中国省级数字政府建设指标评估与实践

顾洁，王振

[摘要]数字政府建设是数字时代政府提升治理能力和推进治理体系现代化的关键路径。当前，我国数字政府建设成果显著，但距离高质量发展还存在差距。本研究构建数字政府建设指标体系， 借助熵权法和专家打分法构建综合指标权重，全面评估了我国31个省市数字政府建设的现状水平。国内31个省市根据数字政府建设总体水平和分级指标的分布特点可划分为“引领型”、“特色型”和“追赶型”。分析发现，政府供给侧分级指标内部的系统耦合协调度较好，但政府供给侧与社会需求侧之间存在耦合失调问题。从空间格局上来看，数字政府建设的“东-西”区域鸿沟明显。通过局部莫兰指数的分析发现，长三角范围内上海、江苏、浙江在空间上形成了数字政府建设“高-高”水平正向关联。但安徽省与其他两省一市的协调度较低，在长三角一体化建设中仍有提升空间。最后，本研究根据建设水平的领先性和治理模式的典型性，选择上海、广东两省进行案例分析，总结先进的治理实践经验。

[关键词] 数字政府，指标体系，系统耦合度，区域协调度，案例分析

[中图分类号] F293.3  ［文献标识码］A   ［文章编号］1000-4211（2023）03-0014-20

一、引言

数字化浪潮中，大数据、云计算、人工智能、互联网服务平台等技术的广泛应用不仅带来了社会生产率的显著提高，同时还深刻影响着政府的治理理念和治理方式（江文路和张小劲，2021， Harrison et al. 2022）。数字政府是数字技术与政府创新相互融合的成果，强调以创新的政府治理思维，以数字化、平台化、智慧化的方式，推动政府决策科学化、社会管理精准化、公共服务高效化、政民互动信任化（孟天广， 2021）。

数字政府建设是数字时代政府提升治理能力和推进治理体系现代化的关键路径（Janowski， 2015）。十九大以来，党中央、国务院针对数字政府建设作出一系列战略部署，将数字政府建设视为创新管理方式、提升政府行政效率和服务水平之应然。2019年10月，党的十九届四中全会提出要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则，推进数字政府建设”；2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步提出要“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率”；2022年6月，國务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》，对数字政府建设水平提出了更高层次的要求（沈费伟和曹子薇，2022）。

我国的数字政府遵循“中央部署、地方探索”的建设模式，省级地方政府是推动实施数字政府建设的重要单元。在中央的顶层部署和努力推动下，越来越多的地方政府秉持技术赋能、数据赋权和为民服务的理念，从制度设计、能力建设、数据治理、治理效能等多方面着手，根据自身资源禀赋推动数字政府本地化建设，涌现出了以上海“一网通办”、广东“管运分离”数字改革、浙江“数字化转型”、贵州省“一云一网一平台”等具有地方特色的数字政府创新实践。

总体来看，我国数字政府建设成果显著。《2022年联合国电子政务调查报告》数据显示，我国电子政务发展指数（EGDI）得分从2020年的0.7948提高到2022年的0.8119，全球排名第43位，是该报告自发布以来排名最高的一次。在城市在线服务指数排名中，上海作为中国城市的代表在全球193个城市中排名第10，位于第一梯队（“非常高”水平）。

尽管我国数字政府建设取得了重要成就，但距离高质量发展还存在差距，实践中表现的顶层设计不完善、建设能力不足、数据利用效率低、网络安全保障存在短板、治理成效有待提升等问题还较为突出；地方之间数字政府发展水平不平衡，跨区域、跨部门协同存在壁垒的问题依然严峻，部分省域范围内省-市纵向整合存在障碍；2020年以来的新冠疫情，更是对地方政府数字化治理能力的一次大考。鉴于此，有必要对我国数字政府建设的现状和问题进行系统的梳理和评估。

省思当下方能展望未来。数字政府的建设是一项系统性、耦合性工程，呈现出制度设计、技术能力、治理成效等层面的相互影响和渐序深化。本研究立足于数字政府的复杂意涵和中国的本土探索实践，基于“战略-技术-成效”的分析框架提出数字政府建设的“五度”综合评估模型——即制度就绪度、能力支撑度、数据利用度、安全保障度、治理成效度，以客观数据为基础，梳理分析中国31个省级地方政府数字政府建设情况，从系统耦合度、区域协调度等方向指出目前国内数字政府建设的痛点问题，通过科学系统的指标评价和分析过程，为未来数字政府建设提供参考和建议。

