世界海关组织《自由区实践指南》与我国实践对比研究及启示

陈丽芳 游前慧 陈奕槟 潘柏年

一、自由区的概念

国际上关于自由区的讨论由来已久,不管是在各国的实践当中,还是在国际组织或学者的理论研究当中,自由区作为一种特殊的经济现象一直都是一个热门的话题。普遍认可的自由区是指享有特殊优惠政策的经济区域,但是截至目前关于自由区并没有世界公认或者各方一致认可的概念。当人们提到自由区的时候,无法就自由区的名字、形态、模式、政策等达成共识。

本文所指的自由区源自于世界海关组织(以下简称WCO)的旗舰性公约《经修订的京都公约》(以下简称RKC)。RKC专项附约D第二章对自由区定义如下:“自由区指缔约方境内的一部分,进入这一部分的任何货物,就进口税费而言,通常视为关境之外。”(1)World Customs Organization,International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures(Revised in 1999),http://www.wcoomd.org/en/Topics/Facilitation/Instrument%20and%20Tools/Conventions/pf_revised_kyoto_conv/Kyoto_New.RKC对该定义没有再作进一步解释,但根据2019年WCO发布的第47号研究论文(2)Kenji Omi,‘Extraterritoriality’of Free Zones: the Necessity for Enhanced Customs Involvement,September 2019,http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/research/research-paper-series/47_free_zones_customs_involvement_omi_en.pdf?la=en.和2020年出台的《自由区实践指南》(以下简称《指南》),(3)World Customs Organization,Practical Guidance on Free Zones 2020,http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/activities-and-programmes/free-zone/wco-fz-guidance_en.pdf?la=en.认为自由区只在进口税费方面被视为关境之外,除了进口税费以外的相关制度、政策、程序,都应当被视为关境之内。同时WCO也承认,原定义在世界范围内引起了歧义,定义中“关境之外”的表述容易误导有些国家认为自由区就是属于关境之外,从而免受海关监管。

RKC对自由区的定义主要侧重于关境和税费,虽然定义非常简洁,但指出了自由区最核心的特点。首先,自由区位于关境之内,意味着自由区适用国内海关法,接受海关监管;其次,进口税费方面被视为关境之外,意味着在进口税费方面适用不同于关境内的制度和政策,这也是自由区区别于其他经济特区的重要标志之一。

需要指出的是,类似这种区域,在不同的国家、不同的研究文章里有不同的名称和分类。比如,类似的名称还有自由贸易园区(free trade zone)、经济特区(special economic zone)、出口加工区(export processing zone)、自由港(free port)、海关特殊区域(special customs zone)等。即使是同样的名称在不同的国家也可能有不同含义,比如,在我国经济特区是指深圳、珠海、厦门、汕头、海南等地区,并没有免除进口税费,其不属于自由区的范畴,但在有些国家的经济特区是赋予了免税功能的区域,其属于自由区的范畴。还有些国家,自由区以单个企业(free point)(4)World Free Zones Organization,The World of Free Zones - Towards of a New Global Trade Order, 2015,http://www.worldfzo.org/Portals/0/OpenContent/Files/614/The_World_of_Free_Zones-Towards_a_New_Global_Trade_Order.pdf.的形式出现,与我国的保税仓库、加工贸易企业极为相似,但这些国家也将其纳入自由区的范畴。

