进出口食品安全海关监管行政法律关系暨检验与检疫辨析——以海关总署令第248号、第249号为视角

王传斌

一、引言

进出口食品安全监管是我国食品安全监管的重要内容,《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)《中华人民共和国食品安全法实施条例》(以下简称《食品安全法实施条例》)均设专章“第六章 食品进出口”作了规定。按照2018年《国务院机构改革方案》规定,进出口食品安全监管职责随原国家质检总局所属的检验检疫职责划入海关,由海关总署及各地海关依职权实施。

为适应关检机构改革和业务融合的新形势,海关总署于2021年4月12日公布了新修订《中华人民共和国进口食品境外生产企业注册管理规定》(海关总署令第248号,以下简称《企业注册规定》)、《中华人民共和国进出口食品安全管理办法》(海关总署令第249号,以下简称《食品安全管理办法》),均自2022年1月1日起施行。《企业注册规定》《食品安全办法》已成为我国进出口食品安全海关监管领域最基础、最专业、最系统的法律文件,对规范进出口食品安全海关监管、提升进出口食品安全质量,将发挥“压舱石”作用。

从这两部规章内容来看,规章里“食品安全”并非单一的《食品安全法》上的“食品安全”法律关系,而是包括动植物检疫、卫生检疫、商品检验等在内的多项法律关系的集合。通过中国知网文件检索,未见从法律关系角度分析进出口食品安全监管或者进出口食品检验检疫的文献。为准确适用法律、规范执法过程、明晰各主体的权利义务,本文拟从《企业注册规定》《食品安全管理办法》入手,对进出口食品安全海关监管行政法律关系作简要分析,为进一步强化食品安全监管法律意识、完善进出口食品安全法律制度、规范食品安全海关监管执法工作提供参考。

二、进出口食品安全海关监管行政法律关系

(一)法律关系的概念及研究食品安全海关监管行政法律关系的意义

法律关系是法理学的基本概念,是指法律在调整人们行为的过程中形成的权利和义务关系,可以简单划分为民事法律关系、行政法律关系和刑事法律关系。笔者在另文中总结学者应松年、王本存、张显华等研究成果之后,认为从行政执法实践角度来看,研究行政法律关系至少有以下作用:一是确定行政相对人(判定责任主体),二是确定适用法律(选择执法依据),三是明确权利义务和法律责任,四是指导行政行为,五是指导法律救济和行政司法。(1)参见王传斌:《新海关行政法律关系研究——兼论〈海关法〉修订及法典化》,《海关法评论》第11卷,法律出版社2023年版。因此,法律关系分析法是法律思维方法之一,是行政机关人员提升法治思维、实现法治方法、解决执法疑难问题、促进依法行政的有效途径。进出口食品安全海关监管行政法律关系是明确海关及行政相对人权利义务的基础,是判定海关执法权力与执法依据、行政相对人权利义务以及双方主体法律责任的依据,将直接影响到进出口食品安全海关监管中行政许可、合格评定结果、货物处置方式、复验、行政处罚、行政强制等执法行为。

(二)进出口食品安全海关监管所涉及行政法律关系梳理及特点

从《企业注册规定》和《食品安全办法》全文看,该两部规章规范了进口食品安全管理体系评估和审查、进口食品境外生产企业注册、出口食品生产企业和原料种养殖基地备案、进出口食品经销商备案、进境动植物检疫审批、进出口食品现场查验、监督抽检、监督管理等海关监管的全流程行为,(2)《食品安全管理办法》第十条、第三十九条分别对进口食品安全和出口食品安全海关监管内容作了界定。第十条规定:“海关依据进出口商品检验相关法律、行政法规的规定对进口食品实施合格评定。”“进口食品合格评定活动包括:向中国境内出口食品的境外国家(地区)〔以下简称境外国家(地区)〕食品安全管理体系评估和审查、境外生产企业注册、进出口商备案和合格保证、进境动植物检疫审批、随附合格证明检查、单证审核、现场查验、监督抽检、进口和销售记录检查以及各项的组合。”第三十九条规定:“海关依法对出口食品实施监督管理。出口食品监督管理措施包括:出口食品原料种植养殖场备案、出口食品生产企业备案、企业核查、单证审核、现场查验、监督抽检、口岸抽查、境外通报核查以及各项的组合。”内容来源于多部法律、行政法规的规定,相当于将多部法律、行政法规所形成的法律关系融于一体。表面上是很简单的海关监管法律关系,实质则是多种法律关系的并行,涉及多个执法依据的选择和海关与行政相对人多种权利与义务的交叉。