二、数字政府的概念与内涵

数字政府作为数字经济时代涌现的新型政府模式，其思想来源于英国社会学家佩里·希克斯（2003）提出的“整体政府”、美国数字政府中心创始人简芳汀（2002）提出的“虚拟政府”等创新理念，之后又衍生出 “协同政府”、“全观型政府”、“网络政府”等概念。尽管这些概念各有侧重，但所指向的“数字政府”的核心意涵都是通过借助数字技术促进政府治理方式的变革，引发政府治理形态的结构性重组与功能性转变（刘祺， 2022），即从传统的以职能为中心的治理模式提升为以公民为中心的新型治理模式，最终形成更加高效的政府治理形态。

数字政府并没有统一而明确的概念，根据研究者所选择的理论视角不同，数字政府的内涵界定存在差异（刘祺， 2022; 胡税根和杨竞楠， 2021）。从新型政府形态视角出发，有研究者将数字政府定义为运用现代信息技术，为促进经济社会运行全面数字化而建立的一种新型政府形态（胡税根和杨竞楠， 2021）。从技术转型视角出发，学者们强调数字政府需要技术赋能，通过采纳先进的信息技术驱动政府行政流程优化和治理方式改革（张成福和谢侃侃， 2020）。另一批学者立足于新公共管理视角，认为数字政府并非政府治理工具的技术化替代，而是一次深刻的政府治理模式变革，其重点并不在于技术本身，而是如何利用现代数字技术促使政府自身的改革（鲍静等， 2020）。

数字政府意涵的复杂性不仅表现为理论解读的多面性，也体现为概念内涵的动态变化性——数字政府会随着新型数字技术在政府中的应用和渗透而不断丰富、拓展和延伸，其概念和内涵是随着技术不断演进的（赵金旭等， 2022）。20 世纪70年代末，数据库、微机等新技术在公共部门中开始应用，推动了“政府信息化”和“办公自动化”（刘祺， 2022）。90 年代末，互联网和大型办公软件开始普及。作为数字政府的前身，“利用网络信息技术传递信息和公共服务给公众”的“电子政务”概念开始兴起。随着数字技术的更新迭代，大数据、人工智能、云计算、互联网服务平台等新一代信息技术开始渗透到政务管理的各个领域，促进了政府数字化转型。

当前，数字政府的概念和内涵发生了两个重大的变化。第一、数字政府的意涵更加丰富。数字政府的意涵已经超越了早期计算机、互联网时期工具主义的范畴，而是包含了制度、技术、治理等多方面的内容。第二、数字政府所以来的信息技术更加先进，数字化、平台化、智慧化成为数字政府新型基础设施。同时，伴随着数字技术的广泛运用，网络信息安全的重要性更加突出。

聚焦国内数字政府的发展特点，并着眼于数字政府概念的多面性、技术的领先性，本研究采纳新型政府形态的理论视角，将数字政府的概念定义为：政府借助大数据、云计算、人工智能、互联网服务平台等新一代数字技术推动政府数字化转型，从而提升政府行政效率和服务水平，为治理体系和治理能力现代化提供支撑的新型政府形态。从内涵和构成出发，数字政府包含制度赋责、技术赋能、治理增效三个维度：从制度的角度出发，通过顶层设计推动自上而下的治理变革；从技术的角度出发，借助新一代数字技术建立政府数字化服务能力，包括技术支撑能力、数据利用能力和安全保障能力；从效果角度出发，数字政府建设最终要体现为公共价值增益。

当前，研究界存在多种数字政府评估指标体系，主要可以分为三类：（1）政策分析类。研究者从公共政策角度出发，利用政策工具分析的方法对数字政府文件进行解构，分析和比较政策文本的制度逻辑、内容框架和治理形态等特征。（2）技术工具评价类。研究者聚焦特定技术形态的数字政府业务，对政府网站、移动客户端、开放数据等建设情况进行针对性评估。（3）服务价值评价类。研究者从政务系统设计合理性、科学性、用户满意度等角度，对政务服务效果进行评估和分析。

总体上看，已有的评估体系相对单一，或着眼于政策文件，或聚焦特定技術形态的数字政府业务，尚缺乏切合我国本土实际的数字政府综合性调查评估。

三、数字政府评估的指标设计

（一）总体指标框架

数字政府的建设是一项系统性、耦合性工程，呈现出制度设计、技术能力、治理成效等层面的相互影响和渐序深化。本研究立足于数字政府的复杂意涵和中国的本土探索实践，基于“战略-技术-成效”的分析框架提出数字政府建设的“五度”综合评估模型——即制度就绪度、能力支撑度、数据利用度、安全保障度、治理成效度。

本研究通过文献扎根、专家访谈、专家问卷、数据研判多轮指标修正过程，确保最终指标体系的科学性、合理性。

（二）数据来源与指标权重

评估分析主要数据来源有：省级政策信息库、地方标准数据库、国家知识产权局专利检索系统、工信部、科技部等官方网站公布的相关统计数据、第三方研究机构发布数据，以及本研究自采集的政府招投标数据、政务app相关数据等等。本研究所使用的数据均为以上来源截止至2022年11月的最新公布数据。