各国对自由区的理解不一,从不同国际机构或组织的数量统计中就可见一斑。2008年,世界银行外国投资咨询机构(FIAS)统计全球有3000个经济特区,(5)Gokhan Akinci and James Crittle,Facility for Investment Climate Advisory Service. Special Economic Zones- Performance, Lessons Learned, and Implications for Zone Development, April 2008,http://documents.worldbank.org/curated/en/343901468330977533/pdf/458690WP0Box331s0April200801PUBLIC1.pdf.2014年,国际劳工组织(ILO)统计全球有3500个出口加工区,(6)International Labor Organization, Trade Union Manual on Export Processing Zones,2014,https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_dialogue/@actrav/documents/publication/wcms_324632.pdf.2015年,世界自由区组织(WFZO)统计全球有2000个自由区,(7)World Free Zones Organization,The World of Free Zones - Towards of a New Global Trade Order, 2015,http://www.worldfzo.org/Portals/0/OpenContent/Files/614/The_World_of_Free_Zones-Towards_a_New_Global_Trade_Order.pdf.2018年,WCO统计全球有2320个自由区,(8)World Customs Organization,Overview of WCO Online Survey on Special Customs Zones/Free Zones,2018.2019年,联合国贸发会议统计全球有5383个经济特区。(9)United Nations Conference on Trade and Development, Special Economic Zones,2019,https://unctad.org/en/PublicationChapters/WIR2019_CH4.pdf.

综上所述,目前关于自由区,全世界并没有通用的定义和标准。通常意义上的自由区,是指各国结合本国的国情,从促进本国经济利益的角度出发,为了刺激经济、吸引外资、扩大出口、增加就业而划定一块单独的区域,赋予特殊的优惠政策(如免除进口税费)和便利的管理制度(如简化海关手续)。考虑到自由区最重要的功能是贸易便利化,海关又是贸易便利化链条中的重要一环,因此作为全球各国海关的政府间国际组织,WCO发布的关于自由区的相关指南理所应当是我们要重点研究和参照的标准,这也是本文要探讨的范畴。

对照WCO关于自由区的定义,可以看出,我国的自由区主要是指海关特殊监管区域。(10)我国海关特殊监管区域经过三十多年的发展,海关监管模式已经相对成熟稳定,且在全国进出口值中占有一定比重,是目前我国自由区的主要代表。海关特殊监管区域包括保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区和跨境工业区六种类型。经过多年的整合优化,目前的海关特殊监管区域以综合保税区为主。截至2022年12月,我国共有海关特殊监管区域168个(综合保税区156个,保税区8个,保税港区2个,出口加工区1个,跨境工业区1个)。上海、广东等自由贸易试验区由于适用于关境内其他地区相同的进口税费制度,因此不属于WCO自由区的范畴。

二、WCO《自由区实践指南》出台的背景

近十几年来,WCO充分认识到全球自由区数量在不断增加。WCO认为,(11)同②.自由区一方面凭借特殊关税政策吸引了合法企业,在促进各国经济发展过程中发挥了重要的作用,但另一方面,由于其相对于区外监管更加宽松,因此导致了非法活动的出现,包括洗钱、逃税、假冒商品或毒品、武器等非法商品的贸易。为了打击自由区内的非法贸易,增加自由区的竞争力,WCO认为有必要进一步加强自由区内的海关监管。

围绕以上目标,WCO自2016年以来开展了一系列关于自由区的工作。2016年10月,WCO将自由区作为一个议题列入WCO经济竞争力一揽子(ECP)行动计划。根据该计划,WCO秘书处首先对自由区的现状进行了研究。这包括文献回顾、线上问卷调查、区域研讨会以及实地调研。通过两年的调查研究,WCO形成了第47号研究论文——《自由区的治外法权:加强海关参与的必要性》,并在此基础上出台了关于自由区海关监管制度的指导性文件——《自由区实践指南》,于2020年12月经WCO政策委员会和理事会通过。在之后几年里,WCO将围绕《指南》开展一系列的行动,推动各国自由区建立协调一致的海关制度。因此,《指南》是各国制定自由区海关制度的重要参考和依据。

《指南》包括关境属性、海关全面参与自由区、海关参与企业审批程序、数据申报和报告以及信息化系统使用、海关稽查、海关管制和监管、合作7个核心要素,本文对照7个核心要素,结合我国的实践,进行逐一对比,从而分析我国自由区与WCO关于自由区的标准是否协调一致,并更好地了解我国自由区的优势和劣势。

