水利项目环保自主验收存在问题与对策

杨佳楠，韩 配，申彦科

(中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津 300202)

党的十八大以来，国务院高度重视行政审批制度改革，大力推进简政放权。根据2017年7月修订的《建设项目环境保护管理条例》[1]，建设单位是建设项目竣工环境保护验收的责任主体。2017年11月，原环境保护部发布了《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》[2]，规范了建设项目环境保护设施竣工验收的程序和标准，强化了建设单位环境保护主体责任。自主验收制度的实施，对提高建设单位环保责任意识、减轻环保部门审批负担具有重要意义[3]。但根据近年来实施情况看，自主验收制度在实际工作中逐步显现出一些问题，本文以全国建设项目竣工环境保护验收信息系统数据为蓝本，在综合研究近年来已实施的水利环保验收调查报告的基础上，基于水利项目环保自主验收现状，分析总结水利项目环保自主验收工作中存在的典型问题，并提出相应的建议及对策。

1 水利项目环境影响特点及环保自主验收现状

水利项目开发可为促进我国国民经济发展和提高人民物质生活水平带来显著的社会经济效益，但也难以避免产生水生态退化和水环境恶化等环境问题[4]。水利工程通常具有流域区域影响范围广、生态影响时间长并具有累积性等特点，做好水利工程环保验收工作，确保环保设施的落地及良好运行对预防和减缓水利工程开发对生态环境的影响尤为重要。

以2020年为例，通过全国建设项目竣工环境保护验收信息系统向社会公开自主验收报告的水利建设项目近1000个，以广东、贵州、四川、云南等省份最多，主要项目类型包括水库、河湖整治、防洪治涝、引水工程、灌区工程和地下水开采等，以防洪治涝和河湖整治类项目为主。通过对自主验收报告的梳理发现，环评及其批复文件提出的环保要求在落地过程中存在诸多问题，如环保设施未与主体工程同步建设，主体工程或环保设施发生重大变动，环保设施未与主体工程同步运行，环保设施运行效果不明确或不理想等。除环保措施落实存在问题外，验收报告编写质量不高、验收程序不规范等问题也较为突出。

2 水利建设项目环保自主验收中常见问题

2.1 建设单位缺乏环保主体责任意识

部分建设单位不按规定时间开展环保验收，验收时间严重滞后，有些水库工程在蓄水完后才开展蓄水阶段环保验收，有些项目在工程投运数年后才开展竣工环保验收；部分建设单位不按规范要求进行信息公开，存在公开的验收报告内容不全、公开时长不够、公开链接加密等情况；部分建设单位未严格落实环境影响评价文件及其批复中要求的环保措施，存在偷工减料、敷衍应付的情形，以环评及批复中常见的鱼类增殖放流措施为例，放流鱼苗种类与环评要求不符、放流鱼苗数量不够、放流频次不足、未开展增殖放流效果监测评估等是水利项目自主验收中常见的问题。

2.2 验收技术能力不足，验收报告存在质量问题

环保技术服务机构技术能力良莠不齐，导致验收报告质量不高。有的验收报告未开展验收期间生态环境影响调查，直接照搬环评文件数据，描述内容与实际环境影响不一致；有的验收报告缺少环境保护措施运行效果调查，无法判断措施的有效性；有的项目未按照环评要求建设环境保护设施、发生重大变动，验收报告却给出了验收合格的结论。

2.3 需地方政府配套实施的区域流域生态保护措施进展缓慢

水利工程影响范围通常覆盖整个区域流域，很多环保措施需由地方政府配套实施。部分水利项目环境影响报告书及环评批复中，对工程所在河流上下游已建工程和周边相关工矿企业等提出了“以新带老”措施，如补建鱼道、补建生态流量泄放设施、关停或整改污染企业等；部分建设水利项目环境影响报告书及环评批复中，对流域区域污染防治和水生态保护提出了要求，如编制区域流域水污染防治规划、划定饮用水源保护区、设定鱼类栖息地保护河段等。以地方政府为实施主体的区域流域生态保护措施，一般进展相对缓慢，影响甚至制约水利项目环保验收工作的开展。

