乡村振兴背景下农村流动人口基层选举权问题研究

陈艳青

摘要：党的二十大召开之后，党中央把全面推进乡村振兴战略提到了一个新的高度。在此背景下，各基层组织围绕着“三农”问题展开工作，着力推进我国乡村治理能力现代化。农村流动人口作为农民的重要组成部分，随着改革开放向纵深推进，农民因务工、经商等原因不断向城镇流动，造成农村的空巢化，尤其是对流出地的基层民主选举持政治冷漠态度。为全面推进乡村振兴和社会主义民主政治的现代化，农村流动人口选举权的保障问题必须予以重视并解决。本文研究现阶段农村流动人口在基层民主选举中存在的问题，并究其原因，从而提出合理化建议。

关键词：农村流动人口 基层民主选举 选举权

一、问题的提出

保障农村流动人口的各项权利是“三农”问题的题中应有之义。中国作为农业发展大国，拥有悠久的农耕文明。但是随着城镇化的快速发展，许多农民工涌入城市务工，成为离乡流动人口。离乡流动人口是指本身生长在农村，但由于各种原因（外出务工居多）而离乡外出的人户分离人口。根据第七次全国人口普查公报（第七号）数据显示，在全国人口中，人户分离人口约5 亿人，其中，流动人口近3.8 亿人，相比较于2010 年，流动人口增长69.73%。流动人口数量的增多所带来的影响具有双重性：一方面可以促进城市的发展和经济的进步；另一方面给正处于转型时期的中国农村治理带来一系列挑战，甚至会造成乡村治理乱象频发。正是在这种矛盾下，如何完善村级选举机制，保障流动人口的选举权是一项重大课题。

农村流动人口民主选举权研究具有重大的时代价值。站在新时代、新征程的起步阶段，党的二十大报告给我们社会生活的各个领域提供了理论支撑并明确了发展要求。报告指出全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。当前，我国社会的主要矛盾是人们日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾，我国社会还存在许多难题，最主要的是区域发展不平衡，城乡发展差距过大。由此，党中央提出了乡村振兴战略，乡村振兴不只是经济上的振兴，更包括政治、文化、社会、生态等方方面面的全面振兴。因此，农民作为农村的主人，必须发挥其主人翁精神，自己管理好本地区的事务。农村流动人口作为其中的一员同样需要参与其中，表达自己的意愿和诉求。党的二十大报告明确要求发展基层民主，保障人民当家做主。健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。这就要求社会各级人士为之努力，为之奋斗。

随着改革开放的纵深推进和城镇化的快速发展，农村人口流动越来越成为社会常态，他们对政治参与的意识和愿望日益强烈，研究农村流动人口的民主选举权问题对解决“三农”问题，全面推进乡村振兴和社会主义民主政治现代化具有重要的时代价值和现实意义。

二、农村流动人口的基本特点

（一）农村流动人口日益年轻化

随着社会主义市场经济的建立，社会生产力不断提高，城镇对人口的吸引力日益凸显。近年来，中国流动人口a 逐渐呈现出年轻化的特点。农村青壮年是流出人口的主体，他们是农村中头脑相对活跃、上进心强、综合素质较高的群体。根据国家统计局发布的相关数据来看（见下表1），在历次人口普查中年轻劳动人口（20―49 岁）所占比重较大，稳定在50% 以上。虽然2020 年有所下降，但考虑到现实因素如计划生育政策、人口素质等会造成一定的影响。可见，这个年龄层次人口的比例可以稳定维持在50% 以上算是一个较为乐观的状态。总的来说，新生代人口日益成为社会生活的“主力军”，他们是青年劳动力的代表，是社会生活和政治生活的最为活跃的参与者。

