中国药包材团体标准概况及展望

杨杰荣,韩潇,康笑博,,高用华,蔡弘,陈蕾

(1.中国医药包装协会,北京 100803;2.苏州工业园区汇毓医药包装技术研究院,苏州 215125;3.国家药典委员会,北京 100061)

根据《中华人民共和国标准化法》,标准包括国家标准、行业标准、地方标准、团体标准和企业标准[1]。国家标准、行业标准和地方标准是政府主导制定的标准,团体标准、企业标准则是市场自主制定的标准[2]。团体标准可在没有国家标准、行业标准和地方标准的情况下,快速响应创新和市场对标准的需求,填补现有标准空白[3]。在药包材领域,药包材标准是为保证所包装药品的质量而制定的技术要求[4]。其中,国家药包材标准是基本要求,药包材团体标准则是国家药包材标准的延展、补充、细化和探索。药包材团体标准可以在接轨国际市场、节约资源、促进技术进步等方面发挥重要作用。本文通过对比国内外团体标准,梳理我国团体标准和药包材团体标准发展历史,提出了药包材团体标准的展望,以期为我国药包材标准体系建设提供参考。

1 国内外团体标准发展情况

1.1我国团体标准概况 在我国,团体标准是依法成立的社会团体为满足市场和创新需求,协调相关市场主体而共同制定的标准[5],是我国标准体系的重要组成部分。团体标准具有灵活、及时、公开、协调等特点,可以在新技术、新产业、新业态、新模式等方面填补标准空白,对政府主导制定的标准形成有效补充,同时在政府主导制定的标准和企业标准之间发挥衔接作用。政府主导制定的标准侧重于保基本,市场自主制定的标准,包括团体标准和企业标准,则侧重于提高竞争力。

近年来,我国标准化改革进程深入推进,团体标准得到了政府和社会各界的重视,团体标准的作用越来越重要。2015年,国务院在《深化标准化工作改革方案》中明确提出要培育发展团体标准,开展团体标准试点,团体标准自此拉开了快速发展的帷幕[6]。2016年,原国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会印发的《关于培育和发展团体标准的指导意见》指出,培育发展团体标准是发挥市场在标准化资源配置中的决定性作用,加快构建国家新型标准化体系的重要举措。2018年,新修订的《中华人民共和国标准化法》正式实施,新法赋予团体标准明确的法律地位。团体标准、企业标准作为市场自主制定的标准,与国家标准、行业标准、地方标准等政府主导制定的标准共同构成国家标准体系。2019年,《团体标准管理规定》正式颁布,明确了团体标准制定程序、监督管理等具体要求。2021年,中共中央国务院印发的《国家标准化发展纲要》指出“大力发展团体标准,实施团体标准培优计划,推进团体标准应用示范,充分发挥技术优势企业作用,引导社会团体制定原创性、高质量标准。”[7]。目前,我国团体标准具有明确的法律地位和具体的操作性规范,标准化工作快速有序推进,已经得到社会各界的广泛参与。截至2023年3月31日,我国团体标准数量已经达到54 908个[8]。以中国医疗器械行业协会为例,2018年1月—2023年1月,该协会累计发布了104个团体标准[8]。

1.2国外团体标准概况 国外团体标准的发展历史与国内不同。美国已建立规模庞大、具有发展前景的非盈利性标准团体,目前共有约700家标准团体,其中20多家在世界范围内具有较大影响力,主要包括:美国材料与试验协会(American Society for Testing and Materials,ASTM)、美国电气与电子工程师协会(Institute of Electrical and Electronics Engineers,IEEE)、美国国家标准学会(American National Standards Institute,ANSI)、美国机械工程师协会(American Society of Mechanical Engineers,ASME)、美国石油学会(American Petroleum Institute,API)、美国全国消防协会(National Fire Protection Association,NFPA)、美国药典委员会(US Pharmacopeia,USP)等。政府在标准体系建设中,充分利用和发挥了标准化团体的资源优势。例如,美国国家标准学会(American National Standards Institute,ANSI)实际上已成为国家标准化中心,各界标准化活动都围绕着它进行,美国国家标准局(National Bureau of Standards Publications,NBS)工作人员和美国政府其他许多机构官方代表也通过各种途径参与美国标准学会的工作。