三、《指南》核心要素与我国实践对比分析

(一)关境属性

关于自由区到底是关境内还是关境外,不同的国家有不同的认识。《指南》把全球各国的自由区按照关境属性和监管制度适用分成了四类。

表1 自由区关境属性比较

《指南》认为,RKC中自由区的定义并没有规定自由区在地理上位于关境之外,相反是指自由区本身是属于关境之内,只是在进口税费方面被视为关境之外。《指南》建议,应当将自由区视为关境之内,或者视为海关监管货物或人员的权力受到法律保障的特殊区域。

在我国,长期以来,“境内关外”都被外界当作是海关特殊监管区域的重要特点之一,直到现在仍然有很多海关特殊监管区域的宣传材料里都出现“境内关外”的表述。事实上,这种表述并不准确。《中华人民共和国海关法》第三十四条规定:“经国务院批准在中华人民共和国境内设立的保税区等海关特殊监管区域,由海关按照国家有关规定实施监管。”该条指出海关特殊监管区域位于国境内,明确了海关对海关特殊监管区域的监管权力。

根据RKC总附约第二章规定,关境是指缔约方海关法适用的地域。RKC总附约第二章还规定,海关法是指明确由海关负责执行的有关货物进口、出口、移动或储存的法律或法规,以及由海关根据法定权力制定的任何规章。根据以上定义,由于我国的自由区适用我国海关法,因此理应被认为属于关境之内。换句话说,如果自由区被视为关境之外,那么我国海关法不可能适用该区域,海关在自由区内也无任何监管权力。

(二)海关全面参与自由区

由于各国的国情和体制不同,不同国家的海关对自由区的参与程度也有很大的差别。《指南》指出,在许多国家,自由区是由主管经济发展的部门批准设立或发挥主导作用,海关参与程度通常较低。根据WCO开展的线上问卷调查,在全球近40%的自由区,海关不参与自由区的设立。《指南》认为,海关拥有查验进出境货物的权力,这是其他政府机构所没有的重要权力,鉴于海关在确保贸易便利和安全方面所具有的特殊地位,海关应当充分参与自由区的设立、政策制定、建设标准制定等。

在我国,海关对自由区的参与程度非常之高。在设立审核方面,根据2013年海关总署制定的《海关特殊监管区域设立审核办法》(署加发字〔2013〕273号),海关总署依照国务院的批转意见,会同国务院有关部门对拟申请设立的海关特殊监管区域情况开展研究审核、部门会商或实地调研,起草上报国务院的请示。在管理制度方面,不同类型的海关特殊监管区域均有相应的海关监管办法,(12)如1997年《保税区海关监管办法》、2022年《中华人民共和国海关综合保税区管理办法》。明确货物进出境、进出区及在区内的相关监管规定;此外海关总署制定了《综合保税区适合入区项目指引》,为各地开展综合保税区申建、产业规划、招商引资等提供参考,同时还制定了《综合保税区发展绩效评估办法》和《海关特殊监管区域退出管理办法》,督促地方政府充分发挥在特殊区域发展中的主体责任。在建设标准制定方面,《综合保税区基础和监管设施设置规范》规定了综合保税区与关境内的其他地区之间,应当设立符合海关监管要求的卡口、围网、视频监控系统以及海关监管所需的其他设施。

(三)海关参与企业审批程序

根据WCO的线上问卷调查,在将近50%的受访自由区中,海关不参与企业审批程序,甚至在有些国家,海关无权取消企业在自由区内的经营权,尤其是对被指控在区内从事非法活动的企业。同时,只有不到50%的受访自由区采用了“经认证的经营者”(AEO)概念。《指南》认为,海关如果不对自由区内企业的人员和合规记录进行风险背景调查,容易导致自由区非法贸易的产生,因此建议海关在企业入驻环节参与尽职调查和合规记录检查,并有权在发现企业存在违法行为的时候可以撤销企业的经营许可。《指南》还指出,应在自由区内充分应用世界海关组织《全球贸易安全与便利标准框架》(简称《SAFE框架》)下的AEO概念,并为区内AEO企业提供便利。

