内部监督视角下国有企业资金内控策略

郑洋洋

摘要：资金是维持企业稳定运营的物质基础，而内控是规范资金收付程序，提升企业资金管理水平的有效手段，国有企业应做好资金内控建设工作。但调查研究发现，部分国有企业对资金内控的重要性缺乏正确认识，资金内控环境、风险评估、内控监督等方面都存在问题，造成资金管理有诸多不完善之处，难以有效防治“小金库”现象。因此，文章从资金内控意义入手，深入分析国有企业资金内控中的问题，并提出相应改善建议，望促进国有企业的健康发展。

关键词：国有企业；企业资金；资金管理；资金内控

中图分类号：F275;F276.1   文献标识码：A  文章编号：1005-6432（2023）17-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2023.17.000

资金管理的好与坏关乎企业经营的成败，如果企业资金管控不足，无法实现对资金的合理分配与监督，一旦企业资金周转不灵，就可能陷入经营危机。基于此，企业要完善资金内控机制，严格控制资金流转的全过程，降低企业资金管理的工作失误率。国有企业应积极优化资金内控环境，树立资金风险评估意识，科学确定资金内控评价目标，加强对货币资金活动的管控，并采取有效的资金内控监督措施，通过强有力的内控防范各类风险事件，对企业资金进行全方位、全过程的监管。

1  内部监督视角下国有企业资金内控的重要意义

1.1  確保国有资产的安全与完整

国务院国有资产监督管理委员会曾多次下发政策文件，明确指出要筑牢国有资产安全的“四道防线”，第一道防线：强化企业内部监督；第二道防线：强化出资人监督；第三道防线：强化专项监督；第四道防线：强化社会监督。由此可见，内部监督正是确保国有资产安全的“第一道防线”，而内部控制是内部监督的重要手段，国有企业要主动采取资金内控措施，对资金配置、资金流转、资金结余、投融资、票据、利息计算进行动态监管，保障国有资产的安全与完整。

1.2  提高企业资金的利用率

市场经济背景下，企业日常经营中不论是雇佣员工，还是组织生产活动，亦或是采购物资都需要有充足资金，国有企业要想适应市场经济环境，推动战略目标的实现，就要不断提高资金的利用率。采取资金内控措施，做好资金分配与投放筹划工作，所有款项必须上报审批，杜绝擅自挪用、挤占、扣压预算资金的行为，便可减少非刚性支出，提升资金利用率。

1.3  强化国有企业的偿债能力

国有企业大多处于负债经营状态，根据财政部2022年2月发布的统计数据显示，国有企业资产负债率为64.0%，其中央企66.4%，地方国有企业62.7%，国有企业普遍有流动负债和长期借款[1]。负债经营状态下，如果企业资金管控不当，流动负债总是被长期占用，又无法获得新的融资机会，就可能无力偿还到期债务。国有企业完善资金内控机制，保障流动资金大于流动负债，使企业保持一定的短期偿债能力，便可规避部分债务风险。

2   内部监督视角下国有企业资金内控常见问题

2.1  资金管理权责分配不平衡

要想实行有效的资金内控，就要遵循不相容岗位分离原则，严格划分关键岗位的职责和权限，建立明确的岗位责任制，要求没有得到授权的部门和个人不得经办相关事项，通过岗位的相互制约实现“内部牵制”，确保资金安全[3]。然而，部分国有企业财务机构设置简单，机构人员配备偏少，经常出现一人多岗的情况，导致权责分配不平衡，职能与权责不匹配，难以形成权责制衡机制，存在具体授权金额不清、职权滥用、相互推诿责任的情况。

2.2  缺少专业资金内控人才

资金内控需要有专业人才的参与，工作人员的素质和能力决定资金内控效果，但国有企业普遍缺乏专业内控人才，现有人员大多缺少内控实践经验，难以胜任资金内控工作岗位[4]。国有企业专业人才匮乏的主要原因是，考核和薪酬分配体系固化，一味追求平均，没有平衡好员工能力、贡献与分配之间的关系，导致国有企业对优质人才的吸引力不足，专业人员的流失率高，员工年龄分布呈现纺锤形，以老员工和刚毕业的员工为主，员工队伍断层较为严重。

2.3  资金风险内控体系不完善

2.3.1   风险事项分类不明确

内部控制是风险识别与防控的重要手段，采取资金内控措施的目标就是对不同风险因子进行针对性管控，以便于及时正确应对风险、规避风险。而要想有效防控各种资金风险，就要对风险事项进行辨认、归类，掌握风险的成因与要素，了解风险事项发生与发展的规律。然而，一些国有企业没有健全的风险管理框架，未将资金风险的类型进行归类，导致很多时候不能正确把握风险事件与业务之间的联系，风险事件中包含的机会常常被忽视。

