水利稽察发现建设管理专业问题分析及建议

张立红，董 鹏，叶国平

(浙江省水利水电建筑监理有限公司，浙江 杭州 310020)

0 引言

水利建设项目稽察是水利部、流域机构和省级水行政主管部门开展的主要对水利建设项目的前期设计、建设管理、计划下达与执行、资金管理与使用、工程质量与安全和建后管护等几个方面的监督检查，自1999年起实行至今已近20年，有效地提高了基层水利管理部门的建设管理水平，确保了工程建设的工程安全、资金安全、干部安全和生产安全[1]。

为进一步加强和规范浙江省水利工程建设管理工作，强化行业监管，依据水利部《关于进一步加强流域机构和地方水利稽察工作通知》《水利部办公厅关于印发2022年水利建设工程质量监督和项目稽察工作要点的通知》《水利建设项目稽察工作指导书(2022年版)》和《浙江省水利建设项目稽察办法》，开展2022年水利稽察工作[2-5]。

受委托，笔者单位承担2022年浙江省水利工程项目稽察任务，依据稽察工作成果[6]，对50个稽察项目发现的112个建设管理专业问题进行了研究，分析当前水利工程建设管理方面存在的问题，探究问题形成原因。旨在促进我省水利工程建设管理水平，为水利工作的决策和部署提供科学依据。

1 稽察工作概述

1.1 基本情况

本年度稽察项目50个，涉及水库除险加固、防洪排涝、河道整治、新建水库、干堤加固、海塘安澜、灌区改造、引调水、滩涂围垦等11个工程类型，合计总投资约200亿元。

1.2 重点稽察内容

建设管理专业重点稽察项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制的执行情况，以及环保、水保方面问题，其次是对勘察、设计、监理、施工、检测、设备材料供应等单位的资质和人员资格情况的检查。

(1)项目法人责任制。重点关注是否存在未组建项目法人，项目法人组建不规范，项目法人人员配备不合规，未建立合同、信息管理制度，不具备规定的开工条件而主体工程开工，项目法人未办理质量监督手续等问题。

(2)招标投标制。重点关注是否存在初步设计尚未批准，开展主体工程施工招标，应招标未招标，未按照批准的初步设计文件内容进行招标，以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人，招标公告未在规定的发布媒介上发布，招标文件规定最低投标限价，评标委员会未按规定否决不符合招标文件要求的所有投标，中标候选人公示内容不全面，签订合同的主要条款与招标文件的内容不一致，未在规定时限签订书面合同等问题。

(3)建设监理制。重点关注是否存在监理单位无资质或未在其资质等级许可的范围内承揽业务，未按合同约定配备满足监理工作要求的监理人员，监理人员未按有关规定持证上岗，总监理工程师不具有监理工程师职业资格且工程类高级专业技术职称，未组织核查并签发施工图纸，未审批承包人提交的专项施工方案、度汛方案和灾害应急预案，未按要求编制监理规划，监理规划未经监理单位的技术负责人批准，未在专业工程施工前或专业工作开始前编制监理实施细则，现场监理人员未及时、准确完成监理日记、日志，监理机构未按合同约定和工作需要进行旁站监理等问题。

(4)合同管理制。重点关注是否存在签订合同内容不完整，对《标准文件》“通用合同条款”的内容进行修改，“专用合同条款”具体规定与“通用合同条款”相抵触，签订方(人)不具备签订合同主体资格，施工单位超越资质承揽工程并签订合同，移民安置规划需调整未按规定报批，未按规定签订移民安置协议，未编制水土保持方案或未按规定履行水土保持方案批准手续而建设项目开工建设等问题。

2 稽察发现问题分析

2.1 问题分类统计

本年度稽察共发现建设管理专业问题112个。其中项目法人责任制问题22个，占问题总数的20%；合同管理制问题12个，占问题总数的11%；招标投标制问题10个，占问题总数的9%；建设监理制问题51个，占问题总数的46%；环保、水保问题17个，占问题总数的15%。建设管理专业问题分类统计如图1所示。

