制度变迁视角下的农地流转纠纷治理研究

吴 昊,张易林

(湖北师范大学 经济管理与法学院,湖北 黄石 435000)

一、提出问题与文献回顾

农地有序流转对于落实国家土地政策、促进土地规模经营、提升土地经济价值具有重要意义,而农地流转纠纷治理就是促使农地流转从无序到有序的过程。制度主义视角认为制度形塑人们的互动关系,制度变迁导致人们行为的变化[1]。改革开放以来,我国农地制度经历了从集体所有权和承包经营权“两权分离”到所有权、承包权和经营权“三权分置”的变迁过程。国家对于农地流转的政策态度也发生了从允许、倡导到鼓励的转变。不同的农村土地及乡村治理制度下,农民的土地流转行为模式和特征都有所不同。相应的,不同的土地流转实践中,潜在的农地流转纠纷也存在差异,公共主体对于农地流转纠纷的治理模式及其绩效也是不同的。那么,制度变迁如何影响农地流转,不同流转模式下产生了怎样的农地流转纠纷,不同农地流转纠纷的治理模式如何,制度变迁下的农地流转纠纷治理遵循怎样的逻辑?

包产到户以来,农地流转行为普遍存在,农地流转纠纷时有发生。学术界关于农地流转纠纷的研究主要集中于以下三个方面:

第一,农地流转纠纷的类型与特征。农地流转纠纷在农户、村干部、资本持有者、村民小组、村委会、村庄、基层组织、上级政府及土地主管部门众多主体之间均有发生[2],并因形式、内容、程序、制度及政策等方面的不规范而产生了不同的纠纷类型[3],纠纷特征方面,不同类型的农地流转纠纷在表现方式、博弈过程、规模程度、争夺目标、利益诉求和政治特征上具有差异性[4]。

第二,农地流转纠纷的发生机制。产权视角下,农村土地产权秩序从政治中心到经济中心的转型带来了契约地权和象征地权的演化冲突[5],由此产生的小农地权及土地使用规则的不稳定性给买方市场下农地产权冲突带来了潜在风险[6]。政策视角下,国家农业政策突变造成农民土地产权不完整和土地流转制度供给不足[7],城乡二元结构下农民身份制度的固化[8]随着城市化进程中城乡流动的加快而逐渐消解。利益视角下,土地升值产生了利益之争[9],但土地权益分配方式及土地流转的利益博弈[10]导致涉农企业与政府及农户目标发生偏离。

第三,农地流转纠纷的治理模式。自行和解与村委会调解是农地流转纠纷最主要的解决方式,承包地流转的熟人圈内流转模式,以及当下村委会的权威特质为自治及村治模式有效治理提供了实践基础[11]。除此之外,信访也是农地纠纷的重要解决途径,通过向各级政府及相关组织表达诉求,可以推动土地权益纠纷的规范性解决[12],但属地责任制下的基层政府“利用公共资源解决部门和领导政治风险”反而诱发了纠纷的进一步出现[13]。新形势下,通过农民、政府和土地受让方多元主体联动的协作体系和多元协商的承包地互换协作机制[14]成为促进农地流转纠纷整体性协作治理的有效实践创新[15]。

综上所述,学术界从类型特征、发生机制及治理模式等方面对农地流转纠纷进行研究,呈现出视角多元化、主体复杂化、方法实证化的趋势。这些成果为本研究提供了有益借鉴,但仍存在推进的空间:一是较少采取跨学科的综合性视角,从实践性事实出发对农地流转纠纷治理进行分析;二是在制度主义框架下对长时段事实的历时性考察存在缺失;三是并未将制度变迁对农地流转治理的形塑作用进行深入揭示。

基于此,本研究从跨学科的综合性视角出发,基于制度主义的分析范式,构建“制度-行动”与农地流转纠纷治理的关联性分析模型,以1990-2020年三十年间的农地流转纠纷治理实践为例,研究制度变迁如何影响农地流转纠纷治理,并进一步考察制度变迁对基层及国家治理的形塑机制,从而探索出农地流转纠纷有效治理的地方经验模式,进而为我国农村土地有序流转、土地规模经营提供政策支持。

