油气系统在保税原油监管中的研究和应用

那瀚文 张 娟 阎洪泽 王明伟 李洪星 李 华

一、引言

随着经济的高速发展,原油资源作为战略性不可再生能源,一直在国际贸易中扮演着重要角色。当前,中国已成为全球最大的原油贸易进口国,原油贸易在我国各贸易品类中占有非常重要的位置,原油贸易的发展对我国国际贸易以及经济快速发展具有重要意义。其中,保税原油仓储因具备通关速度快、贸易摩擦少、资金占用小等优势,给石化能源企业的经营提供了更加灵活的操作空间,直接降低了原油采购和运输成本,对扩大国际中转业务、增强国际竞争力起到了积极的作用,同时对拓展外商在国内的暂存业务也大有裨益。(1)吴穹:《中国原油贸易保税监管相关问题及对策研究》,《中国化工贸易》2020年第15期。

长期以来,中国海关不断完善保税监管制度,引进更为科学先进的管理技术,丰富保税监管手段,为促进外贸经济发展提供有力支持。在原油国际贸易中,保税仓储是一种较为普遍的形式,目前海关主要通过“油气系统”和“金关二期物流账册系统”(以下简称“物流账册系统”)结合现场查验、核查等手段对保税原油仓库实施全流程动态监管。在保税原油实货监管过程中,数重量监管是防范化解税收风险和贸易欺诈风险的重要手段。相较于现场查验、盘库等传统的侵入式监管模式,油气系统为海关保税原油实货监管提供了一种非介入式的实时监管手段,对于减少海关行政干预、增加企业获得感有着积极作用。但由于受到关检融合、政策调整、技术革新等因素影响,在实际监管中发现,油气系统的应用仍存在着系统相对孤立、精度不足、功能理念滞后等问题。

本文旨在通过梳理挖掘限制油气系统功能应用的根源所在,结合关检融合后机构职能的优化整合,聚焦海关基层执法实践,融合容量计重等计量技术,引入风险管理理念,有针对性地寻找解决方向,提升油气系统在海关保税原油监管中的技术支撑作用,进一步推动“智慧海关”建设。

二、油气系统在保税原油监管中的必要性

(一)推进新发展格局的现实需要

以原油为代表的大宗液体化工品被称为“国民经济的血液”,它既是重要的战略资源和能源,也是十分重要的化工原料。受限于原油开采技术等多方面因素,长期以来,我国原油都严重依赖进口,近些年来我国的石油进口量逐渐增加,2021年我国原油对外依存度高达72%,石油供应在很大程度上左右着经济的发展。同时随着地缘政治冲突加剧,贸易保护主义抬头,原油市场受多方面因素影响,较易产生波动。保税原油业务作为原油贸易中的一种重要形式发挥着重要功能,能够使企业有效规避市场风险,降低运营成本。伴随着我国疫情后经济的逐步恢复,实现对进口原油的高效监管对推进“国内国际双循环”的新发展格局具有重大意义。

(二)推进关检深度融合的必然要求

自2018年4月20日关检融合以来,原海关与原检验检疫两支队伍拧成一股绳,已经实现关检业务融合、队伍融合、感情融合,形成横向协调,纵向协同,全国一盘棋的生动局面。同时应该看到,长期以来,原海关与原检验检疫虽然服务对象、工作区域相似,但在历史传承、自身禀赋、管理模式、组织文化等方面风格迥异,这些差异突出表现为执法思维与技术思维的碰撞,原海关重点强调执法的程序化和规范化,原检验检疫的执法过程则需要更多的技术性判断。找到更加优化的解决方案事关职能有机融合,事关队伍价值理念的趋同,是推动关检进一步走向深度融合的必然要求。具体到保税原油监管领域,借助原检验检疫数重量监管手段,优化升级油气系统功能,提升监管精度,通过优化集成原海关和原检验检疫监管要求,整合执法内容,减少对油气经营企业的行政干预,对于整体提升海关保税原油监管水平,实现职能优势的互补整合有着积极的实践价值。

