浅谈选举制度地位及我国公民参选权保护力度

黄骏彪

摘 要：现代选举是民主政治的产物，是实现民主政治不可替代的形式。选举一词，从政治学角度而言，称为选举制度；从宪法学公民权利角度而言，称为选举权与被选举权。选举制度充分体现了“主权在民”的宪法理念，而在民主政治的建设过程中，我国公民的参选权的法律保护，尚有欠缺之处。笔者从选举、选举制度与参选权的涵义入手，初步阐述了选举制度在现代国家民主政治中的重要地位，进而从法律层面指出了我国在公民的选举权与被选举权上的保护不足，以期我国民主政治建设日渐完善。

关键词：选举；选举制度；选举权；被选举权

中图分类号：DF22 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）07-0067-03

一、选举、选举制度与参选权的涵义

“选举”一词，在不同时期不同国家有着不同的定义。《美国百科全书》认为：“选举，是由有资格参加投票的人来选择官员或者对政策作出决定的一种方法。”法国《拉鲁斯大百科全书》认为：“选举就是通过投票来决定执政者、法官、官员或代表。”《布莱克维尔政治学百科全书》认为：选举“是一种具有公认规则的程序形式，人们据此而从所有人或一些人中选择几个人或一个人担任一定职务。”[1]《国际社会科学百科全书》认为：选举是较大的群体为自己提供一个较小的领导群体的一种方法[2]。《简明不列颠百科全书》认为：选举是以投票选择公职人员或接受或拒绝某种政治主张的正式程序[3]。

现代民主政治意义上的选举一词，一般是指按照法定的程序和方法，推举、选择国家代表机关代表和国家公职人员的行为。在现代民主国家中，国家代表机关的代表和国家机关的主要公职人员都是通过法定的程序选举产生的。它充分体现了“主权在民”的宪法理念。“主权在民”，即“人民主权”、“人民的统治”，是民主政治的核心理念。由于人民不可能直接地或实际地进行治理国家，而只能主要表现为人民通过一定的授权方式，通过作为间接民主制的代表制度进行实际的国家治理，从而将多数人的意志转化为掌握政治管理权力的少数人的权威。这样，选举构成民主政治的应有之义。“民主过程正是集中体现在选举和选举行为之中。”[4]宪法动态运行的核心就是民主政治，而民主政治的首要旨意，就是选举，体现在一国的选举制度和一国对公民选举权与被选举权（合称“参选权”）的保护中。

从政治制度角度而言，选举被称为选举制度。选举制度是关于选举国家代表机关代表和国家公职人员的有关制度的总称，它是一个国家政治制度的重要组成部分，也是衡量一个国家民主程度的重要标志。一个国家选举制度的内容，通常都是由选举法加以规定和确认的。选举法是指规定选举国家代表机关代表和国家公职人员的原则、程序、方法以及相关问题的法律规范的总和，它是一个国家的公民实现宪法所确认的民主权利的重要依据。一般来说，选举制度和选举法通常包括广义和狭义两个方面。广义的选举制度和选举法包括国家代表机关代表的选举和国家公职人员的选举及相关的各项制度和法律规范；狭义的选举制度和选举法则仅指选举国家代表机关代表的各项制度和法律规范而言。我国选举法和选举制度是狭义的，因为我国《选举法》仅仅只是规定选举国家代表机关代表的原则、程序、方法等有关问题，而关于国家公职人员的选举问题则是由国家机关的行政体制法加以规定的。

从公民基本权利角度而言，选举又被称为选举权与被选举权，简称为参选权。道理类同于选举制度和选举法，我国《选举法》中的选举权和被选举权，是狭义的选举权与被选举权。在我国实在法上的体现，即为《宪法》第三十四条：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”《选举法》第三条：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。”“依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。”从法条中我们可见，只要公民满足国籍条件（中华人民共和国公民）、年龄条件（年满18周岁）、政治条件（未被剥夺政治权利），不论其他任何条件，这个公民就具有选举权和被选举权。看来，我国法律制度，对于公民的参选权规定的门槛比较低，广大人民都拥有权利，也是宪法规定的“一切权力属于人民”的一个不错的体现。