二、分析框架:“制度—行动”与农地流转纠纷治理

(一)“制度—行动”框架的建构

制度与行动之间的关系是任何制度主义必须揭示的基础性问题,不同理论视角下,制度与行动之间的互动关系存在差异。

理性选择制度主义的理论来源是功利主义、新古典经济学以及博弈论,认为人的理性行为会演绎出制度安排来实现其可欲的结果,这一逻辑体现在罗尔斯、布坎南和塔洛克的理论中。总的来说,理性选择制度主义认为制度的产生和制度变化是人们选择的结果[16]。同时理性选择制度主义也指出,制度虽然不会总是直接决定行动者的选择,但却是行动的基础参数,从而限制其行动,并引入有限信息和交易成本的概念来增强制度的解释力。如瑞克认为政治结果受到行动者偏好(tastes)、制度及政治行为人的政治技巧的影响,即政治结果同时受到行动选择和制度的双重影响[17]。

社会学制度主义认为行动者的偏好是内生的,是由制度所塑造的[18]。杰普森认为制度不是被“行动”(具体来说即社会习惯性的集体干预)再生产的,反而是惯例性的再生产程序支持和维系着这种模式,并促进了它的再生产,除非集体行动阻碍了这种再生产过程,或者环境动荡破坏了这种再生产过程[19]。社会学新制度主义强调文化的解释,但拒斥“强烈的情感色彩”,在某种程度上将文化视为“不是规范和价值,而是被视若当然而接受的脚本、规则和分类”,由价值内化转向强调认知[20],由认知取代价值这一做法将理性带入到了理论建构中,其认知结构既是限制性的又是使能性的。

历史制度主义与社会学制度主义相同,认为行动者的偏好是内生的,是由制度所塑造[21]。霍尔主张,“组织性因素既影响了行动者对政策的压力程度,还限定了这种压力的可能方向”[22]。制度往往被作为媒介变量来影响公共政策结果[23]。伊默古特认为“制度发挥双重作用,限制和破坏人的行为,同时提供从社会束缚中获得自由的手段”[24]。

通过上述分析,我们认为“制度—行动”框架中的制度要素既包括制度本身,也包括制度变迁;而行动则包括行动者及其行为策略。历史制度主义认为制度会结构化行动者的利益、会形塑其偏好进而影响其行为,从而突出制度的决定作用。那么制度变迁引发的利益变化是制度与行动之间的关联要素。因而,“制度—行动”分析框架可以从制度、利益、行动者和行为策略四个维度进行具体分析。

制度维度。制度维度不仅仅关注于制度本身,还关注制度变迁。在具体分析中,强调对于关键性制度节点、路径依赖及其影响的考察。

利益维度。利益维度主要考察制度及制度变迁对于行动者利益的形塑和影响。具体分析中,着重分析随着制度变迁利益的变化过程及其变化方向。

行动者维度。行动者维度则考察不同制度时期,参与行动主体的多寡,各主体之间的结构性关系以及力量与资源强弱对比。

图1 “制度—行动”分析框架

行为策略维度。行为策略维度主要考察不同行动者在不同情境中的行为策略及其体现出的内在行为逻辑。一般来说,公共性主体考虑治理策略,而自利性主体考虑利益博弈策略。

(二)“制度—行动”框架下农地流转纠纷治理的分析策略

制度变迁作为国家治理理念变化的外在体现,是理解利益嬗变的基础要素,我国的农业发展始终是围绕着农村土地问题展开的。农村土地制度调整的核心是农户土地承包经营权的明确化,土地承包经营权到户,为土地流转及其纠纷产生提供了制度环境。而农地政策作为制度的一种外在表现,实际构成了农地制度形成的基础,考察中国农地政策,主要沿着三条路径调整:其一是促进基本制度框架形成;其二是稳定和强化制度内涵;其三是促使内在制度向外在制度生成和延伸。因而农地政策调整实际上体现为三个层次的调整:一是政策内容本身不断调整,先是农户对土地承包的权益、责任内容,再是制度安排适宜的区域界限,最后到承包期限的明确规定;二是以土地经营为突破口,使家庭承包经营成为农村经济的基本制度框架;三是以家庭经营制度为基本制度框架,衍生和配套农村其它经济制度。