1. 制度就绪度

数字政府转型是一项综合性的、自上而下的治理变革，地方政府需要在制度安排上做好系统谋划与战略布局。本研究从政策设计、标准体系、组织机构等多个方面量化测度省级政府在数字政府建设方面的制度就绪度。

第一、省级政府出台的数字政府政策文件数。根据地方政府表述的不同，既包括数字政府文件，也包括一网通办文件。为保证政策针对性，不考虑地方“十四五”规划、数字经济规划等综合性文件。

第二、从标准规范方面，计算本地区出台的数字政府方面的地方标准数量。

第三、从政策工具评估的角度，对政策协同性和连贯性进行评价。其中政策协同性测算本地区是否同时出台了数据条例、公共数据授权运营等相关文件数量；政策连贯性测算本地区前期出台的电子政务相关文件数量。

第四、组织机构方面包含两个子维度：（1）省级地方政府是否建立大数据管理机构；（2）地方智库为数字政府建设提供了重要的决策咨询建议，因此还测算了省域范围内国家级智库数量。

2. 能力支撑度

数字政府建设需要技术能力的支撑。与其他指标体系着重考察固网和移动网络覆盖度相比，本研究强调技术前沿性，补充考虑人工智能、云平台和先导技术的技术支撑能力。能力支撑度具体包含以下内容：

第一、网络能力。包括政务网建设项目投入金额（万元）、5G基站数、10G PON及以上光纤接入端口数、移动互联网普及率、固定带宽普及率。

第二、算力能力。算力是大数据和人工智能时代重要的基础性资源。本研究通过三个维度综合测算地区算力能力：（1）省域范围内设立的国家级算力枢纽数量；（2）省级人工智能算力规模；（3）国家级绿色数据中心数量。

第三、平台能力。英国提出“数字政府即平台”的建设理念，国内数字政府业务架构也日益趋向平台化模式。本研究通过四个维度测算地区数字政府平台能力：（1）政务云平台项目建设投入资金；（2）政府网络门户平台上的可线上办理业务比例；（3）跨区域服务支撑，即可跨区域办理的业务数；（4）跨部门服务支撑。跨部门服务的核心是将已建系统中相对独立的重要功能模块“沉淀”下来变成通用“能力”，包括统一身份认证、电子证照共享服务体系、统一电子印章、共享电子档案、统一电子票据应用等。

第四、先导创新。数字技术快速更迭，数字政府建设也应该与时俱进。通过地方政府对元宇宙等先导技术的创新布局，测算地方政府的先导创新水平。

3. 数据利用度

作为数字政府建设过程中的核心主体，政务数据的共享、开放和运用，均与数字政府建设密切相关。换言之，政府对政务数据的管理和利用效果，既是数字政府建设水平的体现，也决定了数字政府的建设质量。本研究采用三个维度测量数据利用度：（1）数据共享，即政府数据跨地区、跨部门的共享情况。由于数据共享发生在政府内部，无法对其进行直接测算。本研究采用了间接测算方式，使用包含政府数据共享的文件数与政府数据共享标准数进行综合计算。（2-3）借鉴复旦大学发布的《2021中国地方政府数据开放报告》，采用数据层和利用层的二级指数进行测算。

4. 安全保障度

网络安全事关国家安全，数字政府网络安全保障更是重中之重。围绕数字政府安全保障度，本研究设计了4个二级指标进行测算：（1）省级地方政府出台的有关信息安全、网络安全、数据安全的政策数量；（2）信息安全、网络安全、数据安全相关的地方标准数量；（3）省域范围内信息安全、网络安全、数据安全相关的发明专利数；（4）通过政府招投标数据，分析政务网络、系统、信息及数据安全投入（万元）。

5. 治理成效度

数字政府治理的核心价值在于以公众为中心提供高效便捷的公共服务，公共服务的可达性、满意度、包容度、透明度等成为衡量治理成效的关键因素。本研究设计了4个分级指标衡量数字政府治理成效度：（1）多渠道：支持政務服务获取的渠道数，渠道越丰富、公共服务的可达性越高。测算中计算了省级地方政府政务app（安卓和苹果操作系统）、小程序（支付宝、微信小程序）、在线网站等。（2）满意度：使用政务app评分计算。（3）包容性：政务服务网站是否设计了长者版和无障碍版。（4）透明度：数字政府透明度是指公众通过互联网获取各类政府信息，与行政主体联系与交流，通过政府行政主体或者重要公务人员的网络行为、政府应付突发事件的网络表现等，采用政府网络透明度指数结果进行测算。