王水现（2010） 曾指出，民主选举的价值在于通过一定的规则和程序，使村民选择最能代表村民意愿、维护村民利益的优秀人物。而对于资源相对匮乏，经济水平较低的流出地而言，流出的人一般是青少年或者是村内能力较强有能力在外发展的村内“精英”。近年来国家统计局发布的《农民工监测调查报告》的相关数据显示（见表2），外出农民工接受的教育文化水平逐渐提高，他们的综合素质也相应提高。其中未上过学及小学文化的农民工所占比例逐年降低，50% 以上的农民工为初中文化，而且所占比重趋于稳定，高中文化及大专及以上学历的农民工占比逐步提高。可以肯定的是，文化程度与参政意愿存在正相关的关系。因此，近年来随着农民工自身文化素质的普遍提高，他们越来越多地关注到了自身政治权利的实现，对基层民主政治生活的参与意愿日益强烈。

（三）农村流动人口流动性较强

自改革开放以来，随着经济社会的不断发展进步， 特别是社会主义市场经济体制的逐步建立，城镇化、工业化进程加快，城镇对人口的吸引力日益增强，城乡区域的藩篱逐渐被冲破，人口流动变得活跃起来，呈现不断增加、不断变化的态势。据国家卫健委流动人口平台相关调查数据显示（见下表3），近五年来流动人口数量呈现出下降趋势，但是农民工总数以及外出务工农民总数在逐年递增，且外出务工农民总数占全国流动人口总数的65% 以上。按照《国家新型城镇化规划》的发展进程来看，未来一二十年内我国仍处于城镇化快速发展阶段，我国人口流动迁移仍将持续活跃，农村流动人口呈现出较强的流動性。

综上，农村流动人口存在年轻化、素质较高、流动性强等基本特点。随着农村流动人口素质不断提升，其参政意识的觉醒，很大一部分流动人口，尤其是新生代流动人口在全体流动人口的占比越来越大，他们对于当地基层治理表现出强烈的参与欲望，但碍于各种阻碍因素缺乏有效的参与渠道。因此，对于农村流动人口如何确保他们有参政议政的渠道并保证宪法和法律赋予他们的政治权利是未来基层乃至当地政府必须予以解决的重大课题。

三、农村流动人口在基层选举中存在的问题

随着城镇化的快速发展，促进了农村人口的流动速度。这为城市的经济发展带来廉价劳动力，促进社会生产发展，同时对农民个人而言提高了收入。但与此同时，庞大的流动人口也带来了许多社会弊端，在政治领域表现为包括基层治理、基层政权在内的诸多问题，不利于社会的稳定发展。就基层民主选举来说，农村流动人口主要存在低效参与、无序参与以及无法参与等选举困境。

（一）低效参与：农村流动人口在流出地选举中的政治冷漠

首先，现实条件限制流动人口参选积极性。我国选举法规定：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”但是，农村外出流动人口由于户籍限制，其选举权仍保留在农村。相比较于返乡行使政治权利时花费较多的时间、金钱等机会成本，他们更倾向于放弃行使这项政治权利或者采取别的形式，如选票委托代投、线上沟通或者电话沟通等方式进行参与。这在很大程度上降低了农村流动人口参选的积极性，直接导致他们在整个选举过程中参选率较低。

其次，信息不对称降低选举关注度。农村流动人口长期在外，对农村也就相应地缺少关注，导致信息获取不充分无法获取参选信息。对于村委换届选举这种需要他们行使民主权利的情况，一方面，由于身在异地，关注度降低，他们无法及时获取参选人的各项情况，很难选出适合的人选，导致选票的有效性无法得到保障，从而降低选举价值。另一方面，部分流动人口会产生事不关己高高挂起的心态，这是政治参与效能感低下的重要表现。他们认为自己的这一票选或不选对整个结果不会造成太大影响，而且他们不在当地长期居住，即使行使了选举权，但民主选举的结果对自己的工作和生活并不会产生重大影响。由此，很大一部分农村流动人口更倾向于放弃行使这项政治权利而处于政治冷漠的状态。