(三)推进新时代智慧海关建设的必由之路

《“十四五”海关发展规划》指出,要全面提升科技创新应用水平,强化科技支撑引领,紧扣全面建成智慧海关,夯实海关科技创新基础,构建“大平台、微服务、小终端、富生态”的科技创新生态体系,加快海关数字化转型,统筹运用数字化思维和数字化技术提升海关整体智治水平。(2)海关总署《“十四五”海关发展规划》,2021年7月发布。液体化工品由于其特殊性,储存于储罐和管道内,需要借助各种计量器具进行测量,并加以估算来进行监管。油气系统作为海关重要监管系统,在液体化工品监管方面有着巨大的应用潜力,通过采用更高精度的传感计量设备,设定更加科学的运行规则,将“看不见”的货物转化为“可视化”的监管数据,全面提升海关监管精准度和可靠性。同时作为新时代海关智慧监管体系的重要组成部分,强化油气系统的科技创新应用,有利于建设大数据安全体系,形成大数据智能应用生态,全面提升海关大数据辅助治理能力。

三、油气系统的应用现状及局限性

(一)油气系统在原油保税监管中的应用现状

目前,我国海关对保税原油实施全流程的动态监管,具体来说主要从以下三个方面实施管理:一是从保税仓库管理的角度,利用通关辅助系统实施原油保税仓库的设立、变更等行政审批工作,并以稽核查手段对保税仓库及所存原油实施周期性盘库,进一步强化对保税仓库及所存原油的监管效果;二是从保税原油数据流管理的角度,采用物流账册管理、控制、记录保税仓库进出口和存仓货物数据,企业在海关监管下完成物流账册的设立、备案、进口、复出口和核销等手续;三是从保税原油实货流管理的角度,利用油气系统了解掌握原油进出库计划、库存状态等即时信息,并对企业提交的电子数据进行审核,实现海关对保税原油的实时监控。

2015年9月15日,海关总署发布《关于明确油气液体化工品监管相关事宜的公告》(2015年第45号),明确要求油气经营企业开展油气液体化工品进罐、出罐、边进边出、顶管、吹管等作业时,应通过油气系统向海关传输相关作业电子数据。2016年2月5日,海关总署印发《中华人民共和国海关油气液体化工品监管操作规程》(以下简称“《规程》”)进一步明确海关通过油气系统对保税油气液体化工品的进罐、出罐、边进边出等作业的电子数据实施审核。在当前油气系统功能框架下,能够较为直观反映出保税原油进、出、转、存作业过程,并及时发现企业可能存在的违规入库、未放行出库等行为,为《中华人民共和国海关对保税仓库及所存货物的管理规定》和《中华人民共和国海关对保税仓库及所存货物管理操作规程》的实施起到了重要的支撑作用。

(二)油气系统在原油保税监管中存在的局限性

1.系统相对孤立,应用范围有限

相较于海关运行的其他系统,油气系统未与海关其他相关管理系统建立数据对接,系统各项审核功能的实现基本依赖于人工完成,整体智能化水平较低。由于无法与海关物流账册管理系统、通关辅助系统、新一代查验管理系统等系统进行数据交互,油气系统功能无法直接为保税货物核销、保税储罐监管、风险指令的转化等工作提供有力支持。此外,目前油气系统的应用主要依据《规程》执行,但该《规程》在2016年发布后并未根据海关近年来的职能变化进行相应的调整,以致于该系统的运行规则与海关出台的保税货物申报、查验、保税管理等相关制度文件要求存在不匹配的情况(具体详见表1),一定程度上限制了油气系统功能的应用。

表1 保税政策在原油保税监管实践中的问题汇总表

2.功能理念滞后,实际效用有限

油气系统的设计初衷旨在辅助完成油气液体化工品的监管工作,配合保税货物的物流账册管理,在一定程度上实现保税实货监管,功能设定上根据《中华人民共和国海关进出口货物征税管理办法》中关于进出口散货溢短装的要求设定了3%的误差范围,误差范围较大,整体系统运行规则偏向于定性监管,仅通过企业申报数据、自动采集数据、单证数据(包括舱单、报关单)比对来实现。经调研,各关区对油气系统的应用水平各不相同,系统功能的日常运营维护情况各异,造成关区间油气系统运行现状存在较大差异。在2018年关检融合后,海关承接了原检验检疫数重量监管职能,但在油气系统运行规则方面,未结合《进出口商品数量重量检验鉴定管理办法》和《进出口商品检验鉴定机构管理办法》等文件进行相应的调整,该系统在数重量监管方面的技术基础优势未得到充分展现。原海关围绕“单证”“货物”和“账册”设计并开展“单单相符”“单货相符”“账税相符”等监管业务流程,原检验检疫的数重量监管主要通过计量技术,基于实测数据完成结果判定,具有技术性强、工作模式复杂、监管流程长等特点。原海关的实货数量判定依托于原检验检疫的数重量监管结果,也正是这些“特性”,决定了油气系统的优化升级不能简单地着眼于系统本身的功能,而是要与当前海关数重量监管职能有机融合,扩大该系统在实货监管领域能够发挥的应用效果。