制度变迁所引发的利益变化是关联制度和行动的关键因素。农村土地制度是农村土地流转的制度基础,决定了农村土地流转的性质、内涵与外延,农村土地流转是建立在现有农村土地制度框架范围之内的,是对现有农村土地制度框架的完善与补充。而农地制度变迁直接影响到土地价值的增益,也导致土地价值更加复杂化。农村土地承包经营制度变迁最为显著的特点,即是导致农民手中的土地从单一的生产资料变为含有经营性资产的物权化特征。制度变迁基础上的土地利益分化导致农户在经营承包地时,会通过市场竞争机制来重新认识承包地的价值,受商业开发的需求和市场竞争机制的影响,农户承包地的土地价值得以提升,多元化复合主体在利益的驱使下参与到农地流转经营中来,这进一步导致农地流转行为更加复杂化,并促使农地纠纷呈现出多样化的特征。

农地流转纠纷治理的分析框架,注重从制度变迁的视角分析农地价值差异化对于各主体间流转行为的影响,进而分析农地流转为何会产生各种纠纷,以及政府在应对此种纠纷时采取的治理策略。农地流转是各类市场主体和产权主体的能动行为,在市场化背景下,市场主体大量介入农地流转,包括新型经营主体、外来企业、合作社以及集体经济等各类形式的主体在农村经济活动中逐渐凸显出来。而在基层政府、村委会、农户以及其他市场类主体的利益交换过程中,包含行政逻辑、自治逻辑以及市场契约逻辑等因素的复合。土地流转纠纷的诸多问题,体现在各种逻辑复合所构成的内在张力导致纠纷难以协调和有效解决。

三、案例分析:制度变迁对农地流转纠纷治理的形塑

(一)不同制度时期农地流转纠纷的主要治理模式

根据农民进城与税费负担、税费改革与农地补贴、农地确权与三权分置等农村制度的关键节点,可将1990年以来的农地流转实践划分为三个制度时期。在不同制度时期,农地流转纠纷的治理模式存在着较大的差异。

农民进城时期,农地流转纠纷治理的主要模式是自主治理。家庭联产承包制的实施使生产经营单位回归家户,但生产经营单位的回归却没有带来土地价值的提升。在土地价值无法有效实现的背景下,农民的自主治理成为该时期解决流转纠纷的最核心方式。农地流转自主治理模式主要反映在以下几个层面:(1)家庭联产承包制的实施让农民变成了农业税及其他相关费用的直接责任人,赋税压力直接转换成农民的生存压力,并影响着他们从事农业生产的意愿;(2)打工潮的逐渐兴起促进了家庭收入来源的多元化,务工收入在农民家庭收入的占比不断增加;(3)农民土地流转意愿日渐强烈,但赋税压力降低了土地价值,此阶段也未有相应的流转制度来保障和规范农民的流转权益,土地进入流转市场“自由”交易困难重重;(4)在土地价值较低的情况下,由于抛荒土地存在被村委会收回的风险,依靠私人关系进行流转成为村民解决外出务工时土地耕种问题的自然选择;(5)依靠私人关系进行流转的代耕成为这一阶段最主要的土地流转方式,流转对象主要为私人交际网中的亲友或其他熟人,流转规则受到村落惯习的保护和约束;(6)代耕类似于帮忙,涉及的利益关系仅围绕发生流转关系的双方展开,极少涉及多方利益和集体利益,所以较少发生复杂的流转纠纷,即使发生纠纷也能在双方的协商下迅速得到解决。