与美国相比,欧洲各国的标准体系中,政府占据较大影响力,部分标准化组织虽然作为独立团体,但接受政府资助,实际具有"准政府机构"性质,如英国标准学会(British Standards Institution,BSI)、德国标准化学会(Deutsches Institut für Normung,DIN)。英国政府1982起直接采用BSI制定的英国国家标准。在德国,大约有140个标准化团体,但DIN是唯一的国家权威标准制定机构。尽管DIN并不具备直接的法律效力,但德国的法律法规常常引用DIN标准,这种特殊的认同使得DIN标准享有事实上的法律约束力。

日本的标准体系以政府主导为主,但注意吸收美国元素,强调发挥民间力量。根据《日本工业标准化法》建立的日本工业标准调查会(Japanese Industrial Standards Committee,JISC),是专门负责制定和审议日本标准的政府机构。日本有约200个社会标准团体,其中日本规格协会(Japanese Standards Association,JSA)是规模较大的公益性民间组织。日本政府支持富士通、日立、三菱机电、日本电气和东芝5家半导体公司组成超大规模集成电路技术研发合作产业联盟(Very Large Scale Integration Consortium,VLSI),帮助日本企业在1980年实现技术赶超。

经过长期发展,以美、欧、日为代表的发达国家已经建立了适应市场经济的标准化工作体系,其标准已经能深入国家的各个层次,不仅是市场准入、贸易仲裁、合格评定和产品检验的基本依据,而且是国家产业的基础和贸易保护的手段。

团体标准包括国际组织标准、区域组织标准、国家组织标准、协会标准、联盟标准等(图1)。团体标准具有较强的技术权威性,许多协会制定的标准被上升为本国国家标准,一些协会制定的标准被公认为国际先进标准,为许多国家和地区所采用。以联盟和论坛形式为代表的灵活性标准解决方案,是全球标准体系不可分割的一部分。随着企业联盟标准化需求的迅猛发展,传统的标准化组织相继设立联盟标准服务和支持机构,积极采取措施推动企业联盟标准应用。

图1 团体标准的类型

1.3国内外团体标准的对比 在欧、美、日等发达国家和地区,标准化工作机制非常完善,团体标准的制定、发布、实施都很成熟,版权保护严格。而且,在发达国家,参与标准化工作的机构来自全球各地,很多团体标准在全球范围应用,有的转化成地区甚至国际标准。国内团体标准仍处于初级阶段,正在由数量规模型向质量效益型转变,参与标准化工作的社会团体数量、已发布的团体标准数量均快速增加,但是存在标准定位不准、发展水平不高、管理不规范等问题,社会团体的实力、团体标准的质量和影响力均有待提高[7,9-10]。根据全国团体标准信息平台数据,截至2023年4月,在标准化工作领域的活跃团体共有7 300多家,数量远超过美国、日本等发达国家。但是,从单个社会团体标准化工作实力来比较,我国社会团体成立时间较短、标准化工作经验欠缺,标准化机构的规模较小,发布标准数量偏低,制定具有国际影响力的团体标准少。此外,我国团体标准化工作机制不完善,公开透明的意识没有得以全面落实,申诉制度和知识产权制度几乎为零[10]。

2 我国药包材团体标准概况

2.1药包材团体标准的发展 我国国家药包材标准发展至今可以分为三个阶段。第一个阶段始于1980年,原国家医药管理局制定《药品包装管理办法》(试行),药包材企业生产许可管理开始实施。第二个阶段始于90年代末,1998年国家药品监督管理局组建成立,药包材成为药品全链条监管体系中的一部分。此后,药包材开始实行注册制,须符合药包材国家标准。该时期的国家药包材标准(即YBB标准)陆续颁布,在药包材和制药企业均得到广泛应用,企业的标准意识和药包材总体质量水平得到提升。第三阶段始于2015年,随着《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》[11]等文件颁布,我国药包材管理从注册制迈向关联审评制,注册制下的YBB标准显露出不协调,国家药典委员会开始组织重新构建药包材标准体系[12-14]。