在我国,从事进出口业务的企业均应向海关办理注册登记和备案,包括海关特殊监管区域内企业。党的十八大以来,国家大力推进简政放权,转变政府职能,推动行政审批改革,取消了大批行政许可事项,政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管,实行“宽进严管”。目前,“报关企业注册登记”已停止行政审批,实施备案管理,且区内外企业海关注册的手续并无区别。

此外,自2021年11月1日起实施的《中华人民共和国海关注册登记和备案企业信用管理办法》(署令〔2021〕251号),海关将企业分为高级认证企业、失信企业和其他企业。其中高级认证企业是中国海关AEO,认证标准包括通用标准和单项标准,其中通用标准包括内部控制、财务状况、守法规范以及贸易安全等内容,该认证标准同样适用海关特殊监管区域内企业。

(四)数据申报和报告以及信息化系统使用

1.货物申报

货物是否需要申报是自由区贸易便利化程度的重要标准之一,也是人们关注的热点之一。《指南》认为,进出区的货物需要向海关申报以便海关开展风险评估,但考虑到自由区的特点之一是不征收进口税费,因此申报的要素可以简化,在确保足以开展风险评估的基础上,排除仅与税费相关的要素。此外由于自由区的统计对了解与自由区有关的贸易非常重要,《指南》认为应当按照联合国《2010年国际商品贸易统计:概念和定义》的建议,将从自由区进出的货物列入贸易统计。

在我国,海关不断深化海关特殊区域申报改革,提升海关特殊监管区域的贸易便利化程度。目前我国海关特殊监管区域在一线申报采用进出境备案清单,并从2020年9月开始实施“两步申报”模式,即货物先完成概要申报,放行后可从口岸提离并办理进区手续,在运输工具申报进境之日起14日内完成完整申报。总体来看,“两步申报”模式符合《指南》简化申报的指导原则和精神。(13)由于《自由区实践指南》中并没有明确一线申报的具体要素,因此无法结合我国的实践情况进行详细分析对比。尤其需要指出的是,对于个别海关特殊监管区域,如洋山特殊综合保税区,实施更加便捷的监管模式,除法律法规要求必须进行申报以外,从境外入区的,不涉证、不涉检的货物,采用径予放行,企业可以直接提货、发货。

此外,根据《中华人民共和国海关统计工作管理规定》,我国海关特殊监管区域的一线申报数据列入海关贸易统计,二线申报数据列入海关单项统计。

2.库存监管

对自由区内货物库存情况的监管是自由区便利化程度的另一个重要指标。在国外一些自由区,海关的参与程度并不高,企业不需要在海关建立账册,企业也不需要向海关提交库存情况,甚至有些自由区的库存情况是向自由区主管部门或运营机构提供而不是提供给海关。在此背景下,《指南》建议有两种方法可以加强海关对企业库存的监管:一是通过企业定期向海关报告库存情况,二是将自由区货物的库存系统与海关系统对接,以便海关可以随时访问并了解库存情况。

在我国,对海关特殊监管区域内货物库存情况的监管采取账册管理模式,(14)对于洋山特殊综合保税区和海南自由贸易港两个区域,海关取消账册管理,不要求区内企业单独设立海关账册,由地方政府建设一体化信息管理服务平台,搭建统一规范、真实可靠的信息底账库,实现信息互联互通、数据可溯、责任可究。即区内企业首先需要在海关信息化系统里建立账册,通过与报关单数据的联动对库存进行核增核减,企业定期对账册进行核销。此外,在我国有些海关特殊监管区域,已经开展对接企业ERPWMS系统开展海关监管的改革,通过从企业信息化管理系统直接提取海关监管需要的业务数据,实现对企业实际进出转存情况的实时掌控和动态核查。

3.电子申报

目前,国外不少自由区没有信息化管理系统,也没有实现电子化申报,仍然停留在纸质申报的阶段。因此,《指南》建议要通过信息化系统来申报进出口情况或报告库存情况。

在我国,海关特殊监管区域在通关以及账册管理等方面全面实现了无纸化作业,同时企业在海关特殊监管区域内开展相关进出口业务,均可通过我国国际贸易“单一窗口”平台实现电子申报。

