近十年财政支持革命老区振兴发展的成就与经验启示

薛宜昂

摘要：革命老区和老区人民为中国革命胜利和社会主义建设作出了不可磨灭的贡献，支持革命老区振兴发展是实现乡村振兴和社会主义现代化目标的重要组成部分。本文以赣南革命老区为例，回顾了新时代十年来革命老区振兴发展的财政支持政策，总结了原中央苏区振兴发展重要成就和成功经验，为下一阶段全国革命老区进一步发展建设提供经验借鉴。

关键词：革命老区 振兴发展 财政政策 经验启示

党的十八大提出要加大对革命老区的扶持力度，习近平总书记也曾多次深入革命老区考察调研，他强调“让老区人民过上好日子，是我们党的庄严承诺，各级党委和政府要继续加大对革命老区的支持，形成促进革命老区加快发展的强大合力。”十年来，在党中央及国务院支持下，老区发展取得了长足的进步，然而由于其特殊的自然地理、历史因素影响，部分老区仍然存在发展滞后、基础设施薄弱、人民生活水平不高的现象，推进革命老区振兴发展及现代化成为实现全国区域协调发展以及乡村振兴和共同富裕的重要任务。

一、十八大以来支持革命老区振兴发展的政策梳理

（一）1258政策体系

党的十八大以来至2020年全面建成小康社会目标实现之前，革命老区振兴发展政策以“1258”政策体系为主体。“1258”政策体系包括1个总体指导意见：《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》（2015）；2个区域性政策意见：《国务院办公厅关于山东沂蒙革命老区参照执行中部地区有关政策的通知》（2011）、《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》（2012）；5个重点革命老区振兴发展规划：即陕甘宁、赣闽粤、大别山、左右江以及川陕等地区的振兴发展规划；8个涉及革命老区的片区区域发展与扶贫攻坚规划：分别是武陵山、大别山、滇桂黔石漠化片区、吕梁山、六盘山、罗霄山、秦巴山和燕山—太行山等涉及革命老区的区域。“1258”政策體系的形成让革命老区振兴发展政策更加系统和独立，为支持革命老区发展提供了有力的政策保障。

（二）1+N+X政策体系

2020年，随着脱贫攻坚的全面胜利，革命老区贫困县也全部摘帽，在新的发展阶段，革命老区和全国其他地区一道开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程。2021年，国务院出台了《关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》，这是“十四五”时期支持全国革命老区振兴发展的纲领性文件。围绕该文件，国家发展改革委等部门出台了实施新时代支持革命老区振兴的“N”项实施方案，以及新时代支持革命老区振兴的“X”项专项政策，至此形成了新时代支持革命老区振兴发展的“1+N+X”政策体系。该体系立足于巩固脱贫攻坚接续推进乡村振兴的时代节点，延续了“1258”政策体系因地制宜的特点，坚持目标和问题导向，以更加精准的措施不断化解制约革命老区振兴发展的瓶颈制约。

（三）财政助力赣南革命老区振兴发展

2012年国务院出台《支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》（以下简称《意见》），明确赣州市执行西部大开发政策，将赣南等原中央苏区定位为全国革命老区扶贫攻坚示范区、全国稀有金属产地、先进制造业制造和特色农产品深加工基地等。该意见从优先改善民生、解决“三农”问题和促进城乡统筹发展、加快基础设施建设、培育特色优势产业等多方面明确了原中央苏区振兴发展的总体规划。《意见》推动财政、税收和投资政策等向赣南等原中央苏区倾斜，使作为其主体的赣州市成为华东地区唯一实施西部大开发政策的“老区中的特区”。财税政策具体措施有：加大中央财政均衡性转移支付和对赣南等原中央苏区振兴发展的财力补助；加大中央专项彩票公益金对赣州市社会公益事业的支持力度；支持化解赣州市县乡村公益性债务等。投资政策方面，加大中央预算内投资和专项建设资金投入，重大项目规划布局等方面对赣南等原中央苏区倾斜；取消中央在赣州安排的公益性建设项目的部分县级、市级资金配套；加大扶贫资金投入等。

西部大开发政策为赣州市发展提供助力。《意见》出台以后，财政部、海关总署和国家税务总局联合下发了《关于赣州市执行西部大开发税收政策问题的通知》，从2012年起对符合规定的产业进口所自用设备在规定范围内免征关税，并且比照西部地区执行西部大开发税收政策，对设在赣州市的鼓励类产业减按15%的税率征收企业所得税。10年来，该税收优惠惠及赣州市43个行业，减免企业所得税62.65亿元，赣南老区成为了“税收洼地”，有力推动了特色产业发展。该政策在2020年到期后已延期至2030年底。同时，江西在赣州设置了综合保税区，推进赣南老区开放型经济发展。