二、选举制度的地位

民主政治的基石是选举制度，甚至可以说是实现民主政治必不可少的方式，这足以可见选举制度在人类民主发展历程中的不可撼动的地位。

第一，当代民主政治主要是通过代议制的形式实现，而选举制度是代议制的逻辑起点，也是代议制的基础。

民主的实现，有直接民主和间接民主。直接民主的实现，需要参与处理的群体规模不大，人们相处的地域范围较小，它属于小国寡民（如古希腊的雅典城邦、中世纪的某些城市共和国）的民主形式。而当各国的人口逐渐增多和疆域逐渐辽阔，而且社会的发展还没有提供条件来消灭少数人管理多数人的模式时，间接民主制的产生就不可避免。代议制作为间接民主制的表现形式，其作用就在于将多数人的意志转化为掌握政治权力的少数人的权威，这种转化必须通过民主、公开、普遍的选举制来实现。如果说代议制是为了给抽象的权力拥有者（即人民）找到一个具体的实现形式，或者是为具体的行使者而设置的，是为了保证国家权力来源的合法性和正当性的制度设计，那么选举制度是实现代议制这个功能的唯一形式。

第二，当代民主政治只有通过不断扩大的公民广泛和有序的参与才能得到保证，而选举是公民广泛和有序的参与政治的最好的基本形式。

代议制作为一种间接民主形式，和直接民主相比的最大不足在于，人民不能直接行使治理国家的权利。所以，从实践上看，代议制不一定等于民主制度，只有当它成功地保证了政府的行动确实是按照人民的意愿和需要办事时，我们才有理由称它是一种民主制度。哈贝马斯说过：治疗民主弊端的药方是进一步的民主。为了保证代议制的民主实质和功能的实现，必须通过公民的广泛政治参与，而无论现代公民公共参与内容如何更新深化，形式如何丰富多彩，选举仍然是最有效和最重要的参与形式。在人民经过选举产生掌握政治管理权力的少数人时，多数人的意志就诞生了自己的直接代表者。

第三，当代民主政治只有在人民大众的支持下才能得以维持并发展壮大，而选举制度能顺畅地吸取和转换人民大众对民主政治的支持及公共智慧，以巩固自身的权威，甚至不断放大自身的权威，并始终保有创新精神。民主政治的创新之源来自于人民大众的创造性和主动性，通过选举所表达其对公共治理的智慧也是最可靠的，通过选举所表达的纠错意愿是最真实的和最有效的。

三、我国公民参选权的保护力度

正如前文所述，从公民权利角度而言，选举包括选举权和被选举权，简称参选权。《宪法》第三十四条和《选举法》第三条，对公民的选举权和被选举权的界定十分确定，即上述所言的国籍条件、年龄条件、政治条件。“无救济则无权利”，选举权和被选举权的司法救济，在我国现行法律体制中，确实比较薄弱。由于选举具有周期性的特点，不可能向民事诉讼一样普遍，加上选举与政治问题紧紧地联系在一起，所以选举诉讼在理论上和实践中都没有引起人们足够的重视，在理论上没有完整的选举诉讼理论，在立法中规定得十分简单。目前，我国的选举诉讼主要有两种基本类型，即选民资格争讼和破坏选举的争讼。

我国的选民资格案件，只是对公民的选举权的有限保护。所谓选民资格案件，是指公民对选举委员会公布的选民名单有不同意见，向选举委员会申诉后，对选举委员会就申诉所作的决定不服而向人民法院提起诉讼的案件。这类案件的产生是因为选民资格是选民行使选举权的基础，公民只有经过选举委员会确定了合法的资格才能行使宪法所赋予的选举权。对此《选举法》第二十六条规定：“选民登记按选区进行，经登记确认的选民资格长期有效。每次选举前对上次选民登记以后新满十八周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民，予以登记。对选民经登记后迁出原选区的，列入新迁入的选区的选民名单；对死亡的和依法被剥夺政治权利的，从选民名单上除名。”由此可见，没有经过选举委员会确认选民资格的人是不能行使选举权的。为了保证符合法定条件的公民的选民资格都能够得到确认并参与选举，做到选民资格的确认不错、不漏、不重，所以《选举法》第二十七条规定：“选民名单在选举日的二十日以前公布，实行凭选民证参加投票选举的，并应当发给选民证。”第二十八条又规定：“对于公布的选民名单有不同意见的，可以在选民名单公布之日起五日内向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见，应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服，可以在选举日的五日以前向人民法院起诉，人民法院应当在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。”为了保证人民法院对选民资格案件的审理能够顺利进行，《民事诉讼法》在第一百六十四条中规定：“公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作出的处理决定，可以在选举日的五日以前，向选区所在地的基层人民法院起诉。”根据我国现有法律的规定，选民资格案件的特点是：