最后，农村传统思想影响选举意愿。大部分乡村传统的家本位及人伦本位思想根深蒂固，在仁、义、礼、智、信思想的熏陶之下，大部分农民一般以家庭、家族为单位进行集体行动，很少有自己单独的个人行为和政治立场， 尤其是在进行政治活动的时候表现得更为明显。可以说这种思想有利有弊，好处我们暂且不讨论，但是正是他们这种不争不抢、与邻为善的思想观念使得他们在面对自己的政治权利受到诸如宗派势力侵犯的时候，往往采取妥协让步的方式予以解决。这种消极的政治参与态度就像连锁反应一样给整个选举进程带来了极大的负面影响，在圈子极小的村社文化的禁锢之下，许多人产生从众的政治参与心理，导致选举流于形式、选票随波逐流。

（二）无序参与：农村流动人口在选举过程缺少有效引导和规范管理

有序、良好的政治参与秩序在很大程度上保证了政治活动的开展。中国农村基层选举大多采用直接选举的方式产生，对于大部分村庄来说选举过程需要花费大量的人力、物力和财力。可以说农村基层民主选举现实中就存在许多阻碍因素和限制条件，加上农村流动人口人数的增多，这在一定程度上加剧了选举难度。

第一，基层工作琐碎繁忙，对许多工作的开展缺少程序性流程。基层党组织和村委领导班子是与群众联系最为密切的，他们所处理的事务也异常繁琐。在这样的情况下，许多地方的基层工作建设往往是心有余而力不足的，特别是针对农村流动人口的集中管理，大部分基__层党组织及村委领导班子碍于基层治理制度不健全的情况是流于形式甚至无暇顾及的。这样缺少有效引导和规范管理的农村流动人口在选举过程中根本无法获知选举的有关情况而处于被动地位。这样一来就给不法势力带来可操作的空间，比如宗族势力、村霸豪绅以及贿选行为等对整个选举过程进行干扰，降低了基层民主选举结果的有效性和真实性。

第二，选举过程缺少有效引导。村委选举是村民表达自己的民主意愿和民主态度的一项重要权利，但是村民在实现自己的这项民主权利的过程中由于缺少有效的引导，往往在选举过程中产生混乱、无序的现象。其中就存在选民不了解选举时间或选举流程而出现错过选举的情况，这种失误更多的发生在流动人口的身上，他们由于缺少引导而导致信息不对称丧失了自己政治参与的权利。

第三，选票结果缺少有效监督。这里说的是对选票的读取，票数的汇总以及结果的公示缺少有效监督。在选举活动结束之后需要专门的工作人员进行后续的结果汇总。这时候不仅要对工作人员的个人品行进行有效监督，更需要对选票结果进行监督。但是，许多地方打着简化工作流程的旗号减少这一环节，选票的读取环节往往是不公开、不透明的。因此，在这一环节容易产生暗箱操作等恶劣行径的出现，直接扭转了选举结果，歪曲了选民的选举意愿。

（三）无法参与：农村流动人员在流入地选举中的户权错位

首先，户籍制度限制选举权利。根据调查数据显示，外出务工农民总数占据全国流动人口总数的一大半以上。由于户籍制度的种种限制，农民在城市的劳动和生活基本上都是临时性的，城市对他们的拒绝使他们无法融入到城市的生活中去。这也就是说在城乡二元制结构的发展模式下，外出务工的流动人口处于人户分离的状态，他们进城务工与城市产生了经济联系，但其政治联系还存在于户籍地。他们这种根基在农村的“两栖”生活方式决定了缺少城市政治参与的资格，这就导致了他们的户籍与政治权利的错位。