3.系统功能不足,管理精度有限

当前系统的设计架构虽然能够辅助海关及时掌握油气经营企业对保税原油进、出、转、存的作业,但并未实现对油气经营企业的实际生产运营过程的全流程嵌入,系统功能相对落后于当前海关的监管职责要求,仍存在监管精度过低、参数维护和设置规则与监管实际不符、管线监管盲区、岸罐数重量采集功能不完善等问题,削弱了油气系统对油气液体化工品的全流程监管效果。在保税原油监管中,系统功能设置未充分考虑原油本身理化特性,对密度、水分、含水等重要指标的采集不够精准,参数设置的科学性有待提高。系统现有的顶管吹管模块无法直观反映原油接卸过程中大量的管线操作,监管效果大打折扣,不利于海关实施保税原油的全流程实货监管。(油气系统具体功能问题和功能不足详见表2、表3)

表2 油气系统在原油保税监管实践中的问题汇总表

表3 油气系统增加功能建议

四、油气系统功能优化思路

随着海关机构整合,其管理职能和管理范围出现了较大的调整,相比之下,海关当前运行的各类系统在不同程度上存在功能优化升级滞后的情况,油气系统应用中面临的局限性也多源于此。为打破这一局面,提升油气系统在保税原油监管中的应用效果,本文认为应从以下三方面着手突破。

(一)融入计量科学技术,提升保税监管精度

油气系统作为唯一支持海关实施保税油气液体化工品全流程动态监管的“可视化”系统,为海关实施保税原油的顺势监管提供了有力技术支持。当前将油气系统仅作为保税原油定性监管的辅助工具,既无法充分实现海关的数重量监管职能,又极大地限制了该系统功能的拓展应用。对此,基于海关数重量管理职能,结合容量计重等计量手段,科学研判油气系统误差范围设定规则,提高数重量监管精度,有效监管防范化解保税贸易中可能存在的税收风险和贸易欺诈风险,推动油气系统从“定性”管理向“定量”管理转变,挖掘油气系统在数重量监管领域的潜能,确保海关监管工作“放得开、管得住”。

由于保税监管涉及征税、企业管理、口岸查验、商品检验等多个领域,相关各项制度或标准对于数重量的管理精度作出了不同的要求,具体如表4所示。

表4 相关制度标准允许误差范围汇总表

2015年,油气系统投入运行时,其监管重点主要在于对税收风险的管控,因此设置的误差范围较大。2018年关检融合后,原检验检疫对于进出口商品数重量的监管职责纳入海关,在油气系统的应用方面仍仅参考海关在税收、许可证管理等方面的监管要求显然存在不足。根据《规程》文件内容,保税储罐是油气系统主要的监管对象,综合考量海关税收风险和贸易欺诈风险等因素,对比表4中列明的这几项误差范围,为确保对各类风险的全覆盖识别,本文建议在油气系统中设置较低的误差范围,即±2‰的误差范围,并以此作为风险判别的最低基准。当口岸查验、盘库等环节实测数重量与报关申报数重量差异在此计量误差范围内,可认定报关申报数量准确合理,在此基础上细化数重量监管风险类型,以此增强监管的科学性和灵活性。

如果保税原油在各个环节申报量与油气系统采集量误差在2‰参数范围之内,则可以判定贸易欺诈风险较低;对于误差超出2‰参数范围的,则判断贸易欺诈风险相对较高,油气系统进行报警并提示人工审核,监管人员介入开展现场的风险研判,根据不同的短重情况,进行相应的后续处置。同样在每年保税仓库盘查中也可以参照进行。以计量科学技术融合原海关刚性执法的严谨性和原检验检疫技术执法的科学性,有效兼顾企业不同的贸易背景和海关的监管要求,统筹利用油气系统实时监控功能、物流账册管理、法定数重量检验、第三方检验鉴定机构结果比对等多样化手段开展数重量管理,使油气系统功能能够更好地融入海关的保税实货监管网络。