《食品安全办法》及《企业注册规定》第一条明确列出了规章的制定依据,累计12部。在列名的法律、行政法规后,应用了兜底式“等法律、行政法规”。从《食品安全办法》的全文来看,法律依据至少还应包括2021年4月15日新实施的《中华人民共和国生物安全法》,因此,本条中“等法律、行政法规”兜底条款,应从“等外”的角度去理解。(3)参见《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法〔2004〕96号,2004年5月18日)规定:“法律规范在列举其适用的典型事项后,又以‘等’、‘其他’等词语进行表述的,属于不完全列举的例示性规定。以‘等’、‘其他’等概括性用语表示的事项,均为明文列举的事项以外的事项,且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。”一般认为,这是法律条款中“等”字是属于“等内”还是“等外”的权威解释,本条确认的是“等外”含义,即不完全列举。这些列名的法律、行政法规具体见表1。

表1 进出口食品检验检疫规章的制定依据

从上述制定依据可以看出,进出口食品安全海关监管所涉及主要行政法律关系如下:

1.进出口食品安全检验法律关系,其来源于《食品安全法》及其实施条例规定。明确海关实施进出口食品安全检验的产品范围和检验项目,进出口食品原料种养殖,进出口食品生产和进出口环节监督管理的内容、方式和相关生产经营主体的义务,进口食品市场销售环节监督管理主体以及召回监管,进口食品安全信息通报,向我国输出食品国家(地区)食品安全体系评估等。

2.海关监管法律关系,其来源于《海关法》规定。按照关检融合全面通关一体化的规定,进出口食品、食品添加剂申报、查验、有关场地及经营主体管理等事项应适用《海关法》的有关规定。至于进出口食品涉及的税收、统计、监管等《海关法》规定的事项,与食品安全没有直接关系,不属于这两部规章调整范围。

3.进出口商品检验法律关系,其来源于《食品安全法》和《商品检验法》及其实施条例规定。进出口食品检验涉及商品检验的法律关系主要有两种类型:一是在食品检验程序上,《食品安全法》规定“海关对进口食品、食品添加剂按照《商品检验法》及其实施条例规定检验合格”。二是在法定商品检验范围和检验项目上,部分进出口食品属于《商品检验法》和国家规定实施法定进出口商品检验目录范围内的商品,应依据《商品检验法》及其实施条例规定实施数量、重量、规格、质量等方面的检验,如部分进口粮食、食用油类商品需同时实施进口商品检验。(4)在《海关商品综合分类表》第十章“谷物”中小麦、大麦、长粒米以及第十五章“动、植物油、脂”“食用油脂”中猪油、牛羊油、豆油、椰子油、棕榈油、菜子油等商品“检验检疫类别”一栏标注为:“M.P.R/Q.S”。字母代码含义为:“R/S”进口食品卫生监督检验/出口食品卫生监督检验,“M/N”进口商品检验/出口商品检验,“P/Q”进境动植物检疫/出境动植物检疫。检验检疫类别“M.P.R/Q.S”模式也说明,进出口食品检验与法定进出口商品检验是并列关系,分属不同法律关系。