2.3.2   风险评估与预警能力不足

随着市场竞争的不断加剧，企业经营需要面对的风险影响因素越来越多，为避免风险的集中爆发，要准确评估风险、及时预警风险。然而，国有企业在过去长期处于市场优势地位，认为有国家兜底，忽视风险管理与防范，不仅风险评估方式方法单一，且没有健全的风险预警机制，导致发现风险问题时不敢上报、不知向谁上报，难以对风险作出提前预警。

2.4   现金与存款管控缺失

2.4.1   现金管理控制力薄弱

现金在企业日常运营中发挥着战略作用，现金管理关乎企业存亡，做好现金管理内控，确保资金安全、完整、合法具有重要意义。然而，一些国有企业现金管理内控流于形式，存在随意更改会计凭证内容、会计凭证与原始凭证不一致、会计凭证保管不善、随意更改原始凭证金额的情况，导致资金流转过程控制力薄弱。例如，个别国有企业工作人员利用职务之便，擅自篡改票据金额，使票据与真实报销金额存在差异，将差异金额据为己有。另如，非经营性收入时，不及时开具收款凭证，将资金直接作为部门福利，造成国有资产的流失。

2.4.2   存款管理内控不严

做好银行存款内控，严格落实“收支两条线”的管理制度与存款对账制度，才能避免多头开户，改善“重分配，轻控制”的局面。通过调查发现，部分国有企业银行存款管理内控不严，存在擅自签发銀行支票套取资金、对账单与日记账不相符、随意租借企业支票、私自截留银行利息收入的情况。例如，一些出纳人员利用监管上的漏洞，未经审批私自加盖公章支取现金，先将资金用于个人投资，待一定时间后再将挪用的资金汇入公司账户。

2.5   资金内控监督不到位

2.5.1   资金内控监督形式单一、落后

做好资金内控监督工作，及时掌握资金活动情况，管理层才能根据资金状况，作出正确的财务决策、经营决策、战略决策。但一些国有企业资金内控监督停留在事后监督层面，认为不爆发问题就不存在问题，自检自查不到位，更没有畅通的举报、监督渠道，造成一些违规者、知情不报者长期未受到应有的惩处。此外，内部监督的手段落后，缺乏对信息技术的应用，导致资金活动信息收集、跟踪、处置、报告等都存在不同程度的问题，由于不能对各项资金信息进行高效处理、分析，造成一些不合规业务很久之后才被发现存在问题。

2.5.2   资金内控评价质量差

内控建设存在诸多的不确定性，为了确认资金内控制度的运行情况，检验资金内控机制的健全性、实效性、有效性，找出资金内控中的问题和漏洞，要做好内控监督工作，对资金内控成果作出客观的评价。通过对相关案例的研究发现，目前仍有很大一部分国有企业内控评价质量不理想，内控评价目标设定不合理，未站在战略角度、全局角度考虑问题，主体层次目标与具体目标联系不强，资金内控目标表述过于模糊，缺少对“风险容量”和“风险容限”的考虑。另外，内控评价指标设定方面，未充分结合企业经营背景，指标量化细化程度不够，内控平均结果不具可比性，导致内控评价未能真正发挥内部监督的作用。

3   内部监督视角下国有企业资金内控策略

3.1   严格划分关键岗位权责

企业资金活动涉及诸多岗位，如：出纳、会计、财务等，其中任何一个岗位出现问题都会影响企业资金的安全。国有企业应优化财务机构的设置，正确分配各个岗位的职责和权限，使资金管理机制在内控的指引下运作。

一方面，国有企业应基于不相容岗位分离原则，结合货币资金管理的特殊要求，建立配套轮岗制度，加强岗位分工的控制，确保账实相互分离，避免一个人长期在同一岗位上，避免财务人员之间相互代替工作情况的发生，尽可能做到“科学分权、公开亮权、制度控权”。而对于特殊职务，要采用定期考察、不定期抽查的方式，确定该人员是否能继续留在岗位上，例如，针对财务经理可实行三年轮岗制，任期结束前对其任内工作情况作出考评，考评通过才能继续任职，但最多只能连任两届。

另一方面，要加强授权审批控制，杜绝越权管理行为的发生。具体来讲，国有企业内部必须实行统一资金授权审批制度，有规范的审批流程，明确的审批操作程序，审批权力不得过度下放，所有的审批人必须在其权限范围内进行审批，而且不能将一个人的审批签字作为标准，要多方验证。尤其是资金支出的审批，要严格落实资金支付流程，进行反复的核对与核查，在确认资金数额准确无误、原始凭证有效、完整的情况下在进行支付。

