培养养老护理人才创造条件。加快制定出台相关政策措施，明确政府对从事养老护理职业教育和培训的院校、企业等方面的补助标准与支持政策，落实国家对职业院校、技工学校毕业生从事护理工作的学费资助政策和有关优待政策。

建立健全养老服务人才激励机制，将养老护理职业培训机构与相关部门、机构进行对接；将从业人员纳入全国专业技术人员继续教育体系，鼓励专业技术人员参加专业技术资格考试、执业注册、继续教育等活动；鼓励有条件的企业和机构为从业人员提供学历提升和职业培训。

（四）建立多元化筹资渠道

强化政府投入。政府对养老服务的投入是养老服务体系建设的重要保障。应坚持以人民为中心的发展思想，优化财政支出结构，加大财政投入力度，提高资金使用效益。[4]要坚持民生为本、就业为先，优化财政支出结构，提升财政支出效率，做到有限的资金用在刀刃上。要对各级政府进行考核，确保各项政策落实到位。政府要不断加大对养老服务的投入力度，让老年人能够享受到更加优质、便捷、高效的养老服务。

发挥社会力量作用。以 “政府主导、社会参与、市场运作”为原則，以满足老年人需求为导向，充分调动社会力量参与养老服务供给。通过出台相关扶持政策和激励措施，鼓励企事业单位、社会团体和个人通过捐资捐物、提供服务等形式参与养老服务事业；鼓励引导商业保险公司开发针对老年人的商业保险产品；引导社会组织开展机构养老和社区居家养老服务，培育居家社区养老服务市场；充分发挥市场主体作用，支持各类企业以独资、合资、合作等形式参与公办养老机构改革；支持社会组织与有资质的医疗卫生机构开展合作。

探索多元筹资机制。积极探索 “长期护理保险+医疗救助”等多种形式的多层次保障模式。进一步完善老年人长期护理保险制度试点工作。鼓励商业保险机构开发多元化的商业健康保险产品和服务项目，满足多层次医疗保障需求。

五、结束语

人口老龄化是世界各国都必须面对的重大社会问题，我国作为人口老龄化程度较高的国家，也必须直面这一问题。这是一项长期而艰巨的任务，需要全社会共同努力，加大资金投入和政策支持力度，提高养老服务供给能力和水平。

参考文献：

[1] 郑琳.人口老龄化背景下社会养老服务体系建设路径分析：基于铜陵市的实证分析[J].2021（2015-2）：57-60.

[2] 靳舒然，朱萱，华林晔.“人口老龄化”背景下中医药类大学生对养老服务业的认知及就业趋向的研究调查[J].区域治理，

2022（38）：219-222.

[3] 杨晓舒，刘李甜.人口老龄化背景下智慧养老服务的现状与发展[J].科技资讯，2021，19（34）：3.

[4] 彭希哲.积极应对人口老龄化背景下加快养老服务体系建设研究[J].复旦学报（社会科学版），2022，64（6）：2.