4.进出境动植物检疫法律关系,其来源于《动植物检疫法》及其实施条例规定。海关对属于进出境动植物检疫范围内食品实施进境检疫审批、口岸检疫等进出境动植物检疫活动。

5.国境卫生检疫法律关系,其来源于《卫生检疫法》及其实施细则规定。《食品安全法》没有规定进出口食品卫生检疫的内容,但《食品安全办法》第三十五条第(二)项规定了进口食品被检疫传染病污染,或者有证据表明可能成为检疫传染病传播媒介时的处置措施时,需采取暂停或者禁止进口的控制措施。《食品安全法》还对口岸食品安全作了特别规定,与《卫生检疫法》及其实施细则之间有交叉,但不属于进出口食品范畴,本文不作讨论。(5)口岸食品安全监管的法律依据来自《食品安全法》第一百五十二条第四款、《国境卫生检疫法》实施细则第一百零七条等。结合《国境口岸食品卫生监督管理规定》(国家质检总局令第88号公布、第174号修订,海关总署令第240号、第243号修订)、《国境口岸卫生许可管理办法》(国家质检总局令第182号公布、第196号修订,海关总署令第238号、第240号修订)规定,口岸食品是在国境口岸生产(含航空配餐)、销售(含出入境交通工具食品供应)的食品、提供餐饮服务(食品摊贩除外)、为出入境交通工具提供的饮用水等,与通过国际贸易方式进出口的食品不同。

6.农产品质量安全监管法律关系,其来源于《农产品质量安全法》规定,主要涉及食用农产品质量安全监管。海关对进口食用农产品按照国家规定的质量安全标准实施检验,尚未制定有关农产品质量安全标准的,可以参照国家有关部门指定的国外有关标准进行检验。

7.食品特别规定法律关系,其来源于《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》。该行政法规的绝大部分内容都已经被后来的《食品安全法》及其实施条例所吸收,尚有个别内容作为海关对进出口食品安全监督管理的补充依据。

8.生物安全监管法律关系,其来源于《生物安全法》规定。进出口食品安全海关监管涉及生物安全的内容时,如进口食品生物安全国家准入,应依据《生物安全法》规定实施。

9.转基因生物安全监管法律关系,其来源于《农业转基因生物安全管理条例》规定。海关对来自转基因生物的进出口食品按照该条例的规定实施监管。

综上,进出口食品安全海关监管行政法律关系具有三个显著特点:

1.法律关系种类多。看似简单的进出口食品安全监管行政执法行为,从行政执法角度看,除上述列出的9种法律关系外,还包括行政许可、行政强制、行政处罚等行政法律关系,大大增加了海关执法的复杂性。

2.权利义务复杂。每一种法律关系,都包含海关及相关行政相对人相应的权利义务,按照现代法治的权利保护理念和行政执法“法定权力必须为”的行政法准则,海关实施进出口食品安全监管执法时必须兼顾各类法律关系所形成的权利义务,海关的权力即是义务,必须全面履行;在全面维护行政相对人的合法权利的同时,一旦发现其违背法定义务,还必须依法追究相应法律责任。任何怠于执法的行为都是违法或不当的。

3.执法规范要求高、法律风险大。食品安全事关民生,党中央历来高度重视。2015年5月,习近平总书记提出了加强食品药品安全监管“四个最严”(最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责)要求。党的二十大报告在部署全面依法治国时强调“扎实推进依法行政”,对转变政府职能、深化行政执法体制改革、强化行政执法监督机制和能力建设等作出重点部署、提出明确要求,为新时代法治政府建设提供了根本遵循。海关对进出口食品安全依法监管,涉及种类繁多的法律依据和较为复杂的权利义务关系,在兼顾深化改革、扩大开放,推进外贸高质量发展、严格依法行政和持续优化营商环境等综合要求下,执法规范要求非常高,进而产生较高的执法法律风险。进出口食品海关监管人员必须不断强化食品安全意识和依法行政意识,提升相关的法律和业务素质,学会从法律关系角度思考和处理执法难题,确保执法规范,防范法律风险。