在确定指标权重的优化模型的指导下，通过运用熵值法和专家法这两种分析法对各指标进行了主客观权重分析，再使用均值法获得均衡权重（详见表1）。其中，熵权法利用信息熵理论，通过计算各指标之间的相对熵值，得出各指标的权重。在熵权法中，首先将原始指标数据进行归一化处理，然后计算各指标的熵值，熵值反映了数据中客观呈现的指标信息量。而专家打分法则是基于领域专家的经验知识，对各指标进行打分和权重分配。本研究邀请了6名从事数字政府实务工作和研究工作的政府、高校和科研单位专家对指标集合进行评分和权重分配，并通过加权平均方法得出专家打分法下各指标权重。最终权重采用熵权法和专家打分法的权重平均值，用于最终的指标评估。采用综合权重的主要目的是为了避免出现指标赋权的不确定性和随意性，以达到各指标赋权的主客观的平衡性。

四、评估结果与指标分析

评估结果见表2：

（一）总排名及其分析

结合总指数自然间断点分级法与分级指数特征研究，将31个省级行政区数字政府建设分为三个层次。分层结果见下：

引领型（71.68以上）：包括上海、北京、广东、浙江、江苏五个省市。这五个省市在综合排名中位居前五，在分级指标方面也各具优势。其中上海在制度就绪度、数据利用度和治理成效度方面均排名第一；北京在安全保障度维度排名第一；广东在能力支撑度方面位居第一；浙江在数据利用度和治理成效度方面均位居第二；江苏在能力支撑度和安全保障度上均位居第二。

特色型（41.83～71.68）：包括山东、贵州、四川、福建、重庆、安徽、广西、河北、江西、河南、天津11个省市。这11个省市在综合排名中位于第六至第16区间。在分级指标上，11个省市在特定维度上相对具有长板，如山东、贵州在数据利用度方面较为突出（第四、第三），四川在治理成效度方面成果突出（第四），福建在制度就绪度方面表现亮眼（第三）。

追赶型（41.83以下）：包括黑龙江、宁夏、甘肃、陕西、内蒙古、吉林、湖南、山西、湖北、辽宁、海南、新疆、云南、青海、西藏15个省。相比于前两组，这些省综合排名靠后，同时各项分级指标没有特别突出的，处于追随者的地位。

（二）分级指标结果及分析

1.制度就绪度

上海在制度就绪度维度上位居第一，且评估分值远超过其他省市。在总排名位于第二层级的福建、安徽、贵州进入制度就绪排名前五。

制度就绪度体现在政策、标准和组织三个维度。政策文件是数字政府建设的根本遵循，各地由政策文件为切入，引领指导地方“一盘棋”开展数字政府建设。上海自2018年开始就启动了系统性的数字政府建设的战略布局，随后继续优化完善相应的制度设计。截至2022年12月，上海共公开了60份“数字政府”、“一网通办”政策文件，其政策的丰富度远高于其他省市。除了政策数量所体现的制度丰富度具备优势外，上海在政策协同性方面也表现突出，出台了15份数据条例、公共数据运营方面的文件，体现了政策具有较高的系统性。

福建因其在政策连贯性方面的优势进入制度就绪度前五名。国内数字政府建设并非从零开始，有前期建设电子政务的积累，政府数字化进程更快。福建省级政府前期共出台71份电子政务文件，在政策连贯性维度表现突出。

安徽、贵州在制度就绪度方面的优势来源于标准优势，截至2022年，安徽、贵州分别出台数字政府相关地方标准46项和43项，位居全国前两位。

在组织机构方面，全国目前共有18个省市设立了省级大数据管理机构。在地方智库方面，北京占据绝对优势，全国30家国家高端智库中有24家位于北京。

2.能力支撑度

在能力支撑度方面，排名前五的分别为广东、江苏、北京、浙江、上海。

（1）网络能力

从政府招投标项目中获取政务网络建设项目投入金额（万元）。31个省市中对政务网络建设投入力度最大的为北京，随后为广东、重庆、河北和黑龙江。

根据工信部公布的数据，截至2022年9月，广东省在5G基站数和10G PON及以上光纤端口数上居于全国首位。

在移动网络渗透率方面，北京、上海、广东为前三名。在固网渗透率方面排名前三的分别为浙江、江苏、福建。

（2） 算力能力

算力是大数据和智能时代的核心生产力。根据《2020全球计算力指数评估报告》的分析结果显示，2015-2019年，计算力指数平均每提高1点，国家的数字经济和GDP将分别增长3.3‰和1.8‰。本研究采用三个维度测算省市算力能力：

