水利水电工程移民安置工作的思考

申烨红，刘波波，杨 星

(1.陕西省引汉济渭工程建设有限公司，陕西 西安 710100；2.陕西省渭河生态区保护中心，陕西 西安 710004)

0 引言

移民安置工作涉及面较广，且关系到移民群众的切身利益，做好移民安置工作不仅是保障移民合法权益的必然要求，也是工程建设能够顺利进行的必要条件。大中型水利水电工程大多地处偏远，由于工程区域占地范围广、库区淹没范围大，移民安置工作呈现出涉及行政区域多、涉及移民人口多、区域协调难度大等特点[1-2]。此外，由于开展移民安置工作周期较长，在房屋拆迁、安置区建设、后期帮扶等方面造成矛盾、产生各种问题。

近年来，许多工程建设者和学者结合移民安置工作各个阶段中遇到的问题，从不同角度进行了广泛研究。卢俊岭对大中型水利水电建设征地移民安置实施前期、实施中期的政策宣传、移民参与机制等问题进行了研究，提出了针对性措施；许辉等人针对水利水电工程移民安置工作中的设计变更管理工作若干问题进行了研究；赵静等人以宁波市葛岙水库工程移民安置为例，详细阐述了葛岙水库产权调换安置方式在水利水电工程移民安置中的具体实践，剖析了产权调换安置方式的可行性、实施机理。吴建等人对新形势下水利水电工程移民生产安置模式进行了探讨，提出利用二、三产业发展的有利条件，突破土地容量瓶颈，并与当地政策衔接，合理制订生产安置方案的想法；汪奎等人在分析乡村振兴战略提出过程和内涵的基础上，根据乡村振兴战略要求和水利水电工程移民安置特点，从生产安置、搬迁安置、后续发展等方面研究了移民安置贯彻落实乡村振兴战略的关键点，并提出了相应的建议。

目前研究多以宏观研究为主，缺少对移民安置在具体实施阶段遇到问题的专门研究，本文以陕西省引汉济渭工程为例，结合引汉济渭工程调水工程在开展移民安置工作过程中的具体实践，总结归纳存在的问题，并从政策变化、建设程序等方面剖析原因，提出具体有效可行的应对措施。

1 移民安置实施阶段存在的主要问题

1.1 引汉济渭工程概况及调水工程移民安置基本情况

引汉济渭工程是国家重点水利项目，工程从陕南汉江流域调水至关中渭河流域，向渭河沿岸的重要城市以及工业园区供水，工程建成后可有效缓解陕西省全局性水资源瓶颈制约问题。引汉济渭工程由调水工程、输配水工程2大部分组成。其中，调水工程由黄金峡水利枢纽、三河口水利枢纽、秦岭输水隧洞组成。

引汉济渭调水工程移民安置工作涉及到西安、汉中、安康3个市，以及所辖周至县、洋县、佛坪县、宁陕县4个县，建设征地影响人口9736人。本文主要对黄金峡水利枢纽、三河口水利枢纽工区涉及的移民安置工作开展研究。其中黄金峡水利枢纽涉及洋县10个乡镇44个村，涉及搬迁人口4926人，拆迁各类房屋12.17万m2；三河口水利枢纽涉及佛坪县、宁陕县的5个乡镇17个村，搬迁人口4236人，拆迁各类房屋面积37.38万m2。

1.2 移民安置工作一般流程

《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院第679号令)对移民安置工作的一般流程做了规定：移民区和移民安置区县级以上地方人民政府是组织实施此项工作的主体。具体为：开工前，建设单位根据移民安置规划与移民区和移民安置区所在的县级以上人民政府签订移民安置协议；开工后，建设单位在每年汛期结束后60日内(大约为每年第4季度)，提出下年度移民安置计划建议；地方人民政府在与建设单位充分沟通、协商的基础上，组织编制、下达本行政区域下年度移民安置年度计划；项目法人据此将征地补偿和移民安置资金支付给地方人民政府。地方人民政府收到征地补偿和移民安置资金后，直接将各类补偿费全额兑付给移民。