为服务产业进步和监管需要,我国药包材团体标准逐渐发展起来,成为药包材标准体系中不可缺少的一部分。早期,我国药包材标准以强制性标准为主,缺乏推荐性标准,市场需求和技术创新无法得到快速响应。我国药包材团体标准起步于国家药包材标准发展的第二个阶段。自2005年起,中国医药包装协会(China National Pharmaceutical Packaging Association,CNPPA)开始制定推荐性标准,并于2007年发布第一个标准《明胶空心胶囊》[15]。此后,药包材团体标准从探索阶段逐渐走向成熟,制修订程序不断完善,标准类型和应用领域扩展延伸,行业影响力渐渐提高。在药包材关联审评制度实施后,我国药包材标准发展进入第三阶段,药包材团体标准也承担起配合监管改革的任务,助力产业由药包材注册制向关联审评制过渡。药包材团体标准的制定是将国家标准作为基本依据,而药包材团体标准也是国家标准的延展、补充、细化和探索。首先,药包材团体标准是国家标准的延展,如《药包材生产质量管理指南》,该指南服务供应商审计,推动药包材行业企业质量管理体系建设[16]。其次,药包材团体标准是国家标准的补充,如《药用玻璃容器分类和应用指南》,作为药典玻璃通则的配套和补充,完善了药典标准体系的药用玻璃标准[17]。再次,药包材团体标准是国家标准部分内容的具体化,如《上市药品包装变更等同性/可替代性及相容性研究指南》,呼应国家药品审评中心(center for drug evaluation,CDE)要求,让变更工作更科学、顺利、经济[18]。此外,药包材团体标准是国家标准中未覆盖范围的探索,如《基础输液临床使用评估指南》,该指南供医疗机构评估基础输液时使用,以临床为导向,使用灵活[19]。

2.2中国医药包装协会的药包材团体标准 中国医药包装协会是我国药包材团体标准化工作的主要社会团体,具有近20年的标准化工作经验。协会2005年制定《中国医药包装协会标准制修订程序》,2013年制定《中国医药包装协会标准化工作委员会工作条例》,同年经民政部批准成立标准化工作委员会,建立了成熟的标准化工作流程。目前,协会既是中国药典委员会观察员单位,也是美国药典委员会观察员单位。2019年,协会与苏州工业园区管理委员会共同成立苏州工业园区汇毓医药包装技术研究院,开展标准研制相关技术工作等,自此,协会标准化工作有了更强有力的技术支持。

协会在药包材标准方面建立了“协会标准化战略”,以持续发挥团体标准在药包材领域的积极作用。该战略确立了协会标准化工作的原则、定位、目的和方向等,也明确了我国药包材团体标准的发展方向。协会标准化工作以公开、公平、透明、共识、合法合规、科学合理、有效性和相关性、灵活性和及时性、连贯性和不冲突为原则;以促进行业健康发展、保证患者用药安全、提高社会资源有效利用为宗旨;强调接轨国际市场、节约资源、促进技术进步、鼓励自主创新、方便企业贸易、保护行业发展、提高竞争力、补充国家标准;并采用风险评估的理念与方法开展标准制修订工作。

协会致力于构建药包材全生命周期的团体标准体系,通过标准化活动,按照市场发展所需,以国内外企业为主体,由专家引导产生具有广泛代表性和国际水准的推荐性标准;建立药包材上市后包装系统的安全性评估方法和体系;建立国际化的标准化程序,与国内国际标准相协调,成为国际化医药包装领域中专业的标准化组织之一。

目前,协会已发布的标准覆盖了药包材研发、生产、应用等环节(图2),标准类型包括基础类、管理类、指南类、产品类等(图3)。

图3 中国医药包装协会已发布标准的类型

目前,协会已发布团体标准21项,在研标准34项。协会制定的团体标准已通过信息公共服务平台向社会公开。见表1。

3 我国药包材团体标准展望

3.1药包材团体标准与国家标准深度融合 药包材团体标准作为国家标准的有效补充,具有制定速度快、对市场需求响应及时等优势。未来,药包材团体标准将与国家标准深度融合,密切配合国家标准的制定与实施。一方面,药包材团体标准将继续填补国家标准的空白,聚焦企业无标可依的领域,并为今后国家标准的制订奠定基础。例如,协会2019年发布《药包材生产质量管理规范》,用于药包材生产企业的内部或外部认证以及与客户的合同,并供制药企业执行药包材供应商审计参考使用[16]。国内具有规模和代表性制剂企业应用效果好,在加强与供应商沟通、规范供应商管理、提升质量保证体系水平等方面具有指导意义。此后,国家药品监督管理部门以本规范作为基础,制定药包材生产质量管理规范。

另一方面,药包材团体标准作为药包材标准体系的有机组成部分,可以有效衔接国家标准与企业标准,将为国家标准更好地执行做好准备,实现药包材国家标准与团体标准的双向协调机制,共同指导企业落实主体责任。例如,《中华人民共和国药典》药品包装用玻璃容器通则标准草案的公示稿,主要规定玻璃材质性能和安全性要求等基本要求,药用玻璃容器外观缺陷、规格尺寸等需要通过质量协议/企业标准进行统一和规范。所以中国医药包装协会组织制定了团体标准《药用玻璃容器外观缺陷评估指南》《药用玻璃容器规格尺寸》,作为药包材标准体系的一部分,给出药用玻璃容器外观缺陷评估指导信息、规格尺寸建议[20]。