其次，身份认同影响其选举权和被选举权。据调查数据显示，中国流动人口的流动趋势是偏向于东部沿海城市以及劳动资源密集型城市，这些城市中大部分存在独特的地域文化和巨大的发展优势，往往由于地域优越性而存在排外的心理，对外地人的包容性不强。因此，一个地区的农民流入到另一个地区之后无法获得该地区的居民身份，这就意味着缺少流入地的身份认同感，且存在文化、价值观等巨大差异，很难拥有流入地的选举权和被选举权，从而处于城市政治的边缘。

最后，农村流动人口在城市属于弱势群体，受到许多不公平的待遇，如社会地位、收入水平、社会保障等。这些人群由于收入不稳定在城市消费的巨大压力之下，本身就处于城市的弱势地位，所以更无心顾及除生计之外的政治生活。

四、保障农村流动人口基层选举权的路径选择

（一）加快完善相关制度政策以扩宽参选渠道

第一，完善相关法律法规，保障农村流动人口的基本政治权利。一方面，加强相关政策，完善对流动人口的集中管理。除了要完善《村组法》和各地《实施办法》中的选举办法，将“登记选民”改为“选民登记”，实行更主动的选民登记制度，提高选民選举的积极性。同时还要更新和同步相应的选民登记系统，采取多手段、多途径实现登记渠道，例如线上登记和线下登记相结合。线下采取“队长责任制”的方式进行入户调查，做好离乡人员的登记备案，并做好区别和分类。区别本生产队的流动人员是属于长期离乡还是短期离乡人员，并依据不同的离乡人员类型做好民主选举的动员工作。这样选民可以根据自己的实际情况选择登记方式，既方便了不识字的人也有利于外出流动人员的实时登记，增强了选举的效率，不仅节约了时间，也降低了选举成本。此外，加强宣传教育。农村居民是比较朴实的群体，且相对来说思想素质较为低下，要尽可能地把选举的优点告诉他们，教育选民珍惜自己的权利履行自己的义务，开展自愿登记工作。另一方面，打破《选举法》与户籍制度的壁垒，确保农村流动人口参与常住地政治活动的权利。从根本上来说就是加快完善《选举法》和户籍制度的相关规定，分类放宽或取消城市落户限制，降低农村流动人口在城镇的准入门槛。但是不同省市和地区的选举规定要因地制宜。可以采用试点的方式在一小部分地区实行，创新选举方法，以点带面从而促进社会主义民主政治的蓬勃发展。

第二，构建合理有效的参选平台，保障流动人口异地的参与权。在选民登记和选举的各个环节充分运用现代信息化技术，可以大大提高流动人口参加选举的水平。根据选民登记的结果采取“线上+ 线下”的方式，创新民主选举的平台建设，以便流动人口参与基层民主选举。比如选举活动开始前可以搭建本村社的微信公众号以及信息服务平台，及时推送村委选举的相关情况、候选人情况、参选流程以及针对流动人员开设专门的信息服务渠道，与网络技术机构进行合作搭建选举平台，这样无法返乡参与选举的村民可以通过线上的方式投出自己意向的候选人。但是，要注意的是网络信息良莠不齐、容易发生病毒入侵事件，要做好信息维护和系统维护工作，以免不法势力通过非正当手段阻扰选举进程，破坏选举结果。只有确保个人信息不被泄露，渠道内容信息不被扭曲化，才能更好地激发社会化媒体政治参与的热情，也能更好地发挥社会化媒体的特性。整个选举活动结束后，要及时将结果同步到网上进行公示。

（二）建立相关的利益联动机制以促进参选积极性

人们参与政治活动往往不是出于自愿的，而是为了获取一定的利益。对于农村流动人口来说他们会依据选举的机会成本来考虑是否行使自己的政治权利。因此，必须建立多层次、全方位的利益联动机制以此保障流动人口的政治权益、经济权益和社会权益，以促进流动人口的参选积极性。