三、进出口食品安全监管与有关检验、检疫概念的法律比较

(一)《食品安全管理办法》中“食品安全”的概念

食品安全是食品行业和人们日常生活中的通用语言,其内涵随着不同的语境也有一些变化。《食品安全法》第一百五十条对食品安全的界定为“食品安全,指食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”《农产品质量安全法》第二条第二款对农产品质量安全定义为“是指农产品质量符合保障人的健康、安全的要求”。从字面来看,食品安全与农产品质量安全的涵义基本一致。《食品安全法》第二十六条对食品安全标准内容作了列举式规定,可以认为是对食品安全的进一步解释。(6)《食品安全法》第二十六条规定:“食品安全标准应当包括下列内容:(一)食品、食品添加剂、食品相关产品中的致病性微生物,农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定;(二)食品添加剂的品种、使用范围、用量;(三)专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求;(四)对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求;(五)食品生产经营过程的卫生要求;(六)与食品安全有关的质量要求;(七)与食品安全有关的食品检验方法与规程;(八)其他需要制定为食品安全标准的内容。”在理解和把握食品安全的具体涵义时,应当将上述内容结合起来一并考虑。

《食品安全管理办法》虽然题目是“食品安全”管理,但从其制订依据和管理内容来看,实质是对进出口食品检验检疫的全面规范。因此,《食品安全管理办法》中所涉及的海关“食品安全”监管与《食品安全法》上的“食品安全”并不是同一涵义,该规章中“食品安全管理”实质是“食品检验检疫”,包括食品安全检验、进出境动植物检疫、国境卫生检疫等的一种或几种,其外延大于《食品安全法》上的“食品安全”监管。

(二)进出口食品检疫项目的属性

进出口食品检验检疫中的检疫项目包括进出境动植物检疫、国境卫生检疫两大类,在《食品安全管理办法》中多处作了规定,其中第二十六条、第二十七条、第三十五条第二项分别是对进境动植物检疫、进境卫生检疫作出的规定。(7)《食品安全管理办法》第二十六条规定:“海关依法对应当实施入境检疫的进口食品实施检疫。第二十七条规定:海关依法对需要进境动植物检疫审批的进口食品实施检疫审批管理。食品进口商应当在签订贸易合同或者协议前取得进境动植物检疫许可。”第三十五条规定:“有下列情形之一的,海关总署依据风险评估结果,可以对相关食品采取暂停或者禁止进口的控制措施:(二)进口食品被检疫传染病病原体污染,或者有证据表明能够成为检疫传染病传播媒介,且无法实施有效卫生处理的。”尽管《食品安全法》《农产品质量安全法》均把致病性微生物、寄生虫限量纳入食品安全标准范畴,但《食品安全管理办法》中的进出境动植物检疫、国境卫生检疫与食品安全项目中的致病性微生物、寄生虫限量不属于同一类法律关系。

1.动植物检疫与食品安全检验

进出口食品同时需要实施食品安全检验和动植物检疫的产品范围主要是可供人类食用的动植物及其初级加工品,既属于《动植物检疫法》及其实施条例规定应实施进出境动植物检疫的产品范围,又属于《食品安全法》及其实施条例规定应实施进出口食品安全检验的产品范围。从海关《商品综合分类表》(一般简称HS编码表)看,主要体现在 “第一类 活动物、动物产品”(第一至四章),“第二类 植物产品”(第六至十四章),“第三类 动植物油脂及其分解产品;精制的食用油脂;动、植物蜡”(第十五章),“第四类饮料、酒及醋;烟草、烟草及其代用品的制品”(第十六至二十四章)中,检验检疫类别兼有进出境动植物检疫(P/Q)和进出口食品检验(R/S)。(8)“P/Q”“R/S”字符含义见前注④。

一般来讲,食品安全与动植物检疫的项目是分离的,各有不同的法律属性,但也有个别交叉现象,主要体现在食品安全标准中个别微生物和病虫害指标。简单梳理可分为以下三种情况:

第一种情况是植物病菌、杂草。如:《食品安全国家标准 粮食》(GB 2715-2016)规定了麦角菌、毒麦、曼陀罗属及其他有毒植物的种子(猪屎豆属、麦仙翁、蓖麻籽和其他公认的对健康有害的种子)、有毒有害菌类和植物种子限量。其中,毒麦、美丽猪屎豆属于《中华人民共和国进境植物检疫性有害生物名录》之内的有害生物(杂草),兼有植物检疫和食品安全属性。(9)参见《中华人民共和国进境植物检疫性有害生物名录》(农业部公告第862号,2007年5月28日)至于“有毒有害菌类”与检疫性有害生物的关系,尚未见资料。