·省域范围内设立的国家级算力枢纽数量。《全国一体化大数据中心协同创新体系算力枢纽实施方案》同意在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏启动建设8个国家算力枢纽，并围绕这8个算力枢纽，规划了张家口、长三角生态绿色一体化发展示范区、芜湖、韶关、天府、重庆、贵安、和林格尔、庆阳、中卫10个数据中心集群。课题按照10个数据中心集群位置锁定省域范围内的国家级算力枢纽数量。

·省级人工智能算力规模。北京、广东、上海位居全国省市算力规模前三名。

·国家级绿色数据中心数量。自2019年起，我国已创建三批共153家国家级绿色数据中心。按照数据中心所在位置进行分省统计，广东省数量最多，共18家，紧随其后的是北京（13家）、江蘇（13家）和上海（10家）。

（3）平台能力

从政府招投标项目中剥离政务云平台建设项目投入金额（万元）。31个省市中对政务网络建设投入力度最大的为北京，随后为贵州、江苏和福建。

业务上云率方面来看，上海完成了政务服务100%上云。全国范围来看，有18个省市业务上云率达到90%以上，青海、云南、江西的政务上云率有待提升。

面对日益纷繁复杂的跨域公共事务、人员大规模跨地区工作生活以及各类生产要素加速流动，“一亩三分地”的单一主体治理模式已然难以有效应对，亟需打破部门壁垒和区域壁垒，加强业务跨部门和跨地区的协同办理。其中，跨部门服务支撑的核心是将已建系统中相对独立的重要功能模块“沉淀”下来变成通用能力，包括统一身份认证、电子证照共享服务体系、统一电子印章、共享电子档案、统一电子票据应用等。在中央的推动下，全国省市基本上都已经启动全国统一的身份认证、电子证照体系等的建立和应用，甘肃、西藏、吉林等省在电子档案共享方面还需补位。

在跨区域协同办理方面，广东走在了全国前列，全省共有3066项业务可以跨省通办，紧随其后的是河北（1142）、天津（1102）和上海（478）。

（4）先导创新

数字技术快速更迭，数字政府建设也需与时俱进。元宇宙是未来虚拟世界和现实社会交互的重要平台，是数字经济新的表现形态，潜力巨大。目前国内上海、北京、武汉、厦门等发布了元宇宙相关的文件。2022年7月8日，上海市政府发布了《上海市培育“元宇宙”新赛道行动方案（2022—2025年）》，提出将坚持虚实结合、以虚强实价值导向，发挥上海在5G、数据要素、应用场景、在线新经济等方面优势，推动元宇宙更好赋能经济、生活、治理数字化转型；力争打造10家具有国际竞争力的头部企业、100家“专精特新”企业，推出50+示范场景、100+标杆性产品和服务，到2025年产业规模达到3500亿。

3.数据利用度

数据利用度方面，排名前三的为上海、浙江、贵州。

在政府数据内部共享方面，采用政府数据内部共享的文件和地方标准数量作为替代变量进行测算。在31个省市中，福建对政府数据共享极为重视，共有124份省级文件提及政府数据共享，其次为上海（108）、广西（74）和广东（70）。贵州是全国最早启动政务大数据建设的省份，在地方标准方面也走在全国前列，共出台28项政务数据共享相关的地方标准，其次是安徽（15）和北京（10）。

公共数据开放与数据应用方面，本研究采用了复旦地方政府开放森林指数的二级指标。浙江、上海、广东在数据开放方面居于全国第一梯队，山东、浙江和上海在数据创新应用方面有突出表现。

4.安全保障度

数字时代，网络安全事关国家安全。十三五以来，我国网络安全治理体系逐步完善，国家层面出台了《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》、《网络数据安全管理条例》、《数据出境安全评估办法》等相关法律法规。数字政府与经济社会的正常运转密切相关，倘若出现重大安全问题，则可能导致治理失灵抑或引发严重的安全问题，威胁国家总体安全。因此，数字政府建设过程中的安全保障成为关注重点。

安全保障度方面排名前五的省市分别为北京、江苏、广东、上海、浙江。安全法规方面，上海出台的网络安全和数据安全法律法规数量最多，共有58项。紧随其后的是浙江（51）、陕西（49）和福建（48）。安全标准方面，辽宁出台的网络安全和数据安全方面的地方标准数量最多，为23项。紧随其后的是江苏（16）、湖南（14）和北京（10）。陕西、吉林、宁夏、天津、甘肃、青海、四川、海南、西藏等省未出台网络安全和数据安全方面的地方标准。安全专利方面，排名前五的省市分别为北京（1741）、广东（1386）、江苏（790）、浙江（495）和上海（446）。安全投入方面，从政府招投标数据中剥离政务网络、系统、信息及数据安全方面的资金投入。北京在政务网络、系统、信息及数据安全方面的资金投入力度最大。紧随其后的是山西、广东、江苏和山东。