2.4 环保投资未落实

根据现行的《环境影响评价法》，环评批复文件不再作为可研审批的要件，导致项目环保专项措施和投资在可研批复和环评批复中不一致。有些水利建设项目存在环评报告书及环评批复中要求的环保措施在可研阶段被取消的情况，发改委批复的环保投资减少，相应环保措施在实际落实中存在资金无法落实的困难，导致环保措施落地困难。

3 对策建议

3.1 完善制度，强化事中事后监管

针对自主验收存在的“事后”约束力不足，建议从制度层面进一步强化事中事后监管。针对水利建设项目特点，结合《建设项目环境保护事中事后监督管理办法》[5]，研究制定《水利建设项目环境保护事中事后监督管理办法》，完善水利建设项目事中事后监管规定。明确水利建设项目环保措施设计、建设、验收、监测、运行、管理等要求，构建全过程监管体系；明确环评审批、日常监管、“三同时”及验收检查的执法流程以及相关部门的职责，构建常态化监管体系；强化对区域水投集团等水利项目建设单位“三同时”执行情况的考核，实行类似区域限批制度；建立水利建设项目环保措施建设进度及运行效果报告制度，强化跟踪和监管；加强对环保技术服务机构和验收专家的监督管理和质量考核，建立信用评价制度和积分制，将验收工作中弄虚作假的单位和个人纳入黑名单，认真负责的给予积分奖励。

3.2 推动完善技术规范，加快建立标准体系

水利工程环保验收的主要规范性文件为《建设项目竣工环境保护验收技术规范 生态影响类》和《建设项目竣工环境保护验收技术规范 水利水电》，上述规范分别为2007年和2009年制定，而当前环保验收已由生态环境部门负责调整为建设单位自主验收，早期规范与当前环保验收改革新要求存在诸多不匹配，建议尽快完成相关技术规范的修订工作，进一步规范和细化水利建项目环保验收的程序和标准，提高可操作性和适应性。针对水利工程环境影响的特点，建议研究制定水利工程专项技术标准体系，编制并发布鱼类栖息地保护、鱼类增殖放流、流域联合生态调度、分层取水等关键技术方案设计和有效性评估标准，为水利工程环保设计和验收提供技术指导。

3.3 建立多部门协商机制

在水利建设项目设计审查和评估过程中，建立水利、发改、环保多部门协商机制，确保将环评批复中要求的各项环保措施纳入可研批复，并落实相应投资，最大程度保障水利工程的环境效益。

3.4 探索推进全过程环保管家服务模式

水利项目环境影响始于勘探、选址选线、设计阶段，重点发生在施工期，生态影响范围广且持续时间长，环境影响具有累积性且几乎不可逆[6]。目前水利项目的环境考虑大多是从环评开始，局限于环评、竣工验收等节点，不能覆盖建设运营等过程，而环境监理自失去法律支撑后缺位明显，项目建设过程存在环境监管真空。建议积极探索全过程环保管家服务模式，强调全过程服务和全方位服务。服务周期不局限于工程建设期，要早介入早规划，覆盖规划设想阶段、项目立项阶段、设计阶段、建设施工阶段、运营及服务期满后的全过程。纳入规划环评、项目环评和竣工验收等传统意义上的节点式环保服务，并补充环境信息化、环保设施的运营维护、环保教育培训等全周期环保服务，实现全过程环境保护管理的整合优化，保障环境保护贯穿项目全生命周期。建议积极探索全过程环保管家服务模式，实现尽早介入和全过程管控，确保水利项目环保效益最大化。

4 结语

建设项目竣工环保验收是建设单位对环评报告及环评批复要求的梳理及落实情况的一次有效回顾，是环评管理工作的延续。当前处在环保自主验收制度执行初期，由于企业环保责任意识不强、政府监管力度不够、相关配套规范不够完善等原因，水利建设项目环保自主验收中显现出各种问题。下一步应不断强化事中事后监管、完善规范标准体系、建立多部门协商机制、积极探索全过程环保管家服务模式，以实现环评及其批复文件中各项环保设施和措施要求的真正落地，打造绿色精品水利工程。