图1 建设管理专业问题分类统计图

(1)项目法人责任制问题22个，涉及项目17个，约占稽察项目数的34%。其中项目法人组建不规范问题2个，占比9%；项目法人组织机构不满足需要问题4个，占比18%；项目法人管理制度不健全问题5个，占比23%；项目法人履职不到位问题11个，占比50%。项目法人责任制问题分类统计如图2所示。

图2 项目法人责任制问题分类统计图

(2)合同管理制问题12个，涉及项目11个，约占稽察项目数的22%。其中签订合同内容不规范问题11个，占比92%；合同执行不到位问题1个，占比8%。合同管理问题分类统计如图3所示。

图3 合同管理问题分类统计图

(3)招标投标制问题10个，涉及项目8个，约占稽察项目数的16%。其中应招标未招标问题2个，占比20%；招标条件和时间设置不合理问题3个，占比30%；招标行为不规范问题5个，占比50%。招标投标制问题分类统计如图4所示。

图4 招标投标制问题分类统计图

(4)建设监理制问题51个，涉及项目31个，约占稽察项目数的62%，其中监理人员配备不合规问题5个，占比10%；监理规划或实施细则编制不规范问题19个，占比37%；监理单位履职不到位问题27个，占比53%。建设监理制问题分类统计如图5所示。

图5 建设监理制问题分类统计图

(5)环保、水保问题17个，涉及项目13个，约占稽察项目数的26%。其中环保、水保未批先建问题7个，占比41%；水保监测、跟踪检查未落实问题8个，占比47%；水保监理不到位问题2个，占比12%。环保、水保问题分类统计如图6所示。

图6 环保、水保问题分类统计图

2.2 问题典型表现

2.2.1项目法人责任制执行方面

(1)项目法人组建不规范。如：某圩区整治工程建设单位属于镇人民政府内设科室，不具有独立法人资格。

(2)项目法人组织机构不满足需要。如：某排涝工程项目法人组建了现场管理工作小组，配备管理人员12人，但水利工程专业人员不足50%；某水库除险加固工程项目法人内设机构不明确，职责不清。

(3)项目法人管理制度不健全。如：某标准堤闸泵配套项目工程档案管理制度不完善，缺少档案的归档范围和保管期限；某标准堤加固工程建设单位未建立合同、信息管理制度。

(4)项目法人履职不到位。如：某综合整治工程不具备规定的开工条件，主体工程已开工；某水库除险加固工程项目法人未定期检查监理单位履职情况，变更监理人员未办理变更手续，检查无记录。

2.2.2合同管理制执行方面

(1)签订合同内容不规范。如：某水库防洪能力提升工程技术咨询报酬支付方式和时间与招标文件条款不一致；某排涝工程项目法人与施工、设计单位签订的合同中未明确合同有效期的起始时间；某流域综合治理工程施工合同中约定的合同进度款支付比例为70%，低于80%；某拓浚扩排工程合同文本对《通用合同条款》作了部分修改，如将“竣工”修改为“完工”。

(2)合同执行不到位。如：某防洪排涝提升工程采用EPC工程总承包，合同约定在合同签订后，2个月内提供施工设计图纸，总承包单位延误6个月，房屋建筑等图纸还未提供齐全，影响工程建设。

2.2.3招标投标制执行方面

(1)应招标未招标。如：某拓浚扩排工程采购合同项目法人未招标，采用直接委托的方式确定宕渣(500万元)提供方；某防洪排涝提升工程项目可研及初步设计编制，在初设批复后才进行公开招标。

(2)招标条件和时间设置不合理。如：某排涝工程设计标招标文件中，以特定行政区域作为加分条件，对市场主体法定代表人开标到现场给予加分，变相排斥其他区域投标人；某水库除险加固工程招标文件开始发出之日起，至投标人提交投标文件截止之日止少于20日。

(3)招标行为不规范。如：某防洪排涝提升工程EPC标招标内容中包含了河道工程设计，但之后项目法人又另行委托一家工程设计单位；某圩区整治项目施工招标文件取消预付款支付，违反通用合同相关条款。

2.2.4建设监理制执行方面

(1)监理人员配备不合规。如：某水系综合整治工程总监理工程师不具有工程类高级专业技术职称；某灌区续建配套与节水改造项目总监理工程师进行了两次更换，变更手续不全，人员更换不符合合同约定。