5.治理成效度

治理成效方面，上海、浙江、北京、四川、吉林位居治理成效前五强。四川、吉林因其较高的政务服务一体化能力和政务app评分而进入第一梯队。

治理成效度采用服务多渠道、服务满意度、数字服务包容度和政务透明度四个维度进行衡量。

（1）服务多渠道

在服务多渠道方面，大部分省市在线政务方面做到了全渠道覆盖，即包括在线网站、安卓应用、苹果应用、支付宝和微信小程序，但部分省市渠道覆盖方面存在短板。例如，黑龙江的政务app“全省事”仅有安卓市场可以下载，湖南的政务app“新湘事成”在安卓和苹果市场齐齐下架。

（2）服务满意度

在服务满意度方面，采用了政务一体化好差评分值和政务app评分两个分级指标予以测量。对两个分级指标进行机制标准化后进行加权平均获得服务满意度分值。

2022年国务院政务一体化“好差评”，评分中将31个省市按照政务一体化分值分为非常高、高和中三个层次。

政务app评分计算时，计算各省级政务app在苹果app store和安卓多个应用市场用户评分的均值。若一省有多个省级政务app，则再对多个app分值进行平均。

从评分情况来看，上海的“随申办”评分最高，为3.8分，辽宁评分最低，为1.9分。全国政务app评分的均值仅为2.72（满分为5分）。总体来看，政务app在用户评价还普遍较低，用户满意度方面还有较大提升空间。

（3）数字服务包容度

当不同群体在获取数字服务存在机会和能力不均等时，就会出现数字鸿沟。为弥合数字鸿沟、提升数字政府服务包容度，几乎全部省级政务app均开发了长者版和无障碍语音模块，但部分省市存在功能上线但不可用的情况。例如天津政务网站长者版无法办理业务，贵州、内蒙古无障碍语音版无声音，海南省无障碍模块进入后无内容显示等问题。数字政务包容度需要从用户出发，切实提升功能的有用性和易用性。

（4）透明度

数字政府透明度是指公众通过互联网获取各类政府信息，与行政主体联系与交流，通过政府行政主体或者重要公务人员的网络行为、政府应付突发事件的网络表现等，采用政府网络透明度指数结果进行测算。根据《2021年中国政府透明度指数报告》，政务透明度排名前三的省份为浙江、广东、江苏，而青海、新疆、西藏的政务透明度评分较低。

（三）系统耦合度分析

理想状态下，数字政府在各个子维度应该存在正向关联，即各个子系统之间是耦合协调、相互促进的关系。为评估目前国内数字政府建设的耦合协调性，采用相关系数的方法简单测算数字政府评估模型中制度就绪度、能力支撑度、数据利用度、安全保障度和治理成效度“五度”之间的相关关系。

从表4结果来看，目前数字政府“五度”子系统之间存在一定耦合失调问题。五个分级指标按照性质可以分为政府供给侧指标（制度就绪度、能力支撑度、数据利用度、安全保障度）和社会需求侧指标（治理成效度）。从表4结果来看，政府供给侧的四个分级指标内部存在显著的正向关联性，系统耦合协调度较好。然而，政府供给侧与社会需求侧两类指标之间，仅有能力支撑度与治理成效度呈现显著的正向相关性，供需之间存在耦合失调问题。这说明目前数字政府建设过程中存在“投入-产出”失调问题，政府投入的治理成效显示度不高，还有较大提升空间。

（四）区域协调性分析

国务院要求各地依托全国一体化政务服务平台和各级政务服务机构，打通业务链条和数据共享堵点，推动更多事项“跨省通办”。但因行政区划壁垒由来已久，相关制度尚不健全，跨界治理的开放式治理理念与地方本位主义存在冲突，各地系统互不联通且数据标准不一、地方数字化能力差距较大等等原因，各省市数字政府建设水平存在较大差异，表现为数字政府建设方面的“区域数字鸿沟”。通过指标结果可以看出，我国各省之间的数字政府建设有着明显的差距，东部沿海地区数字经济发展程度整体高于中西部地区。区域层面，长三角、京津冀和泛珠九省區的数字政府水平相对较高。

为进一步分析数字政府建设的跨区域耦合性，引入局部空间莫兰指数，分析特定省市与邻近区域数字政府建设水平的空间关联性。

式中，Lmi表示省市i的局部莫兰指数，，，其中Fi为省市i的数字政府综合水平值，wij为空间权重值。Lmi的统计指标显著，表示省市i与临近区域形成显著的空间关联。结果见表5。结果表明，上海、江苏、浙江三省市在空间上形成了区域数字政府建设“高-高”水平正向关联，安徽省在长三角数字政府一体化建设中还属于“旁听生”。我国西部的新疆、西藏地区数字政府建设呈现“低-低”的空间关联。