针对赣南等原中央苏区的财力支持在不断提高。中央财政通过“输血”为赣南等革命老区提供财政保障。革命老区转移支付范围和力度持续扩大增强，越来越多的原中央苏区县新增纳入革命老区转移支付、重点生态功能区转移支付范围；中央财政下达专项彩票公益金22.35亿元支持赣南原中央苏区社会事业发展，江西省提供相应配套资金支持新建福利院、敬老院及公共体育等社会公益设施建设；中央财政每年安排定额财力补助和民生政策补助用于解决原中央苏区的突出困难，革命老区转移支付资金不要求县级配套资金，可以针对性解决突出民生问题、有效缩小发展差距。近五年来中央财政对江西省的革命老区转移支付平均增速达到31.99%，显著超过全国平均水平。

先行先试政策让原中央苏区迎来新的发展机遇。《意见》实施以来，先后已经有超过80个国家试点示范事项布局赣州，有61个中央单位对口支援或派干部挂职赣南等地区，这不但有利于原中央苏区的振兴发展，还可以形成可复制、可推广的“赣州经验”，为全国革命老区实现乡村振兴提供有益借鉴。作为全国稀有金属产地，2012年赣州成为了全国唯一的稀土综合开发利用试点城市，财政部2012年到2015年间累计下达赣州市稀土开发利用综合试点补助资金9.5亿元，有了政策支持和资金保障，赣州市开启了稀土产业发展的“黄金十年”。2015年赣州市14个县入选全国电子商务进农村综合示范县，每个县获得中央1850万元的专项资金支持。截至2021年，赣州市先后有17个县23次列入该示范项目，累计获得中央财政扶持资金3.85亿元。电子商务进农村示范建设对推动赣南原中央苏区农村交通现代化、电商扶贫和乡村振兴等方面起到了重要作用。2016年财政部、环保部等中央部委协调江西省、广东省建设赣粤东江流域上下游生态补偿试点，中央财政每年安排3亿元作为奖励资金，拨付给江西省专项用于东江源头水污染治理和生态保护工作。

支持工业产业发展，原中央苏区自身“造血”能力得到提升。十年来大力坚持现代工业产业集群发展和科技创新战略，赣州财政累计争取并拨付工业转型发展领域资金22.25亿元，科技领域支出达161.92亿元，助力打造现代工业产业集群，鼓励引导企业自主创新。此外先后出资33.2亿元支持设立各类政府投资产业基金，十年来共撬动银行发放贷款898.7亿元，帮助企业降低融资成本44亿元以上，有效支持了重点项目产业建设。

二、赣南革命老区振兴发展的重要成就

（一）经济总量持续扩大，与全国平均水平差距缩小

十年来，赣州走上了经济发展的快车道。2021年，赣州市地区生产总值为4169.37亿元，是2011年的3.1倍，在全国地级及以上城市排名第65位，相比2011年上升了43位。2012年至2021年赣州实际地区生产总值平均增速为9.2%，这一增速连续五年居江西省第一，并且显著高于全国GDP的同期增速。其中，第一、二、三产业分别增加到了2012年的1.7、2.1、3.1倍，二三产业比例提升，产业结构进一步优化。赣州市人均生产总值与全国平均水平的差距也在显著缩小，2012年赣州人均GDP仅为1.79万元，在全国人均GDP中的占比不到为45%，2022年已经上升到了4.64万元，占比为57%。

（二）人民生活加快改善，社会事业稳步提升

赣州曾经是集中连片特困地区，2020年全市114.33万贫困人口全部脱贫，1023个贫困村全部退出、11个贫困县全部摘帽，历史性消除了绝对贫困和区域性整体贫困，实现了《意见》中提出的与全国同步全面建成小康社会的目标。近十年赣州地区人均可支配收入连年递增，城镇居民人均可支配收入从1.87万元增加到4.02万元，在全国平均城镇居民可支配收入中的占比上升了7个百分点；农村居民人均可支配收入由0.53万元上升到了1.47万元，在全国平均农村居民可支配收入中的占比上升了12个百分点，居民收入水平增速连续9年领跑江西省，城乡差距不断缩小。