表1 不同制度时期农地流转纠纷的治理模式

税费改革时期,农地流转纠纷治理的主要模式是村委治理。这一时期在税负减免和惠农补贴广泛惠及农民的政策背景下,土地价值较之前阶段有了较大的提升,流转关系也因此发生了变化,村委会成为流转纠纷的主要治理主体。该治理模式下主要表现为:(1)税费减免和惠农补贴使得从事农业生产不再无利可图,“旧”的流转关系也随之发生了变化,并因此汇集成“新”的矛盾易爆点;(2)在各项惠农政策的激励下,村民之间的土地流转愈发呈现出商业化的特征,流转契约向更加正式化的方向不断发展,但此前阶段农地流转契约的模糊性却为矛盾的爆发埋下了伏笔;(3)由于各村普遍存在“回收”抛荒者土地的村规民约,所以“取消”抛荒者承包资格或者是将他们的土地“转交”给他人代耕就成了当地村委会的普遍做法,但税费减免和惠农补贴却打破了抛荒者、代耕者与村委会三者之间建立的默契,造成抛荒者对村委会“没收”承包资格与代耕者对补贴仍由土地承包者享受的不满;(4)为了有效推动农业产业发展,不少村庄开始推动土地集中经营,由此形成了在村委会主导下的村民、合作社、流转大户等多元主体之间的流转关系,但流转契约不合理、土地使用方式随意以及集中经营效益低下等问题却极易引发牵扯利益广泛的流转纠纷;(5)在历史遗留问题的影响下,惠农补贴这一外在要素的注入使得流转双方之间的矛盾逐渐演化成了多方之间的纠纷,而村委会往往就是多种类型流转纠纷升级的关键推动者,即使村委会对流转纠纷并不负有绝对的责任,村干部也必须承担起疏导复杂矛盾的职责;(6)矛盾纠纷的复杂化、治理压力的攀升以及发展目标的驱动,迫使村委会成为本阶段流转纠纷治理的中心,而村干部对于治理规则的掌控能力也让他们更为适合肩负上述职责。

三权分置时期,农地流转纠纷治理的主要模式是复合治理。在农村土地所有权、承包权和经营权三权分置后,土地价值增加较快,农地流转纠纷治理更多的是采取多元主体参与的复合治理模式。而复合治理是不同主体、不同行为、不同逻辑、不同观点面向农地流转纠纷治理状况在同一场域中的治理叠加态。不同主体具有不同的行为逻辑,具体而言:(1)农户的目标是土地收益,角色定位为被流转对象,其行动策略包括当钉子、敲竹杠和上访,其内在逻辑呈现为货币收益最大化的社会化小农样态;(2)规模经营主体中的土地股份合作社,其目标是土地整合和集体收益,其角色定位为行政型的经纪组织,其行动策略包括响应政策号召、村委主导、整合土地和对接规模经营主体,内在的逻辑表现为成为农户、政府和市场衔接的纽带;(3)规模经营主体中的家庭农场即农业大户,其目标是营利和政策补助,角色定位为内生规模经营者,其行动策略包括寻求国家政策补助、通过村委及土地股份合作社流转土地、自雇性劳动和雇佣本地工人,其内在逻辑是内生性经济组织寻求收益最大化;(4)规模经营主体中的农业企业,角色定位为外来规模经营主体,其目的是营利和政策补助,其行动策略包括招商引资进入、寻求地方政府支持、寻求国家政策补助、不与农户直接联系、通过村委会和土地合作社流转土地等,体现的内在逻辑是外来型经济组织追求最大化收益;(5)村两委的目标定位为行政化的自治组织,其目标在于完成任务,村两委的治理策略包括正式权威的日常运作、关系及人情的运用、寻求政府资源、向上甩锅避责,体现的逻辑是村两委充当行政、谋利和保护的三重角色。(6)地方及基层政府角色定位为公共性治理主体,其目的在于基层社会的发展与稳定,其治理策略包括树旗子、盖盖子、拔钉子和开口子,具体指的是招商引资、建立产权交易服务平台、推进土地股份合作社政策、保障农户和公司双重利益、维持基层稳定等,体现的逻辑是政绩激励和稳定约束及其相互影响。

(二)制度变迁形塑农地流转纠纷治理的运行机制

不同制度时期农地流转纠纷的主要治理模式不同,表现为农民进城、税费负担时期的农户自主治理;税费改革、农地补贴时期的村委调解治理;农地确权、三权分置时期的多元复合治理。我们可以看到,制度变迁的背景下农地流转纠纷治理模式经过了从自治到村治再到共治的变迁和转型过程。那么农村和农地制度变迁如何影响和形塑了农地流转纠纷治理呢,制度变迁形塑农地流转纠纷治理的内在机制如何?