1.3 遇到的主要问题

(1)补偿标准方面的问题。一是移民安置补偿标准中各类土地赔偿标准，与当地县域征地片区综合价不匹配，产生同地不同价问题，在同一地区，引汉济渭征占地补偿标准较该地区近年实施的高速公路、高铁等项目标准偏低，甚至偏低60%以上，让当地群众难以接受，抵触情绪极大，直接影响工程建设征地、移民点建设征地和移民生产用地调整；二是部分专业项目如鱼塘、农家乐等拆迁补偿标准缺失，导致赔付时难以执行。

(2)由于国家政策、法律法规、行业规范等变化引起的问题。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院第679号令)规定，农村移民住房由移民自主建造。近年来，国家采取了一系列措施，加强生态环境保护力度，引起建材市场原材料价格大幅度上涨。搬迁费和移民个人财产补偿费等不能满足移民自建住房需要，影响移民搬迁积极性，导致地方政府及移民强烈反映，要求提高补偿标准，对移民建房补差价。另一方面，由于国家对生态环境保护的新要求，导致原水利部批复的移民安置点(包括集镇和农村)污水处理方案均不符合最新环保要求，需要采取补充措施进行处理。

(3)移民搬迁过渡期衔接问题。由于工程建设进展与移民安置区建设进度不匹配，导致部分地区移民已经搬出、但是安置区住房未建成，且缺少过渡期安置方案，引起移民一段时间无安全住房的问题。

(4)移民安置区配套设施建设方面的问题。部分地方政府提出在建设安置区时统筹实施地方备用水源建设，或增设排涝泵站、提升景观绿化等超规划报告要求，且希望建设单位通过增加工程移民安置相应投资进行解决；宁陕县政府提出对生凤桥进行景观提升的建议，打造为库区移民安置标志性建筑、景观工程，成为三河口水利风景区的组成部分，这种设想突破了规划批复的标准，且建设资金难以落实。

(5)后期帮扶方面的问题。为解决搬迁移民生产安置问题，地方政府提出设置扶贫车间、社区工厂等要求；三河口水库试点搬迁移民(主要为大河坝镇三河口村移民)，由于搬迁清库历时时间较长，要求启动后期扶持政策愿望比较强烈。但是，根据陕西省有关文件规定，大中型水库移民的后期扶持工作，只有在移民安置工作验收后才能进行，且在开展后期扶持人口核定登记工作时，部分现实情况与法规中不能登记为扶持人口的规定相矛盾，造成了新的社会问题。

(6)移民安置区建设过程中存在的问题。一是移民安置区建设时，存在部分工程由于与其他工程线路相交(如天宁寺河支流堤防与西汉高速公路连接)，导致施工许可办理难度大、进展缓慢；二是个别安置区防护工程建设进度较慢，延期1年以上，导致工期、费用增加；三是由于工程布置与地方支流治理等工程不匹配，导致部分路线缺少堤防设计，会对堤防工程安全和背水侧群众生命财产安全造成严重影响；四是移民安置区建设过程中，也普遍存在着与主体工程建设类似的问题，如专项工程变更、安置点排污、资金缺口等问题。

1.4 原因分析

(1)政策变化、市场经济规律，以及不同行业之间补偿差距等客观原因。党的十八大以来，党中央高度重视生态环境保护工作。一方面集中整治了一批长期无证经营、不符合环保要求的建筑企业，引起一定时期内建筑材料供需矛盾突出，材料价格上涨幅度较大；另一发面，对水利、交通、市政、建筑等工程建设领域出台了一系列环保规范和标准，使一部分已批复工程的设计方案不能满足最新环保要求，造成工程变更等。此外，长期以来，也存在在同一地域、不同类型工程补偿标准不一致的客观情况。

(2)初设编制时间相对较短，未能充分考虑到方方面面的情况。引汉济渭工程可研报告2014年9月批复后，省政府为加快工程前期工作及总体建设进度，要求2015年1月底前向水利部上报引汉济渭工程初步设计报告。由于时间较短，初步设计报告部分内容深度不足，加之移民意愿不断变化、地方政府诉求不断提高，部分已批复项目在实施阶段发生了变化，引起投资概算调整等情况。