解决民生问题是实现革命老区振兴发展的重要切入点，十年来赣州地区集中财力，实施农村危旧房和城市棚户区改造工程、农村安全饮水等工程，改善教育、医疗、社会保障条件，切实弥补民生短板。至今，农村危旧土房改造工程已经惠及赣州老区近300万农村人群，城镇居民人均住房面积也从30平米提高到了50平米左右，人均住房建筑面积高于全国平均水平；十年来赣州农村安全饮水工程共投入资金61亿元，114万农村人口的饮用水已全部达到国家饮用水安全标准；教育发展取得明显成效，赣州积极实施农村义务教育学校标准化建设工程，校舍面积增加68.8%，极大改善了教育基础条件；十年来赣州医疗机构床位数增长了1.36倍，形成了“城市15分钟、乡村30分钟”的医疗卫生服务圈，将便捷的医疗服务带到群众身边，并且建立了防止因病返贫动态监测机制，切实缓解“看病难”、“看病贵”的问题；社会保障方面，城乡居民养老保险和基本医保实现全覆盖，并且运用“防贫保险”防止出现规模性返贫。

（三）基础设施显著改善，发展后劲不断提升

近十年来，在《意见》的总体规划下，赣州老区交通事业进入了投入最多、发展最快、成效最大的一段时期。这十年里全市交通基础设施建设项目投入资金3056亿元，初步形成了现代化的综合交通运输网络，城镇化水平从40.95%增加到了56.35%。赣州公路里程从2012年的26538千米上升到了2021年的45196千米，在全省同期公路总里程中的占比十年间从17.67%上升到了21.4%的水平。而高速公路建设也较为迅速，十年来高速公路通车里程从958千米增加到了1559千米，实现了县县通高速的目标。总体来看“四纵四横九连”的高速公路网正在不断加速完善。民航和铁路基础设施也在相继落成，黄金机场T2航站楼在2019年投入运营，同期开放的还有首条通往东南亚的国际航线。十年来新增铁路运营里程545公里，赣州在国家高速铁路“八横八纵”规划中的重要交通枢纽作用在逐步加强。水运方面，赣州已经实现至九江航道的三级通航，新的运河项目已经列入《国家综合立体交通网规划纲要》加快推进。

（四）产业体系不断完善，特色产业蓬勃发展

赣州全部工业增加值从2012年的603.48亿元增加至2021年的1378.8亿元，年均增速达8.9%。形成了4个千亿元产业集群，全市规模以上工业企业由781家增至2584家，并且建成了国家稀土功能材料创新中心等国家级平台。十年来赣州市引进省外资金项目2802个，实际引进资金7500多亿元，吸引了富士康、格力、孚能等大企业的诸多项目。

三、赣南革命老区振兴发展的成功经验与启示

（一）强化中央顶层设计是革命老区振兴发展的关键制度安排

“1258”和“1+N+X”政策体系都因地制宜、联系实际，具有较强的针对性、系统性和协调性。通过部署整体规划、政策扶持和区域合作，指导进一步形成更加细化的行动方案，各部门各司其职且各级政府层层联动，充分利用财政、金融、投资、土地等多种政策实现对革命老区的资源倾斜。其次，加强组织协调，提供组织保障。在扶贫工作中明确了“政府主导，分级负责”的模式，压实主体责任。同时，在机制设计上通过对口支援、挂职锻炼等项目等向基层提供技术和人才资源流动，帮助地方突破发展限制。

（二）财政支持政策是革命老区振兴发展的坚强物质保障

财政政策的优势在于发挥结构性调控作用，将资金引向发展重点领域从而加快振兴进程。首先用好财税优惠政策减轻企业负担。执行西部大开发税收政策的“洼地”效应优化了营商环境，吸引了更多投资和企业入驻；各项减税降费政策为企业减负增效，有效推动了当地特色产业发展。其次打赢脱贫攻坚战，助力群众脱贫致富。安排就业补助资金支持重点人员就业创业；撬动扶贫小额贷款，推动产业扶贫惠及农业农村市场主体，增强了乡村经济的发展动力

（三）提升内生发展动力是革命老区振兴发展的根本途径

实现“输血”向“造血”的转变，需要发挥财政政策的引导带动作用，改善营商环境，补齐产业短板。还需要推行研发导向的政策扶持机制，支持科研平台建设，为赣州产业高质量发展提供科研支撑。十年来，中国稀土集团、中科院赣江创新研究院等平台先后落户赣州，赣州利用稀土等资源逐步形成新兴产业集群，逐步走上创新型发展的道路。同时重点支持形成产业集群，改善营商环境，打造对接融入大湾区的“桥头堡”。赣州作为江西融入粤港澳大湾区的最前沿，不但实现了赣州和广州、深圳的高铁和航线连接，还逐步形成平台的开放共享和产业的延伸拓展。“特区+老区”的发展模式有助于改善赣州的营商环境，为赣南革命老区振兴发展注入内生动力。

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（作者单位：中国财政科学研究院研究生院）

责任编辑：宗宇翔