从制度要素来看,农民及农地制度经历了从汲取到输入的变迁过程。国家对于农村政策从收取税费,到取消农业税,再到进行农地补贴向农村输入资源,最后通过农地确权和三权分置激活农地资源经济效益。国家与农民关系也从汲取型关系变为给予型关系。从利益要素来看,不同制度节点时期,土地的经济价值不同。制度变迁的过程中,土地经济价值经历了从价值弱化到价值恢复再到价值提升的过程。这一过程是土地经济价值和经济利益逐步巨大化的过程。从农地流转的参与主体来看,税费负担时期的农地流转多是农户与农户之间的代耕代种,参与主体是农户之间的单一主体;税费改革时期的农地流转较少,农地流转纠纷多是上一个阶段代耕代种引发的历史遗留问题,参与及公共治理主体包括农户和村两委;三权分置时期的农地流转被新制度激活,农业企业、政府、村两委和农民都参与到农地流转中。制度变迁过程中,农地流转及其纠纷治理主体逐步多元化。从纠纷模式来看,利益的大小、主体的多少影响了农地流转纠纷模式,其中税费负担时期的农地流转纠纷是低利益、单一主体的简单纠纷,税费改革时期的农地流转纠纷是较低利益、村委介入的较简单纠纷,三权分置时期的农地流转纠纷则是高利益、多主体的复杂纠纷。制度变迁的过程中,农地流转纠纷模式呈现出纠纷复杂化的趋势。从治理模式来看,税费负担时期的简单纠纷是农户自主治理模式,税费改革后的较简单纠纷是村委调解治理模式,三权分置时期的复杂纠纷则是多元复合治理模式。制度变迁过程中,农地流转纠纷治理呈现出治理协同化的变化趋势。

制度、利益、主体、纠纷模式和治理模式等五方面因素,在制度变迁作为时间轴的变化过程中,呈现出一定的规律性和趋势性。其中制度方面表现为国家对农村从汲取到给予的趋势;利益方面,表现为土地机制和利益逐步巨大化;主体方面,呈现出农地流转及其纠纷治理参与主体逐步多元化;纠纷模式方面,表现为农地流转纠纷逐步复杂化;治理模式方面,呈现为农地流转纠纷治理的协同化。具体而言,农民和农地制度的变迁使得农村土地价值增长,土地经济效益和经济利益逐步增多。土地价值的增长带来了农业企业、家庭农场等新型规模经营主体参与农地流转,地方及基层政府基于政绩激励积极招商引资,村两委基于政府的政策推动引导建立土地股份合作社,越来越多的主体参与到农地流转之中。利益巨大化和主体多元化带来了更为复杂的农地流转纠纷。复杂的农地流转纠纷则需要多元主体复合治理的协同化治理机制。

根据上述分析,我们可以总结出农村及农地制度变迁形塑农地流转纠纷治理的一般化机制。我国经济的发展和社会的进步促使农村及农地制度发生了从汲取到给予的转型,而制度的变迁促使农地价值增长。农村土地的增值吸引多元化主体参与到农地流转中,并导致了高利益、多主体农地流转纠纷的复杂化。而农地流转纠纷的复杂化促使农地流转纠纷治理从单一化的自治模式向复合化的协同模式转型。