一方面，从村委会角度来说可以大力发展乡村集体经济，提高村级经费保障从而提高流动人口与村委之间的利益关联。第一，上级政府要加强对村委工作的经费支持，还可以针对产业大县进行政策性奖励，不仅能促进农业综合生产能力的提高，还间接增加了农村的经济收入。基层组织是与人民群众关系最密切的部门，所管理的事务较为繁杂，如果再缺少经费的支持，开展任何事情都会束手束脚。第二，基层群众自治是村民自我管理，自我教育，自我服务，自我监督的一项制度，也就是说村委作为农村自治的主体可以通过合理合法的途径，立足特色资源发展乡村产业，促进农民就业创业增收，增加村级经济收入，如乡村旅游、农村新兴产业等提高乡村的经济水平。

另一方面，流动人口由于各种原因放弃回乡参与选举，村委会可以在预算合理的前提下划拨一部分经费用于有意愿亲自回乡行使选举权的流动人口，以此吸引更多的人回乡参与投票，从而降低弃权率和代投率。在政治活动中，每个人都是理性人，都需要维护自己的利益而做出相应的选择，因此给予流动人口经济上的补助可以提高选举的参选率，从而使得这些人能够通过选举表达出自己的诉求。利益联动机制一旦建成不仅能够提高基层选举的有效性，从长远来说还能留住高素质人才或者吸引高素质人才返乡创业，相信在乡村振兴发展和新时代中国特色社会主义民主政治持续推进的环境和背景下是大有益处的。

（三）加强宣传和思想工作教育以提高参选意识

列宁曾说：“文盲是站在政治之外的”。這也就是说，文盲由于自身文化条件限制，可能不能真正有效地参与政治活动。并且流动人口较低的文化素质和淡薄的政治权利意识成为阻碍他们参与政治活动的首要因素。因此，加强宣传和思想教育，从而提高流动人口的文化素质，提高他们的参政意愿和积极性是非常有必要的。在有必要的情况下采取传统教育方式和新兴融媒体的方式进行。

第一，充分利用互联网的信息传播优势建立专门的信息文化宣传栏，比如开设公众号或者乡村政务网站。通过信息交流实现过程中的价值观念、政治立场及个人意见等交流和反馈。

第二，通过政治社会化的方式培育选民的参政意识，例如教育机构、宣传机构及家庭教育等渠道加强村民的思想文化素质和基本的政治权利观念。与此同时，村委会要定期召开村民大会，给村民普及政治知识和理论，将这种课程融入到劳动技能培训之中。在这过程中要注意语言通俗易懂，巧用案例将复杂晦涩的理论知识传达给村民。

第三，加强宣传力度，转变流动选民的观念。这需要发挥党员的带头示范作用，深入村民日常生活，了解民风、体恤民情，关注民生，深入交流、循循善诱。还要加强宣传语的标识，在细枝末节中体现出基层民主选举的浓厚氛围，让流动人员明白自己在基层选举活动中的重要性。在教育工作中要晓之以情，动之以理，让农民工群体深刻认识到自己是乡村的主人，是乡村自治的主人。只有他们真正认识到自己是选举活动的配合者和参与者，才能更好地激发政治参与的热情。意识形态的宣传和教育不是一蹴而就的，需要持续地坚持下去。要通过长期潜移默化的教育、宣传、影响，才会让农民群众从思想观念上化被动为主动，提高基层民主选举的参与意识。

（四）加快构建和谐农村以形成浓厚的乡村政治文化

首先，构建和谐美好的新型农村风貌。村委及上级领导部门要加大力度，以坚定理想信念，无畏的勇气毅力，积极的精神风貌，铲除村霸，打击宗族势力，创造互帮互助的邻里氛围，为村委选举营造和谐有序的环境。

其次，加强村社娱乐文体活动，促进村民丰富多彩的闲暇生活。可以定期举办符合当地特色的文艺民俗活动，如戏曲、山歌、舞蹈、电影节目等。另外在重要节假日可以举办文体育活动，不仅强身健体，而且有利于村民之间的沟通交流。比如在春节或者国家法定节假日举办篮球比赛、拔河比赛等，这些活动都考验团队之间的团结协作能力，在很大程度上促进村民感情的升华，形成和谐淳朴的农村文化。