(3)黄金峡水利枢纽库区实物调查距实施移民安置工作间隔10年之久，过长的周期导致库区移民很难将停建令要求长期坚持，多年以来移民生产生活不断发展，个人财产发生了较大变化，各方面诉求不断提高。加之即使进入工程建设期，由于主体工程建设和移民安置工作之间往往难以顺利衔接，导致移民上访不断、拆迁、搬迁难度大。

(4)移民幸福生活需要，乡村振兴客观要求。引汉济渭工程建设高峰期与我国脱贫攻坚战决胜阶段高度重合，库区移民为工程建设付出了巨大牺牲、做出了重大贡献。确保库区移民搬得出、稳得住、能致富，是移民区地方政府、建设单位等多方面的共同要求。因此在配套设施、后期扶持政策上给予充分考虑也较为合理。

2 做好移民安置工作的有效对策

(1)进一步完善顶层设计。一方面，各省级政府应根据移民区设计水平年前一定时期内社会经济发展水平以及未来一定时期发展增值水平合理确定征地补偿、房屋及附属建筑物补偿补助方式及额度，现行大多数地区主要采取固定单价或固定倍数等方法，在大型水利工程移民实物调查阶段距离移民安置实施阶段间隔较长的客观情况下，补偿费用仍显偏低；另一方面，在制定、修订建设征地移民补偿造价编制相关规范时，考虑增加价差预备费，以一定比例或可变倍数的方式，做足预算，以应对移民安置实施阶段的物价上涨因素。

(2)落实过渡期补偿措施。在编制移民补偿造价时，应计列过渡期补助费，专项用于解决移民住房拆迁、搬迁阶段无安全住房的问题。

(3)切实落实移民安置工作主体责任。根据移民安置条例，移民安置工作由移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责组织实施。项目法人拨付征地补偿和移民安置资金后，实施的主体为与其签订移民安置协议的地方人民政府。地方人民政府应在建设手续办理、征地协调、拆迁协调、移民区建设以及执行年度移民安置计划上充分发挥政府职能和作用，为工程建设提供好外围保障环境。

(4)对于移民意愿、地方政府诉求不断提高的处理方式建议。一方面要坚持以经公示、确认过的征地移民实物调查成果为基本依据，绝不推翻调查成果，对于移民的合理诉求，可以考虑通过提高补偿标准或者采取其他补偿补助的方式解决；另一方面，对于地方政府提出的提高部分配套设施建设标准的诉求，建议参照移民安置条例第三十四条，即“因扩大规模、提高标准增加的费用，由有关地方人民政府或者有关单位自行解决”的原则，由地方人民政府或者相关关单位自行解决，不宜随意突破已批复的工程概算。

(5)对于移民安置区建设阶段问题的处理方式。参照主体工程建设期遇到的同类问题的处理原则。对于工程布置与地方支流治理等工程不匹配、原设计不满足最新环保要求等问题，应安排设计院进行核实以及进一步技术论证，满足条件的，按设计变更管理办法履行报批程序，经审批后实施；对于工程建设管理范畴内的问题，应首先明确责任主体，按基本建设程序办理；同时应注意事先管理，在编制移民安置规划时，针对移民区建设、配套设施、后续扶持等方面，要充分调研，与属地或移民迁入地政府各方面上位规划做好衔接，避免在建设期出现工程建设不协调的问题。

3 结论

移民安置工作是影响大中型水利水电工程的关键性、控制性工作，开展过程涉及区域经济发展、社会稳定等多个方面，具有受政策变化影响大、受地区经济社会发展水平不均衡影响大、受市场波动影响大等特点，也会面临工作过程中移民意愿变化、搬迁过渡期脱节、配套设施超标等问题，必须引起各级政府部门和相关参与单位的高度重视。本文以引汉济渭工程移民安置工作中遇到的问题为导向，从完善顶层设计、落实过渡期补偿措施、以及应对移民意愿、地方诉求变化等方面提出了有效对策。还应在后续工作中不断探索，加强保障移民群众利益方面的政策性研究，切实保证移民搬得出、稳得住、能致富，确保移民安置工作顺利开展。