图2 制度变迁形塑纠纷治理的一般性机制

四、破解我国农地流转纠纷治理难题的政策启示

随着农地确权和三权分置制度的进一步落实,我国农地产权制度的重大改革将进一步深化。在产权制度变迁的过程中,产权主体增多、产权利益增加、产权纠纷越来越复杂化,而产权变迁过程中利益主体的变化也呼唤治理模式的深刻变革。面对制度变迁的现实和全面深化改革的未来政策趋向,多元化利益需求和多主体治理面向织就了更加复杂的农地流转模式及纠纷治理网络,传统的单一、一元式纠纷化解机制难以在复杂纠纷情境下发挥良好治理效能,反而产生了一系列治理困境,基于上述研究结论,为破解我国当下农地流转纠纷治理难题,本文分别从法治化、事前化、精细化和协同化四个维度提出相应的政策启示和建议。

第一,完善依法治理,推进农地流转纠纷治理法治化。建设社会主义法治中国,是建设社会主义现代化国家的重要目标之一。党的十八大报告提出坚持全面依法治国,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。党的十九大报告进一步明确了建设中国特色社会主体法治体系、建设社会主义法治国家。在基层农地流转纠纷治理领域,同样也需要坚持和完善依法治理。一是进一步完善农地流转政策制度和法律法规,为依法治理奠定政策和制度基础;二是在治理实践中充分运用相关法律法规,按照法定程序依法治理;三是提升依法治理效率,改变公众“信访不信诉”的观念;四是推进普法宣传和法律救济,为农地流转纠纷中较为弱势的农民提供法律支持。

第二,提倡预防治理,推进农地流转纠纷治理事前化。预防型治理指的是在治理的初始阶段有意识地构建预防措施的治理模式,保障后续治理过程的有效性和稳定性,避免事后治理造成的高成本或临时性行政施压导致的治理无序[25]。我国的社会治理机制发生了从事后倒逼到事前预防的新转向,呈现出从矛盾应对到矛盾预防的治理趋势,农地流转纠纷的治理应当顺应预防型治理逻辑,避免治理的高成本与无序化。一是创新农地确权制度,为农地规模整合和规模经营提供基础,从制度设计杜绝纠纷的发生;二是打造农地流转交易平台,为农户和企业提供服务的同时,通过科学管理和市场化机制防范纠纷的发生;三是做好农地流转风险评估,特别是“农户—企业”间的大规模大宗土地流转项目的风险评估与防范,对企业资质和实力进行评估考察,防范纠纷发生。

第三,实施分类治理,推进农地流转纠纷治理精细化。分类治理的动因在于治理对象内部具有较大的差异化和异质性,采取“一刀切”的治理方式和手段不能有效应对治理对象的多元化和异质性需要,也不符合当下治理精细化和精准化的要求。针对农地流转纠纷,我们同样可以借鉴精准化治理思维,采取分类治理策略。具体来说,根据主体和利益的差异将农地流转纠纷区分为单一主体小利益纠纷、单一主体大利益纠纷、多主体大利益纠纷三种类型(多主体小利益纠纷现实生活中较少出现),在此基础上选择对应的治理策略。其中单一主体小利益纠纷主要采取村委引导、自主治理模式;单一主体大利益纠纷采取以村委调解模式为主的治理模式;多主体大利益纠纷则采取村委调解、政府介入以及法院诉讼等多种方式的复合治理模式。

第四,落实协同治理,推进农地流转纠纷治理协作化。协同治理机制指政府出于治理需要,通过发挥主导作用,构建制度化的沟通渠道和参与平台,加强对社会的支持培育,并与社会一起,发挥社会在自主治理、参与服务、协同管理等方面的作用[26]。例如,通过农民、村委、企业和政府的协同治理,以承包地互换机制破解农地流转中的纠纷;通过构建多元协商平台,促进纠纷的有效化解。由于农地流转利益的增加和参与主体多元化,我们需要落实协同治理,促进农地流转纠纷有效解决。一是构建村级协商议事平台和协商议事机制,为农户层面的农地流转纠纷提供化解路径;二是预留村集体机动地,建立承包地互换机制,解决农地流转中的“钉子户”问题;三是地方及基层政府建立农地流转服务及协商平台,为农户、村委与企业之间搭建沟通和协商渠道,促进农地流转纠纷的有效治理。