总的来看,“在数据申报和报告以及信息化系统使用”这一要素方面,我国基本符合《指南》的建议,但在系统联网的覆盖面上还有待提高。

(五)海关稽查

《指南》认为,作为当今世界各国海关通行的一种现代化海关监管制度,海关稽查是海关监管区内活动最有效的方式之一。它不仅包括对库存货物的清点,也包括对某些交易的遵守情况以及业务数据安全和储存条件的审查。它不仅能够有效监管货物在进出区环节的流转,而且还能对货物的存储和加工环节进行监管。

在我国,根据《中华人民共和国海关稽查条例》,稽查对象覆盖开展对外加工贸易和经营保税业务的企业,因此也包括海关特殊监管区域内企业,所有与稽查相关的管理规定同样适用区内企业。在稽查对象的选择方面,除了常规稽查以外,海关可以通过风险分析选取风险程度较高或政策敏感性较强的企业开展专项稽查。

(六)海关管制和监管

1.海关贸易管制

在有些国家,自由区被认为具有“治外法权”,因此国家的贸易管制措施并不适用于自由区,海关也无权核查或扣押自由区内的非法货物。《指南》建议,国家任何禁止进口规定应当同样适用自由区,而且海关对货物的监管应当不仅仅限于最终内销的货物,还要包括过境或转运货物。

在我国,为维护国家安全和社会公共利益,保护人民生命健康,履行我国所缔结或者参加的国际公约和协定,国务院授权商务部会同其他部门制定、调整并公布禁止进出口货物和技术目录,海关对禁止进出口目录货物和技术实施监督管理。《中华人民共和国海关综合保税区管理办法》第七条明确,国家禁止进出口的货物、物品不得在综合保税区与境外之间进出;第八条明确,综合保税区与境外之间进出的货物,不实行关税配额、许可证件管理。由此可见,对于我国的海关特殊监管区域,禁止进出口类的贸易管制措施同样适用一线,限制进出口类的贸易管制措施在二线实施。

2.区内巡查和核查

根据WCO的调查研究发现,有些国家海关在自由区内巡查和核查的权力非常有限,只有在有充分证据表明企业有违法嫌疑的前提下海关才能进入自由区,由于有些自由区企业并不需要向海关提交业务数据,因此海关要想出示相关证据十分困难。《指南》建议,海关不仅可以在货物进出区时进行监管,也可以在货物的储存和加工阶段实施监管。

正如前文所提到的,我国海关对海关特殊监管区域的监管参与程度非常之高,货物不仅需要在进出区时接受海关监管,在区内的加工和储存阶段同样需要接受海关监管,海关可以对区内企业开展核查、稽查、巡查等监管工作。

3.查验技术

《指南》认为,自由区应当封闭围网,配备与海关系统相连接的监控系统,应安装非侵入式监管设备,并利用GPS和电子关封等技术监控自由区货物的流转。

按照海关总署制定的《海关特殊监管区域基础和监管设施验收标准》,我国海关特殊监管区域均实施“物理围网+监管卡口”的封闭式管理,并在围网、卡口、监管作业场所等重点区域设置与海关系统相连接的视频监控系统,满足海关对区内的监控要求。在货物流转方面,我国海关特殊监管区域采用的是“区内自由”的监管理念,海关在账册管理的基础上,允许货物在区内自由流转,提升便利化水平;对于货物从口岸到海关特殊监管区域的运输,支持企业采用自行运输方式,无需使用海关监管车辆,极大地便利了企业的运营,降低了企业的成本。