(二)完善油气系统功能,消除监管盲区

为提升海关实货监管水平,提高科技手段对海关监管工作的促进作用。在当前油气系统的功能架构基础上,梳理系统存在的问题,升级系统功能,完善运行规则,增加功能模块,充分发挥油气系统在保税原油实货监管中的辅助作用。在系统宏观构架方面,一是要紧扣油气经营企业运输、仓储、计量等重点环节生产实际,充分考量油气经营企业现有计量设备精度及运维情况,综合实际作业顶管、吹管工艺,丰富系统功能,消除监管盲区,真正做到监管的全流程覆盖;二是要拓展系统功能,使其功能适应更为丰富的应用场景,如各类转罐操作、保税区间流转等,以便于油气经营企业灵活开展相关业务。在系统微观功能层面,一是根据海关职能范围,对系统基础备案信息中的必填项和非必填项予以区分,明确信息采集内容,细化场景应用,简化申请程序;二是结合保税原油出入库和转罐等环节的执法实践,对系统中“密度”“最低液位高度”“允许误差”等具体参数的填写规则予以明确;三是明确岸罐以净重为准,避免装港明水卸入岸罐充当货物的风险,同时增加岸罐采集水含、明水、实测密度等功能,增强系统功能与实际保税原油仓储操作的契合度,真实准确地反映保税原油仓储的实际状态。

(三)打破系统间的数据壁垒,形成监管合力

海关保税监管工作涉及通关、风控、企业管理、口岸查验等多个业务条线,实现保税货物的有效监管不能靠任一业务条线的单打独斗,需要有效串联起海关行政审批、实货监管、企业管理等职能。通过打破业务系统孤立运行的不利局面,建立畅通的数据共享渠道,提升系统数据的多源互验和功能互补,以此解决“数据孤岛”问题。一是对接海关通关辅助系统,及时对保税仓库的设立、审批、变更等信息进行自动的识别;二是对接物流账册系统,进行两套账册间的数据比对,通过对保税货物单证流与实货流的同步监管,提升保税监管效能;三是对接海关新一代风险管理子系统和新一代查验管理系统,对监管中发现的各类风险及时转化为布控指令,使现场执法更具指向性。在当前海关H2018新一代通关系统功能架构下,通关、查验、风控等功能的联通对接极大提升了海关工作的智能化水平。可以预见,油气系统与各相关系统间数据互联互通对于推动保税油气液体化工品管理规范化和智能化有着积极的意义。

五、基于油气系统功能创新保税原油监管模式

为提升海关对保税原油的监管水平,落实海关各项保税监管职责,以业务融合为契机、以满足海关发展需求为目标,服务于监管、征税、统计、查私各职能领域,增强海关在社会安全、经济安全等方面的智能管控能力,在当前油气系统功能框架下,完善系统功能,科学引入误差参数,实现油气系统与计量科学技术的有机融合,引入风险管理理念,充分调动海关保税监管业务力量,构筑起各业务条线间彼此支撑、交互、协作的保税监管网络。

优化集成海关各业务条线在保税监管方面的职能作用,通过油气系统线上实时监控功能,引入风险预警参数,提升风险查发能力,促进海关保税监管的“前推后移”,以多种手段实现风险的有效管控。

一是加强风控、通关、口岸监管、商品检验等各部门间的横向合作和信息共享。在海关调整大宗商品重量鉴定监管模式的大背景下,通过油气系统识别发现大宗商品溢短重风险。根据溢短重比例,确定重点调查方向(详见表5),以紧急布控等形式完成风险信息和指令间的有效转化,形成监管合力。

表5 不同短溢重比例调查内容表

二是通过系统风险预警和人工现场监管实现系统自动判定和人工干预相结合,发挥口岸天平行动的实际作用,为企业挽回损失。同时提升不合格检出率和案件查发水平,达到精准监管和差异化监管的目的。

三是以“守信者便利,失信者惩戒”为原则,结合海关信用管理机制,对海关高级认证企业给予适当的政策倾斜,减少监管环节等方面的行政干预。

四是根据系统风险预警,有针对性地开展风险货物全流程核查,在核查货物的同时对第三方检验鉴定机构出具的鉴定结果进行验核,核查其证书的准确性和工作流程的规范性,强化对第三方检验鉴定行业的监督管理。(3)李发展、白媛媛、孙图南、周宏琛:《基于风险分析推动进口原油检验监管模式改革》,《中国标准化》2018年第2期。