第二种情况是公共卫生指标。如:《食品安全国家标准 食品中致病菌限量》(GB29921-2013)对即食生肉制品、即食生制水产品中沙门氏菌、单核李斯特菌、副溶血弧菌、大肠埃希氏菌(亦称大肠杆菌)、金黄色葡萄球菌含量作了限定,其中的沙门氏菌、李斯特菌、大肠杆菌已经列入我国《人畜共患传染病名录》,副溶血弧菌是海水动物及其产品中常见的条件致病菌,金黄色葡萄球菌引起的葡萄球菌病虽不在《人畜共患传染病目录》内,但属于《中华人民共和国进境动物检疫疫病名录》之内。这几类公共卫生性病原菌应当兼有动物检疫与食品卫生属性。《食品安全国家标准鲜(冻)畜、禽产品》(GB2707—2016)、《食品安全国家标准鲜(冻)动物性产品》(GB2733— 2015)因为不是即食类,所以没有规定微生物指标。尚未查到鲜食或即食蔬菜、水果食品安全标准中对微生物、害虫等专门规定,可以理解为执行食品安全标准通用卫生标准。

第三种情况是人畜共患病。列入我国《人畜共患传染病名录》共有26种,除前面公共卫生指标中沙门氏菌、李斯特菌、大肠杆菌三种共患病外,另有23种人畜共患传染病。虽然《人畜共患传染病名录》与《中华人民共和国进境动物检疫疫病名录》中个别疫病名称有所不同,但仔细分析,这26中人畜共患病基本都被包括在动物检疫疫病名录之中,因此,人畜共患传染病兼有动物检疫与食品安全的共同属性。(10)参见《人畜共患传染病名录》(农业部公告第1125号,2009年1月19日)、《中华人民共和国进境动物检疫疫病名录》(农业农村部、海关总署公告第256号,2020年1月15日)。《人畜共患传染病名录》所包括的26中疾病为:牛海绵状脑病、高致病性禽流感、狂犬病、炭疽、布鲁氏菌病、弓形虫病、棘球蚴病、钩端螺旋体病、沙门氏菌病、牛结核病、日本血吸虫病、猪乙型脑炎、猪Ⅱ型链球菌病、旋毛虫病、猪囊尾蚴病、马鼻疽、野兔热、大肠杆菌病(O157:H7)、李氏杆菌病、类鼻疽、放线菌病、肝片吸虫病、丝虫病、Q热、禽结核病、利什曼病。

2.国境卫生检疫与食品安全检验

《国境卫生检疫法》及其实施细则规定的传染病包括检疫传染病与监测传染病。根据该法和国务院批准纳入检疫传染病管理的疫病,当前实施检疫传染病管理的疫病包括鼠疫、霍乱、黄热病、非典型性肺炎、甲型H1N1流感、埃博拉出血热、新型冠状病毒肺炎等。尽管《食品安全管理办法》第三十五条第二项规定“进口食品被检疫传染病病原体污染,或者有证据表明能够成为检疫传染病的传播媒介,且无法实施有效卫生处理的”“可以对相关食品采取暂停或者禁止进口的控制措施”,但应当明确,此处的卫生检疫项目不属于食品安全项目,被污染的可能是产品本身,也可能是外包装,所实施管理的法律依据及处理措施均是《国境卫生检疫法》及其实施条例,非《食品安全法》及其实施条例。海关总署对检出新冠病毒核酸阳性的进口冷链食品境外生产企业实施紧急预防性措施的公告中,虽然没有列明具体的法律依据,但从新冠疫情防控的法律关系看,对涉案进口冷链食品的检验检疫处理以及该产品生产企业的处理措施的法律依据应该是《国境卫生检疫法》及其实施条例、《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等。(11)参见《对检出新冠病毒核酸阳性的进口冷链食品境外生产企业实施紧急预防性措施的公告》(海关总署公告2020年第103号,2020年9月11日)。