3.2   培养优质的资金内控人才

知识经济时代背景下，加强对企业员工的培养，引进优质的内控专业人才，才能不断提高企业资金内控的水平。从人才引进角度来讲，国有企业应建立市场化的人才引进机制，根据资金内控实施的需要，多措并举引才育才，通过向市场公开招聘的方式，公开公平公正的引进人才，从而汇聚人才力量，助力资金内控的落地。从人才培养方面来讲，可分层次、分方式的进行员工培训，完善资金内控人员的知识体系，使其具备相应的岗位胜任力。例如：对于新进人员的培训，要从熟悉流程、制度方面入手，使其了解资金管理的注意事项和规章制度；对于工龄长的老员工，则要不断更新知识体系，学习先进内控理论和技术。

除了要培养人才之外，还要建立配套激励政策，主动留住人才，使员工更好的为企业服务。国有企业薪酬政策制定时，应突破“平均主义”思维，以“价值”为导向，优化定薪、调薪标准，将薪酬与岗位、业绩挂钩，基于绩效区分薪酬等级，通过薪酬反应岗位价值，更好的调动员工工作积极性。例如，每半年进行一次考评，根据目标完成情况进行奖惩，并将考评结果作为调薪的依据，从而使员工能够努力完成绩效目标。

3.3   做好资金风险管理与防范工作

3.3.1   明确分类资金风险事项

资金风险的评估与应对，通常要以风险事项的识别为基础，做好风险事项识别与分类，才能快速明确风险源头，提前对风险事项作出安排，对资金风险事项进行归类非常有必要。国有企业资金风险事项识别与分类，可从政策风险、经营决策风险、组织管理风险、资金运营风险、应收账款风险几个方面入手。

从政策风险方面来看，行业调控政策会影响企业产品的成本、价格，政策变动可能会影响资金支出和回笼；而金融政策会影响企业的现金流量，如果金融政策进一步收紧，企业难以获得融资机会，就可能面临资金短缺问题，国有企业必须时刻关注各项政策的调整情况。

从经营决策风险方面来看，决策前提调研不充分，决策未按预期达成，就可能会对企业资金链的安全与稳定造成负面影响。通常情况下，决策层次越高，蕴含的风险越大，大额度资金或重大决策，国有企业应执行“三重一大”决策制度，通过民主集体决定的方式进行集体决策，从而避免“一言堂”情况的发生，确保企业资金合理的配置。

从组织管理风险方面来看，企业内控人事安排不合理，人才选择方式不当，就会导致资金内控环境存在缺陷，诱发人为风险事件，甚至爆发营私舞弊事件。因此，国有企业要制定明确的岗位说明书，对员工的聘用、辞退、培训、考核、晋升作出明确的规定。

从资金运营风险方面来看，企业资金运营不当，资金配置统筹不到位，就可能会陷入财务困境。例如，企业资金预算安排不合理，资金调度未考虑到债务周期、债务结构，短期债务性资金被长期占用，不仅增加了资金使用成本，还给企业带来了债务压力。另如，专项资金控制不当，资金流转过程缺少监管，资金被挪用、占用，严重影响项目的进度。为正确规避风险，国有企业要做好预算资金管理工作，提升预算的执行力与控制力，积极落实全面预算管理要求，确保资金在预算计划范围内使用，切实提高企业资金周转率，避免资金长期闲置、占用。此外，还要有意识的控制现金流、资金使用成本，将负债资产占比控制在合理范围，保障企业资金链的良性循环，使企业形成财务杠杆效应。

从应收账款风险方面来看，国有企业日常经营中经常会出现赊销情况，如果企业对客户的信用评级不准确，赊销限额设置不合理，就可能导致应收账款难以顺利回收。为加速资金回笼，国有企业不仅要加强客户信用的考察，设置信用会计，还要建立应收账款回收机制，设置专业存款专员，持续追踪账款回收情况。

3.3.2   提升资金风险评估与预警能力

为正确评估资金风险，国有企业应围绕管理目标、决策需要、风险范围、风险影响等因素，从多种评估技术中选出一种或多种，将定性评估方法与定量评估方法进行结合，利用多元化的风险评估方法，弥补单一评估技术存在的不足，以此实现对风险要素的客观评估。另外，在完成风险评估、分类后，要结合风险的类型、危害程度，建立配套风险预警机制，对资金运行的关键节点进行监控，构建一种“实时监测、风险预警、及时报告、有效应对”的风控机制，提前对资金风险作出警示，从而快速、高效、妥善的处置资金风险，避免资金风险蔓延的发生。