五、地方数字政府建设案例

本研究根据建设水平的领先性和治理模式的典型性，选择上海、广东两省进行案例分析，总结先进的治理实践经验。

（一）上海超大型城市数字政府建设经验

超大型城市治理面临的最大挑战是科层制治理结构中的条块分割、信息盲点、反应迟钝与治理梗阻问题。如何实现对社情民意的极速感知、快速决策与高效处理，是超大型城市数字政府建设需要突破的治理难题。

上海作为总面积6340平方公里、常住人口超2487万的超大型城市，在数字城市建设方面成为全国标杆，打响了上海“一网通办”服务品牌。《2022年联合国电子政务调查报告》中，上海作为中国城市的代表在全球193个城市在线服务指数排名中位列第10，位于第一梯队（“非常高”水平）。本研究评估结果中，上海不仅在全国31个省市数字政府建设总体水平中排名第一，在制度就绪度、数据利用度、治理成效度等多个分级指标中也位居第一。

上海是全国最早启动数字政府建设的城市。根据建设进程中的关键节点，大致分为三个主要的发展阶段（孟子龙， 2022）。

初步探索期（2001—2011）：2001年9月，“中国上海”门户网站开通试运行，2002年1月该网站正式上线运行，标志着上海市数字政府建设的正式开启。在初步探索期，电子政务的治理理念开始浮现，但从政策内容和重点任务上看，政府对电子政务的理解主要聚焦对内的“无纸化办公”和对外的“政府门户网建设”，其中政务门户网站主要服务于政务信息公开化的管理要求，搭建由政府向社会公众的单向信息传递通道。在这一阶段，上海数字政府的治理理念还比较模糊，对电子政务的探索也在比较初期的阶段。上海虽然在政府信息公开方面走在全国前列，但实际效果来看尚未形成较强影响力。

积极发展期（2012—2017）：2012年4月，上海出台《上海市政府电子政务“十二五”发展规划》，标志着上海数字政府建设进入了新的阶段。2012年5月，上海市出台《上海市电子政务管理办法》，其中将电子政务定义为“政府机构应用信息与网络技术，将管理和服务集成，实现政务与技术的有机融合，向政府内部和社会公众提供更加规范、透明、高效、便捷的行政管理和公共服务的活动”。这一定义已经具备“数字政府”核心理念的雏形，但仍然聚焦在具体业务（即“活动”），而非政府治理形态的整体转型。

深化拓展期（2018—2022）： 2018年以来，上海数字政府建设走向深化，围绕“一网通办”、“一网统管”、“公共数据开放”等工作打响了上海数字政府品牌。2018年3月，上海市政府出台《全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》，确立了未来三年间数字政府建设的基本内容。2018年9月，上海发布《上海市公共数据和一网通办管理办法》，提出“依托全流程一体化在线政务服务平台和线下办事窗口，整合公共数据资源，加强业务协同办理，优化政务服务流程，群众和企业办事线上一个总门户、一次登录、全网通办，线下只进一扇门、最多跑一次”的工作任务。为推进数字政府建设，上海市政府成立以市长为组长的专项领导小组，组建上海市大数据中心，统筹全市“一网通办”相关工作。2019年，“一网通办”移动端“随申办”上线。根据2021年7月的政府公开数据，“随申办”的月活峰值已经超过1517万，实际办件的网办比例超过70%。2020年，上海市政府出台《2020年上海市深化“一网通办”改革工作要点》，在已有建设成果上进一步“攻坚提升”，着力实现从“侧重行政权力事项”到“行政权力和公共服务并重”转变，从“能办”到“好办”转变。

上海数字政府建设为国内其他省市提供了实践经验。

数字政府建设涉及政府部门全方位的变革，意味着需要有充足的权威资源保障和自顶向下的制度安排方能顺利推行。在建设前通过充分研究形成科学合理的政策内容框架，以及在建设中高位领导充分的支持和重视，能够为数字政府建设的有序开展提供保障（陈子韬等， 2022）。2019年，习近平总书记考察上海时要求抓好“一网通办”等“牛鼻子”工程，并提出“实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用”的建设要求。为推进数字政府建设，上海市政府成立以市长为组长的专项领导小组，组建上海市大数据中心，统筹全市“一网通办”相关工作。有力的上级支持和良好的制度设计上海数字政府相关举措有序推进的重要原因。在顶层推进下，上海各部门以核心业务为主线、以数据融合为核心、以资源协同为支撑，按照业务闭环管理要求对部门业务流程进行全面梳理和优化重构，通过简化流程和理顺机制来推动数字政府理念的落地生根（陈志宏和姚元， 2021）。根据本研究统计，上海自2018年起在“数字政府”、“一网通办”方面共出台60项政策法规，政策工具具有良好的横向协调性和纵向连贯性，这表明上海充分重视数字政府建设工作，结合前期电子政务实践经验和地方资源特征，认真规划符合上海实际的数字政府建设路径。