3.食品安全监管行政执法与刑事司法对检疫项目的不同认识

在食品安全刑事司法领域,对检疫项目的认识有所不同,食品安全与检验检疫则属同一法律关系。最高人民法院、最高人民检察院针对《刑法》第一百四十三条规定的“生产、销售不符合安全标准的食品罪”中“生产、销售不符合食品安全标准的食品,足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”所作的司法解释明确规定:“含有严重超出标准限量的致病性微生物”“病死、死因不明或者检验检疫不合格的畜、禽、兽、水产动物及其肉类、肉类制品”均属于“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”的情形。(12)参见《最高人民法院最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2013〕12号)第一条,2013年5月2日。也就是说,《刑法》第一百四十三条 “生产、销售不符合安全标准的食品罪”安全标准是广义的概念,不只局限于国家发布的食品安全标准范畴,将食品“检验检疫不合格”纳入犯罪构成。

(三)食品转基因监管项目的法律属性

转基因食品是我国进出口食品的重要组成部分,尤其在进口粮食、油料、植物油等领域占有一定比例。《食品安全管理办法》没有涉及转基因食品的专门条款,对转基因项目的法律属性、海关监管要求等事项,需要综合法律、行政法规、规章的相关规定加以理解。

我国现行法律、行政法规和标准里没有直接给出转基因食品的定义,从字面意义理解,转基因食品是指以转基因生物或生物体为原料加工生产的食品。《食品安全法》第一百五十一条只规定了“转基因食品和食盐的食品安全管理,本法未作规定的,适用其他法律、行政法规的规定。”因此,转基因食品在执行《食品安全法》有关食品安全管理的同时,还要执行其他法律、行政法规对转基因生物安全监管的规定。当前,我国对转基因管理的法律、行政法规主要包括《生物安全法》《农业转基因生物安全管理条例》等,前者没有直接规定转基因,但对生物技术研究、开发与应用安全纳入生物安全管理,后者则是对转基因生物安全的专门规定。《农业转基因生物安全管理条例》第一章第三条规定了“转基因生物”的概念,“第五章 进口与出口”专章(第三十条至三十七条)规定了进出口转基因生物的安全管理,第四十八条、第四十九条分别规定了违反本条例规定进出口或者携带、邮寄转基因生物所应承担的法律责任。归纳起来,主要包括以下内容:来源于转基因生物原料的食品归属于转基因生物安全管理范围,应通过国家农业农村部组织的生物安全评估并取得农业转基因生物安全证书;进口转基因生物应当向海关报检,经检疫合格以后方准予进口;进口农业转基因生物不按照规定标识的,重新标识后方可入境;违反本条例规定,进口、携带、邮寄农业转基因生物未向海关报检的,由海关比照进出境动植物检疫法的有关规定处罚。海关总署规章《进出境转基因产品检验检疫管理办法》(原国家质检总局颁布, 2018年11月23日海关总署第243号令《海关总署关于修改部分规章的决定》修正)对进出境的转基因产品实施检验检疫的具体程序与处置作了细化规定。

综合以上规定可以看出,我国对转基因生物及其制品按照《动植物检疫法》有关规定实施管理,也就是说,转基因项目不属于食品安全项目,而是动植物检疫项目。迄今为止,有关转基因检测的方法标准均为推荐性标准,并没有纳入《食品安全法》规定的食品安全国家标准(强制性标准),也从侧面说明了这一点。在此意义上,海关对进出口食品的转基因项目监管应适用《动植物检疫法》及其实施条例,而不适用《食品安全法》及其实施条例规定,当然也不适用《商品检验法》及其实施条例。但转基因食品的标签标识问题,则属于《食品安全法》第六十九条、《食品安全法实施条例》第三十三条规定食品安全监管项目。笔者认为,因为转基因项目属于《动植物检疫法》调整范围,不适用《商品检验法》规定,那么,进出口食品经营主体对海关转基因监管项目有异议时,就不能按照《商品检验法》及其实施条例的规定申请复验。