3.4   增强现金与存款的控制力度

3.4.1   提升现金管理控制力

现金流可转变为生产力，现金被违规挪用或保管，就会影响企业的经营，国有企业有必要增强现金管理内控力度。国有企业应积极构建资金集中管理模式，建设一个统一的结算中心，收入统一管理，统一拨付结算业务所需资金，这样集约化的管理模式，提高了资金流转过程透明度，不仅可提升企业对资金的控制力，还能降低资金管理与监督的成本。国有企业可根据自身所处的行业特征和环境，以及企业适用的政策法规，选择适合的集中管理模式。例如，国有集团企业如果分支机构数量多分布范围广，就可以设立报账中心，利用统收统支管理模式回收财务决策权。该模式下分支机构无需单独设立账目，由集团总部统一对外付款，每一笔资金都有明确的限额规定，每一笔资金的流出都受到结算中心监管，不仅避免了资金的违规使用，还避免了资金拨付后出现资金沉淀、闲置、浪费等问题。

3.4.2   加强银行存款管理内控

国有企业要建立明确的存款对账制度，每月至少将存款对账单与存款日记账核对一次，并根据最终的对账结果，及时确认存款收付及结存的情况，确认是否存在计算错误、记账错误、未达账项的情况。倘若发现账单余额与存款记账不符，要及时做好上报与风险预警工作，主动查明问题诱发的原因，如果是账务计算错误，应按错账更正办法进行更正；如果是银行方面原因，要第一时间与银行取得联系，询问银行具体情况，通知银行进行更正。

另外，为避免银行存款被私存私用，国有企业要对存款的转账、结算作出规定，向银行送存款时，必须填写“解款单”，注明送款日期、金额、原因，“解款单”审批通过后，要连同现金一起送往银行，银行加盖“收讫”戳记退还企业，作为结算存款的依据。提取银行存款时，应按要求签发结算凭证，如使用支票必须填制“支票领用单”，说明领用支票的用途、日期、金额，由经办人员签章，经有关领导批准，并在支票签发登记簿上加以登记。

3.5   主动采取资金内控监督措施

3.5.1  丰富资金内部监督手段

国有企业不仅要积极开展自检自查，主动发现问题、解决问题，还要丰富资金内部监督的手段，建立非正常沟通渠道，接受公众的监督、举报。例如，建立属于自己的微信公众号，定期推送、发布消息和通知，公示和展示企业资料，并通过公众号接受监督与建议，让公众号成为一种举报渠道，利用网络的私密性消除员工顾虑，使员工拥有更多的话语权。此外，为了更好的监控资金管理实际情况，国有企业要建立资金管理信息系统，加强对ERP系统的应用，建设内部CRM系统，以此实现对供应链、客户、市场、销售、库存等业务的集约化管控，从而实时跟踪、采集、汇总相关数据，帮助国有企业全面掌握资金活动情况。

3.5.2  提高资金内控评价质量

內控评价是内部控制不可或缺的一部分，国有企业应设置独立内审机构，对资金内控实施情况进行客观评价，利用内控评价揭示资金内控的不足和弊端，不断强化资金内控防线。在内控评价目标的设定上，国有企业应充分考虑“风险容量”和“风险容限”，科学测算“期望收益”与“风险容量”的比例关系，制定具有现实意义的资金内控评价目标，确保企业利益的最大化。另外，内控评价指标体系的设计与搭建方面，要做到量化、细化，尽可能使内控评价具体化、数据化、标准化，从多维度、多角度考察资金内控的实效性、有效性。例如，采购资金使用控制评价中，要核查采购价格的合理性、采购数量是否符合预算计划、采购过程的规范性、确认采购控制是否符合内控规定、采购过程是否受到有效监管、是否存在超标采购现象，将采购质量与内控效果挂钩，从而真正发挥内部监督的作用。

4   结语

只有做好资金内控工作，及时防控资金风险，保障企业资金的安全，企业才能稳定发展，实现预期经营目标。目前部分国有企业不重视资金内控，资金内控建设不符合COSO框架，资金监管权责分配不平衡、缺少专业资金内控人才、现金与存款监管缺失、资金内控监督不到位，资金风险预警与应对能力不足，不利于国有企业的健康发展。国有企业应结合COSO整体框架，优化资金内控环境，严格划分岗位权责，培养优质资金内控人才，加强现金与存款监管，进一步增强资金内部控制监督力度。

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