第一，选民资格诉讼以不服选举委员会对选民的资格申诉所作的裁决为前置条件，即公民对选民资格不服必须先向选举委员会申诉，对选举委员会作出的裁决不服才能向人民法院起诉；这样的诉讼前置程序的设置，无疑增加了当事人诉讼的时间成本，对保护当事人的选举权无疑是多了一道程序障碍。

第二，选民资格案件的起诉必须在选举日前提出，人民法院的审理也必须在选举日前审结。这样的审理期限的设置，使争诉案件在选举日前解决，增加了案件的效率。但是从另一侧面说，如果当事人在选举日后，对于选举日前的选民资格异议提起诉讼，那么法院将不受理[5]，那样公民的选举权就无法保护，侵害公民权利的一方，也将逃避了法律责任的承担。也就是说，选民资格案件保护公民的选举权是在特定时限内的有限保护。

第三，在人民法院开庭审理选民资格案件时，起诉人、选举委员会代表和有关的公民必须参加。若选举委员会代表和有关的公民故意不出席开庭时，相应的保护选民资格案件诉讼继续进行的措施及其他相关规定，并不显见。这样，对起诉人的诉权的保护，无疑是欠缺的。

第四，人民法院开庭审理的选民资格案件实行一审终审制，人民法院的裁判一经作出就发生法律效力，任何单位或个人均不得上诉或者申诉再审。同样，这对起诉人寻求司法保护的诉权而言，无疑也是有些欠缺的。

由此可见，虽然选民资格案件的法律制度的的确确在一定程度上而言，是保护了公民的选举权，但这是在特定时限下的程序重重的有限的保护。而且选举权的保护，仅限选民资格案件，缺乏对有关选举无效、当选无效、罢免不服或无效等案件诉讼的规定。

另外，我国有关选举的另一类诉讼是对破坏选举的行为追究刑事责任的诉讼，实质上是刑事诉讼。实在法的依据是《选举法》第五十五条和《刑法》第二百五十四、二百五十六、二百八十条。国家司法机关根据刑事诉讼程序的规定查处破坏选举行为，也属于选举诉讼的一种，因为破坏选举的行为侵犯了公民的选举权和被选举权，破坏了选举的公平与公正，破坏了选民意志的顺利表达。

《选举法》第五十五条关于破坏选举行为的刑事法律责任的承担的规定，从一定意义上说，对公民的选举权和被选举权是一个两方面的保护。但是妨碍选举行为的行政法律责任及相应的救济制度，还没具体体现在我国法律制度中，致使那些属于违法行为的范畴，却不是犯罪行为的范畴的法律制裁领域，露出了空白之处的不完善。

综上所述，作为参选权的两个方面（选举权和被选举权），在我国现行法律制度下，公民的选举权保护受各种时限和程序的限制，保护的范围和保护力度都很有限；而公民的被选举权，更是法律保护被忽视的地带。这都有待我国今后在选举制度、民主政治和民主法制的建设过程中逐步完善。

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参考文献：

〔1〕曹沛霖，陈明明，唐亚林.比较政治制度[M].北京：高等教育出版社，2005.158～159.

〔2〕何怀宏.选举社会及其终结[M].三联书店，1998. 2～3.

〔3〕中美联合编审委员会.简明不列颠百科全书（第11卷增补）[M].北京：中国大百科全书出版社，1991.312.

〔4〕乔·萨托利.民主新论[M].北京：东方出版社，1998.97.

〔5〕http：//china.findlaw.cn/info/case/jdal/3628.html，2013-6-25.

（责任编辑 孙国军）