六、油气系统应用创新的可行性研判

为验证本文提出的油气系统优化和监管模式创新理念,以X口岸保税原油为样本,收集整理保税原油进出罐数据和相关海关监管数据开展可行性研判,以X口岸2019-2021年保税原油出入罐数据为例,详见表6。

(一)引入误差参数可行性研判

目前海关对于保税原油数重量的监管没有充分考虑到操作误差、环境误差、方法误差等重量鉴定过程中无法避免的误差因素,相关规定的制定与实际计量工作存在一定矛盾,数重量溢短的判定标准相对简单直接。基于岸罐容量计重的准确性,引入2‰的误差参数,使之更加符合计量实际,能够有效提升保税原油数重量监管水平。根据上述分析可见,在采集的68个数据中,在2‰误差以下的数据55个,占比80.9%,能够较合理地反映保税原油的数重量情况。

(二)风险识别可行性研判

回顾X口岸2019-2021年保税原油出入罐数据,其中溢短重2‰-3‰数据7个,占比10.29%,多为溢重。3‰以上数据6个,占比8.82%,溢短参半。无3%以上数据。经调研确认,溢短重2‰以上数据的出现主要有以下原因:一是原发性短重,装港环节已存在短重情况,且企业依提单结算,未根据实测数据修改报关申报数重量,油气系统进出罐采集数据与提单数据差异比例较大;二是X口岸保税原油多来自中东地区,主要以体积(美式桶)来结算,装货港提供的原油密度与到港后实测密度差异较大,在一定程度影响油气系统采集数据的准确性;三是油气经营企业储罐罐底在进油后产生形变,导致计量基准点出现变化,影响计量准确性。据此判断,在油气系统中设置2‰的误差参数,相较于3%的误差参数,具有更高的风险识别灵敏度,配合海关人工介入调查,能够较好地实现海关对于保税货物数重量的有效监管。

(三)保税核查盘库可行性研判

原油成分复杂,在其储存和运输过程中存在不可避免的损耗,造成损耗的因素很多,其中最主要的是蒸发损耗,原油的蒸发不仅造成数重量的减少,也会对品质造成一定的影响。最普遍的原油蒸发损耗方式包括小呼吸损耗和大呼吸损耗,分别对应油罐静止状态和油料进出状态下,罐内压力变化引起的空气进出所造成的原油损耗。(4)张丽:《原油在储存和运输过程中的损耗及改善措施》,《化工设计通讯》2018年第3期。海关现行保税盘查相关要求没有结合工作实际对执法要求进行细化,当出现盘亏的情形时,根据制度要求,企业需对盘亏部分进行补税,但受限于配额管理等因素,企业难以完成补税,执法过程缺乏可操作性。根据行业标准SB/T 10593-2011《原油仓储企业服务技术规范》内容,原油浮顶罐储存的原油月损耗率大约在0.2‰,管理水平较高的企业可低至0.1‰,远小于岸罐计量标准规定的2‰计量精度。因此,在盘库过程中应正视误差和损耗的存在,通过优化调整相关制度要求,明确工作流程、作业标准、执法依据,对于进一步规范保税原油核查工作也是不可或缺的环节。2021年,X口岸海关在对关区内L保税原油仓库实施盘查中,盘亏2508吨,若引入2‰误差参数,盘库结果短量属合理计量误差范围,可免于企业补税115.38万元,在后续油气系统监管中也未发现L保税原油仓储出现明显的数重量异常情况,保税原油的盘查收效良好。

七、结语

油气系统作为海关开展保税原油实货的重要手段之一,相较于现场查验、盘库等传统的侵入式监管模式,其具备非介入式实时监管的特点优势,对推动海关保税监管制度创新有着不可替代的作用。本文着眼于当前限制油气系统发挥其潜能的各类因素,从该系统的应用现状出发,分析研究该系统面临的系统孤立、精度不足、功能理念滞后等问题的根源所在。基于当前海关保税监管职能,通过融合计量科学技术、引入风险监管理念、完善相关制度,串联起海关各监管条线职能优势,使油气系统功能与海关现行保税监管政策、油气经营企业生产实际更加匹配。在此基础上,创新保税原油监管方式,提升海关监管效能,推动保税原油监管向智能化发展,提高海关保税监管的灵活性和可操作性,指导并促进保税原油业务的开展与规模发展。