最后，弘扬主流政治文化。主流政治文化指的是在社会政治生活中占据主导地位的、被大多数人所接受的政治文化，中国特色社会主义民主为核心的现代政治文化是我国的主流政治文化。我国作为一个传统的农业大国，长期以来受到小农意识和人治观念的影响。在当今的基层民主选举中村民仍然受到传统政治观念的影响，尤其是“无为而治”思想的影响，选民无心参与到选举活动中去，甚至是一种事不关己的态度。为了消除这些传统观念，应该大力发展中国特色社会主义民主政治，弘扬主流政治文化，把工作重心转移到对流动人口的权利观念、参政意识和法治思想的培养上来。

（五）完善基层党组织建设以健全各项工作的运行管理监督机制

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。我国农村基层民主选举得以持续发展的成功因素在于始终坚持党的领导。各级党组织在结合本村具体情况的前提下，要加强对基层党组织的发展建设，健全各项工作的运行管理监督机制。

第一，基层党组织机构要本着结构精简、层级清晰、程序简单的原则，设置权责明晰、层级立体的部门体系，提高办事效率。第二，建立规范的民主选举程序，积极引导村民直接参与选举活动，但不得直接干预或决定村民的选举意愿，整个选举程序必须确保民主有序。第三，建立严密的监督机制，强化村级党风廉政建设。采取党内监督和人民监督双管齐下，一方面党组织定期开展党内组织活动，进行批评与自我批评，以刀刃向内的决心和勇气开展自我革命，肃清党内不正风气。同时，要对党员干部进行定期工作考核评价，对于村级干部队伍、相关选举工作人员进行资格审查，避免裙带关系、宗族势力等因素影响选举的公平公正性，确保整个选举进程的公开性、透明化。另一方面，坚持群众观点和群众路线的工作原则，积极听取人民群众发出的声音。中国共产党执政后最大的危险就是脱离人民群众。我们必须始终坚定不移地走群众路线、贯彻群众思想，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中检验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。只有团结最广大的人民群眾，汲取群众智慧和群众力量，党和国家才能在中国特色社会主义现代化道路上少走弯路，才能如期实现乡村全面振兴以及中华民族伟大复兴的中国梦。

五、小结

党的二十大报告指出：“基层民主是全过程人民民主的重要体现，全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性。”社会主义现代化是包括基层民主政治现代化在内的国家社会生活的现代化，推进国家和民族的现代化是每个公民应尽的责任和义务。在漫长的工业化发展过程中，伴随着巨大的农村流动人口，这一特殊群体由于地域限制、制度缺位等各种因素陷入了基层选举困境之中。我们清楚地知道这一困境必将成为国家和民族实现现代化的阻碍，必须重新审视当前的制度结构和层级体系。为此，无论中央还是地方一直在为之努力，重视农村流动人口的选举问题。近年来，各地也因地制宜采取了多样化、创新性的政策和措施，为基层民主选举的现代化扫清障碍。但改革创新基层选举需要花费大量的人力、物力和财力也不一定会收获预期的效果，而且对于区域发展极其不平衡的中国社会来说，很多地方也是心有余而力不足。随着改革的推进，新问题也会不断产生，这对基层民主选举来说又增加了许多现实问题和影响因素。可见，为了保障农村流动人口的选举权益，我们还有很长的路要走。为此，我们要时刻保持头脑清醒，以高度的热情，坚定的信念克服新问题、新情况、新挑战，在不断完善基层民主选举制度的道路上所向披靡，推进全过程人民民主，丰富发展中国特色社会主义民主政治，为全面推进乡村振兴提供坚强有力的政治保证。

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（单位单位：辽宁师范大学政府管理学院）