(2)监理规划或实施细则编制不规范。如：某片区排涝工程监理规划编制不完善，缺少监理实施细则编制计划、细则文件清单；某水库加固改造工程专业工程监理实施细则中，均无“旁站监理的范围、内容、控制要点和记录”等内容。

(3)监理单位履职不到位。如：某流域综合治理工程监理日记只完成1个点的日记，未及时、准确地完成监理日记；某排涝工程总监理工程师未主持或授权监理工程师主持开展设计交底工作；某水库整治提升工程总监理工程师未对设计变更图纸进行核查与签发。

2.2.5环保水保方面

(1)环保、水保未批先建问题。如：某水库及供水工程未编制水土保持方案报告书，未经相关水行政主管单位批复，已开工建设；某海塘安澜工程环境影响评价文件未经批准，项目已开工建设。

(2)水保监测、跟踪检查未落实。如：某片区排涝工程未对工程建设活动，可能造成的水土流失进行监测；某水毁修复工程水行政主管部门未对水土保持方案实施情况进行跟踪检查。

(3)水保监理不到位。如：某江闸强排工程监理单位未按要求编制水土保持监理规划，无水土保持施工监理巡检和旁站记录。

2.3 问题原因分析

综上所述，建设管理方面的主要典型问题是项目法人履职不到位、监理单位履职不到位、监理规划或实施细则编制不规范、招标不规范、水保或环保工作不合规等问题。发生以上问题的主要原因如下。

(1)部分工程由乡镇负责，人员与技术力量配备不足；部分工程项目法人为地方的城投、基投公司，该类公司水利专业经验缺乏，专业技术力量不足，未从管理层面建立健全质量管控体系，且对建设管理规定、规程规范等知识更新不够。

(2)部分项目法人对招投标法规不熟悉，对项目分标情况未掌握清楚，委托的招标代理单位专业技术水平不高，造成招标文件编写不规范，甚至是同一工作事项重复招标。

(3)部分监理单位监理费用较低，为了控制人力成本，不愿意投入足够的技术力量，造成各类监理工作履职不到位。

(4)项目法人对水土保持、环境保护措施工程的认识不足，容易疏忽该类工程的实施，施工合同约定不清晰或未约定。

3 对策与建议

3.1 抓好问题整改，确保稽察实效

针对稽察发现的问题，属地水行政主管部门要督促项目法人限期整改，坚持举一反三，加强技术指导，及时组织复查。对超过整改期限未整改的，采用责令整改、约谈、停工整改、通报等方式督促整改落实，通过狠抓问题整改，提高稽察问题整改率[7]。按照问题、责任、整改“三张清单”要求，以点带面，分析被稽察项目存在问题的原因，总体提升各县市区的建设管理水平，确保稽察实效。加强稽察成果应用，将稽察发现的问题及整改情况纳入年度工作考核、市场主体信用评价、工程评优等。

3.2 落实主体责任，提升履职能力

落实项目法人首要责任和参建单位的主体责任，强化项目法人内部规章制度建设，督促各参建单位严格按照制度执行，让各参建单位的责任和权利真正落地。属地水行政主管部门要开展责任追究，规范建设管理行为，促进水利事业高质量发展。

针对一些不熟悉水利工程建设管理有关法律、法规及规章制度，不清楚项目建设程序及项目法人职责等建设单位，有针对性地举办培训班，加强知识宣贯培训。通过学习，提高从业人员综合业务素质和组织管理能力，提高项目建设管理水平，提升履职能力，突出终身责任。

3.3 引进第三方技术服务，解决技术力量不足问题

针对技术力量配备不足、水利专业经验缺乏的项目法人，通过向社会力量购买服务，将建设管理工作中的基础性、技术支撑性工作采取公开招标的方式，引进技术力量强的咨询、监理等企业，开展第三方技术服务，以解决现有专职人员和技术力量不足问题[8]。

4 结语

进入“十四五”，水利建设步伐进一步加快，水利建设投资创历史新高，要充分认识新征程水利肩负的新使命，准确把握当前新形势下水利监督面临的新要求，提升项目稽察工作效能[9]。通过稽察发现问题的整改，提高基层水利工程建设管理水平，对促进新时期水利高质量发展具有十分重要意义。