但有专家认为,进出口货物监管中检验和检疫是交织并存状态,对进口转基因食品的监管中,应同时适用《商品检验法》和《动植物检疫法》的一般规定,对该类货物的特殊监管规定则适用《农业转基因生物安全管理条例》《进出境转基因产品检验检疫管理办法》等规定。(13)曹艳华等:《浅谈进口转基因食品海关监管的法律规制》,上海市法学会海关法研究会2020年年会暨第十三届海关法论坛学术研讨论文集,2020年12月5日。笔者认为,该观点值得商榷,理由有三:一是忽视了进出口商品检验、进出境动植物检疫、进出口食品安全检验分属不同的法律关系,受不同的法律依据调整;二是忽视了《商品检验法》中有关法定检验范围的规定,并不是所有进出口商品都按照商品检验法实施检验,只有列为法定检验范围的进出口商品才由商检机构(即海关)实施检验;三是忽视了《食品安全法》第九十二条中第二项“进口的食品、食品添加剂应当经出入境检验检疫机构依照进出口商品检验相关法律、行政法规的规定检验合格”的规定,即:对不属于法定进出口商品检验范围的进口食品,只有依照《食品安全法》实施进口食品安全检验时才适用到商品检验的法律、行政法规。

前述文章引用观点时也提到,因《进出境转基因产品检验检疫管理办法》第一条将《商品检验法》《食品安全法》《动植物检疫法》《农业转基因生物安全管理条例》等法律法规均列为制定依据,可见海关对转基因食品的监管同时适用《商品检验法》和《境动植物检疫法》。笔者对该理由亦持不同意见,因为规章《进出境转基因产品检验检疫管理办法》针对的是“转基因产品”“检验”“检疫”,调整范围是“产品+检验+检疫”,覆盖进出境转基因产品所应当实施的所有出入境检验检疫项目,当然应当将《商品检验法》《动植物检疫法》都列为制定依据。有的转基因产品,如转基因大豆,检验检疫类别为“M.P.R/Q.S”,依法需要同时实施进口商品检验、进出境动植物检疫、进出口食品安全检验,所以,制定依据应同时包括《商品检验法》《食品安全法》《动植物检疫法》,但这并不表明对转基因产品检验检疫所实施的所有项目都可以以《商品检验法》为执法依据。

(四)生物安全与食品安全

《生物安全法》第二条规定了生物安全的定义与该法的适用范围。比较生物安全与食品安全的定义及法律适用范围可以看出,生物安全与食品安全的外延是并列为主、交叉为辅。食品安全因子包括生物因子、物理因子、化学因子,其中的生物因子,如微生物指标,属于生物安全的范围,其余的物理因子、化学因子则不属于生物安全范畴。由于《生物安全法》是“生物安全领域的一部基础性、综合性、系统性、统领性法律”,(14)栗战书:《在生物安全法实施座谈会上的讲话》,中国人大网,2021年4月1日。具体的生物安全监管措施由其他的法律、法规予以细化和明确,食品安全中的生物因子则由《食品安全法》及实施条例具体规定。一般情况下,不需要将《生物安全法》作为食品安全监管的具体执法依据,只有遇到《生物安全法》已经规定但《食品安全法》没有规定,且需要在食品安全监管领域实施时,才涉及将《生物安全法》作为食品安全监管的执法依据,目前主要是动植物源性食品生物安全国家准入(检疫准入)制度。

四、进出口食品安全海关监管规章修订及执法法律风险防范建议

(一)将检验与检疫实施专业化管理,突出食品安全的检验属性

进出口食品海关检验检疫监管制度来源于原国家质检总局管理体制,2018年检验检疫职能划入海关总署以后,相关规章和相应内设管理部门基本没变。海关总署按照关检深度融合全面通关一体化原则,重新设计了检验检疫业务监管体制,将企业管理、申报、查检、稽核管理融于原海关业务流程,但具体的检验检疫职能仍然由海关总署食品安全局、动植物检疫司、卫生检疫司、商品检验司管理。其中,食品安全局与动植物检疫司检验检疫职能分工也仍以产品划分为主,涉及两部门职能的规章也按照产品划分。笔者认为,按照产品分工使每一类产品都有一个明确的责任部门,虽然能够解决重复和交叉管理问题,但是全面兼顾检验和检疫项目会出现顾此失彼的可能。如果将检验和检疫项目分开,实施专业化管理,由食品安全局管理食品安全检验,动植物检疫司管理所有产品的动植物检疫,更能突出政策制定和管理措施的专业性和针对性。同一种产品同时需要实施食品安全检验、动植物检疫和其他相关检验检疫时,通过风险布控指令和现场操作完成即可。若照此调整分工,进出口食品安全局成为食品安全管理的专业部门,全面履行所有进出口食品(含食用农产品)、食品添加剂和食品相关产品的食品安全监管职能,将《食品安全法》及其实施条例作为最主要的执法依据。