(七)合作

在国外,有些自由区由公共机构直接运营,有些自由区由政府设立、私营部门运营,还有些自由区由政府部门一站式管理。在过去几十年里,自由区的所有、运营、管理和治理方式都发生了巨大变化。最大的变化是所有权和经营权从公有向私有转变。(15)The Financial Action Task Force,Money Laundering Vulnerabilities of Free Trade Zones, March 2010,http://www.fatf-gafi.org/publications/methodsandtrends/documents/moneylaunderingvulnerabilitiesoffreetradezones.html.管理体制的不同决定了海关在自由区参与角色的不同,但通常情况下,自由区都涉及自由区运营者、自由区内企业、主管部门、监管部门(如海关)等各个利益相关方。为此《指南》建议不仅应在海关与其他部门或企业之间建立合作和对话机制,同时在各国海关之间也应加强合作,以便信息的共享。

在我国,海关特殊监管区域是作为公共事业由地方政府申请设立并运营管理,地方政府对海关特殊监管区域的发展负有主体责任。海关特殊监管区域通常可以为地方带来产业聚集、扩大外贸、解决就业等直接经济效益,经常被当作招商引资的金字招牌。海关在对海关特殊监管区域负有监管责任的同时,也承担服务和促进地方经济发展的责任。因此,通常情况下,海关与地方政府及区内企业都建立了良好的合作机制,海关充分参与海关特殊监管区域的规划建设,为地方政府的招商引资建言献策,同时在区内海关监管制度的执行、适用和创新方面建立对话机制。

四、结论及启示

通过以上对比分析,我们可以发现,我国海关特殊监管区域的海关监管制度总体上符合WCO《指南》的建议,并且在某些方面海关参与程度和便利化水平更高。通过对比,我们也可以得出以下几点启示和思考。

(一)中国经验和中国模式已经得到关注和认可

根据WCO《指南》的论述,国外很多自由区或者被视为关境之外,或者即使被视为关境之内,但海关的参与比较有限,导致自由区内产生不少非法活动,因此WCO呼吁要加强海关对自由区的监管。虽然我国的海关特殊监管区域是在改革开放初期参照和借鉴国外自由区经验设立的,相比国外自由区起步较晚,但自设立之初就体现出海关对特殊监管区域的严密监管,并且经过三十多年的发展,在海关监管方面积累了丰富的经验。我国海关对特殊监管区域的监管不仅总体上符合WCO《指南》的建议,甚至《指南》中还直接引用了中国自由区海关监管方面的三个案例。(16)三个案例分别为:要素二“海关全面参与自由区”中案例二,介绍了中国海关特殊监管区域的设立审批制度;要素三“海关参与企业审批程序”中案例二,介绍了企业入驻海关特殊监管区域的流程以及AEO概念在区内的适用;要素四“数据申报和报告以及信息化系统使用”中案例一,介绍了中国海关特殊监管区域的信息化系统。可见中国经验和中国模式已经在全世界得到关注和认可。

(二)各国国情不同决定了自由区没有绝对通用的版本或标准

每个国家的自由区都有其发展的背景、目标和意义,各国国情不同决定了各国之间自由区不同的发展特点。由于各国本身对自由区的理解不同,关于自由区的定义和模式,也没有全世界绝对通用的标准。即使是WCO《指南》,也只是作为一个非约束性的工具供各国参考。因此,我国在探索自由区改革创新的道路上,应当坚持实事求是,在积极学习其他国家自由区的成功经验时,切忌拿来主义、以一概全,而要追本溯源,充分论证其在我国落地的可行性。

(三)我国的自由区在贸易便利化方面还有进一步提升空间

虽然我国的自由区在海关监管方面积累了丰富的经验,但我们也应看到,按照中央提出的对标国际高水平经贸规则和外贸高质量发展的要求,我们还需进一步解放思想,在确保海关监管的同时,可以借鉴《指南》中的一些建议,进一步促进自由区的贸易便利化。比如,《指南》建议可以通过系统联网(或自主报告)方式实现海关对企业货物库存管理。目前我国部分海关特殊监管区域已经在对接ERP/WMS系统辅助海关监管方面取得了一定成效,建议可以适时考虑对具备条件的企业取消海关账册管理,通过与企业对接系统方式实现对货物进出转存的全方位追溯。