3.2推动产业高质量发展和提升产业链安全 推动制造业高质量发展是当前和今后一个时期我国经济发展中的重大战略任务,而加强标准化工作则是新时代推动高质量发展、全面建设社会主义现代化国家的迫切需要[7]。药包材产业是医药产业的组成部分,药包材标准化工作则是推动医药产业高质量发展的重要内容。例如,单剂量口服液体制剂具有生产能耗低、运输成本低等特点,是绿色环保、节能减排的新型给药方式;而吸入气雾剂因其给药方便、起效快等特点在国外大量使用,但是我国还处于起步阶段,其包装系统的提取研究一直都是国内外制药行业研究的重点和难点。协会组织编写的《单剂量口服液体制剂选择复合膜/袋研究指南》和《吸入气雾剂包装系统提取研究指南》团体标准满足了市场和创新需要。

产业链韧性和安全水平的提升要求制药企业选择多个不同的药包材供货商,而国家药品监管部门对于供应商变更提出了等同性/可替代性研究的要求。长期以来,如何既科学又经济地开展药包材变更研究一直困扰着制药企业和药包材企业。已经发布的团体标准《上市药品包装变更等同性/可替代性及相容性研究指南》和《药包材变更研究技术指南》,从研究的基本原则、主要内容以及研究结果的应用等多方面提供了思路和具体方法,用于指导药品上市许可持有人/药品生产企业对已上市药品发生药包材的变更评估等,该指南将使变更工作更科学、更经济[18,21]。未来,我国药包材团体标准工作将继续围绕医药全产业链,聚焦药包材相关环节,整合产业技术创新资源,促进产业链上下游协同发展。

3.3加强国际合作提高国际影响力 国际化是我国药包材团体标准的发展方向。首先,加强标准领域的国际合作对于我国药包材产业发展至关重要。标准率先与国际接轨,可以提高产品的国际化程度,使产品更好地适应国际市场需求,促进我国药包材产业的发展。其次,加强标准领域的国际合作也有利于提高我国标准的国际影响力。国际标准通常是由世界各国的专家学者、企业家共同制定,其反映了全球范围内的最新技术、最佳实践和行业趋势。参与国际标准制修订,加强与国际标准组织的交流合作,可以提高我国药包材团体标准水平。

我国药包材团体标准的国际化具备较好基础,药包材团体标准工作参与者积极参加国际标准化活动,并与美国药典委员会、国际标准化组织等机构建立合作。例如,国际标准化组织ISO/TC76是ISO制定直接接触药品包装材料及容器标准的专业委员会,我国山东省医疗器械和药品包装检验研究院承担国际标准化组织ISO/TC76国内技术对口工作[22];中国医药包装协会组织开展了国际标准编译工作,翻译出版《医药包装国际标准汇编(2020)》等。未来,我国药包材团体标准仍将积极采用国际标准,推出中国药包材团体标准多语种版本,推进中外标准互认,提高我国标准与国际标准的一致性程度,提升我国药包材团体标准的国际影响力。

3.4保持团体标准自身的健康发展 首先,要持续规范和优化药包材团体标准制修订程序,制定科学合理的标准评审制度。加强标准制修订过程的开放、透明和公平性,充分吸纳各方参与,反应各方共同需求。强化标准管理协调,提升标准研制的专业性。其次,要明确标准实施要求,大力提升标准应用水平,推动标准落地,促进标准与实际生产、质量管理紧密结合。此外,技术支撑和人才支撑也是标准健康发展的重要条件,需要加强技术研发和创新,提高标准的技术含量和实用性,吸引优秀人才投身于标准的研究、制定和推广工作中,不断提高标准的科学性和先进性。

在保障人民健康、深化医药改革、建设现代化产业体系方面,党的二十大报告作出了一系列重大论述和重大部署。面对新的形势,我国药包材标准体系将不仅仅是只包含国家标准,而是在关联审评制度下,在以制剂为核心、上市许可持有人对药品质量全面负责的前提下,与药包材团体标准紧密结合,共同指导企业制定出满足药用要求的药包材企业标准。未来药包材团体标准必将发挥更大更重要的作用。