(二)系统修订涉及进出口食品安全监管的规章

本次《食品安全管理办法》《企业注册规定》颁布实施以后,原有的出口蜂蜜、进出口水产品、进出口肉类、进出口乳品检验检疫管理、出口食品生产企业备案的6个规章同步废止,而动植物检验检疫方面的多部规章则继续实施。(15)这些动植物检疫方面的规章如下:以产品类别为调整对象的包括:《港澳活羊检验检疫管理办法》《港澳活牛检验检疫管理办法》《供港澳活禽检验检疫管理办法》《供港澳活猪检验检疫管理办法》《进境水果检验检疫监督管理办法》《出境水果检验检疫监督管理办法》《出境水生动物检验检疫监督管理办法》《供港澳蔬菜检验检疫监督管理办法》《进出境粮食检验检疫监督管理办法》《进境水生动物检验检疫监督管理办法》《进出境中药材检疫监督管理办法》《进出境转基因产品检验检疫管理办法》等;以检疫行为为调整对象的包括:《进境动植物检疫审批管理办法》《进境动物和动物产品风险分析管理规定》《进境植物和植物产品风险分析管理规定》等。这些规章在食品安全检验、检疫方面的规定不完全一致。非常有必要对这些涉及食品检验和检疫的规章,以法律关系视角重新梳理和一揽子修订,使各规章之间对食品安全检验、动植物检疫的要求趋于一致和规范,确保海关执法统一。如果能按照前述的专业化分工思路调整海关总署进出口食品安全局及相关司职能,将各部门的专业化要求按照海关通关一体化流程整合,将类似的产品规章进行整合、修订和优化,兼顾产品和专业补充出台相应的规章,如:进出口食品安全与动植物检疫风险管理办法、进出口食品安全体系评估与动植物检疫国家准入实施办法,可以大大提升我国进出口食品安全法治化水平。

(三)准确选用执法依据,防范法律风险

在进出口食品法定检验检疫范围、食品安全体系评估与检疫准入、企业注册备案、检验检疫(合格评定)项目确定、检验检疫处理、产品召回、行政强制、行政处罚等方面,均存在因涉及不同法律关系而需要同时适用两个及以上法律、行政法规的情况,海关必须精确甄别行政法律关系,准确选择所适用的执法依据,确保“法无授权不可为,法定职责必须为”,避免出现因失职、渎职、侵权等违法行为被追究责任的法律风险。因篇幅所限,笔者对这些问题的具体分析将适时另行撰文论述。

五、结语

进出口食品安全监管的专业技术性、法律依据复杂性、海关职能综合性导致海关在进出口食品安全监管执法中同时涉及多种行政法律关系。从严格依法行政和防范执法法律风险角度,海关进出口食品安全监管执法人员不仅需要熟练掌握食品安全专业知识,更需要提高法律意识和法律素养,在贯彻执行《企业注册规定》《食品安全办法》时,学会法律关系分析方法,理清其中所包含的行政法律关系,针对某具体食品安全监管项目或相应执法行为,甄别其可能涉及的食品安全检验、进出口商品检验、进出境动植物检疫、国境卫生检疫、转基因食品监管、生物安全监管、海关监管等不同的法律依据及其行政法律关系,据此判定海关及行政相对人的权利义务等,确保准确执法,减少法律风险。同时,也期待在海关总署层面,继续推进进出口食品安全专业化管理,从行政法律关系角度梳理和修订相关规章,在协调一致的基础上持续提升进出口食品安全管理规章的专业化和法治化水平。