上海以数据治理为核心的整体政府理念形成“用数据认知、循数据决策、依数据施策”的治理思维。上海数字政府包括多方面的创新举措，而这些举措并非零散的应用，而是要打破部门壁垒造成的数据孤岛，通过对数据的统一规划来优化流程。在诸如“最多跑一次”、“不见面办事”等创新中，用户只需要一次提交全部数据，然后由系统根据用户办理的事项来组织业务流程，以数据的“流动”牵引分布在不同空间中的管理和服务主体为同一个事件而相互协作。在决策上，数据汇聚所建立的关联性可以提供更多的事实或隐藏价值，循数據决策在上海应对新冠疫情危机下发挥了重要价值。上海不仅重视政府内部数据的共享，还跨越政府边界，强调通过公共数据开放充分发挥数据价值，实现向市场、向社会赋能。2022年上海社会科学院出品的《2022全球重要城市开放数据指数》中，上海在全球重要城市数据开放评估中位列第四，在入选的30个中国城市中位居第一。

上海利用“以用户为中心”的核心思路串联起数字政府建设的诸多议题。上海“一网通办”从实践早期就确立了“以人民为中心”的数字政府建设导向，提出了“让政府办事像‘网购一样方便”、“群众感到受用”等发展目标。以“一网通办”为改革切口，上海数字政府建设强调将过往以部门为中心、以职能为中心转变为“办好一件事”为中心的逻辑（王孟嘉， 2021）。作为“一网通办”的移动端，“随申办”从设计之初就制定了公平普惠、随时可用的目标。

（二）广东数字政府建设模式的探索与创新

广东秉持“敢为人先、理念先行”的改革传统，以先行先试的理念推动数字政府建设（吴磊， 2020）。广东省数字政府建设取得良好成效。在本研究数字政府“五度”评估中，广东在综合指数中全国排名第三，在能力支撑度方面位列全国第一。

广东省数字政府建设的最大特征，唯“改革”二字。

1.领改革风起之先，大刀阔斧开展顶层设计改革。

在吸收借鉴国内外主流建设思想的基础上，广东分别将互联网思维、整体发展思维有效融合到政府数字化转型改革中，提出“政务互联网思维”，并以此来指导“数字政府”的改革建设。《广东省“数字政府建设”总体规划（ 2018－2020年） 》中指出： “数字政府”是对传统政务信息化模式的改革。相较于改革前的建设状态，当前广东省数字政府建设充分体现了全省“一盘棋”的改革发展思路。

为破除中国矩阵式管理造成的部门相互掣肘、省-市上下分割的问题，广东从数字政府建设的顶层设计端着手推进政府治理改革，将数字政府改革作为“一把手工程”，成立了由省长担任组长的改革建设工作领导小组，并系统编制“数字政府”建设规划，以“数字政府”顶层规划、实施方案以及考核指标为牵引，加强政府各部门的改革意识和创新思维。

一方面，广东省将“数字政府”改革建设列为全省全面深化改革的18 项重点任务之首，将数字政府建设提到全省战略高度不仅可以在更高层面扫清数字政府建设中遇到的跨部门、跨层级障碍，也保证了数字政府改革建设的资金投入。

另一方面，广东省大刀阔斧进行机构改革。为明确管理职责，广东省撤并和调整了省和省直各部门44个内设信息化机构，组建广东省政务服务数据管理局（隶属于广东省政府办公厅） 作为“数字政府”改革建设工作的行政主管机构，负责政策规划、统筹协调，从体制机制源头上革新组织保障。

2.创新性开展“政企合作、管运分离”的建设模式。

“数字政府”建设过程对技术、人才、资源、资金等需求越来越大，政府部门囿于自身能力和资源限制，不得不借助于市场力量和企业技术优势来实现政府数字化转型，“政企合作”也成为数字政府建设的必然途径。和全国其他省市主要采用的“政府主导、社会参与”的模式相比，广东省在“政企合作”模式方面的改革力度最大，直接选择管运分离模式，政府不再承担建设者的职责，而是转为使用者、评价者和监督者。2017年，广东省发挥省内运营商优势，与腾讯、华为和三大基础运营商合作，成立数字广东网络有限公司作为数字政府的运营中心，形成“政企合作、管运分离”的运营模式，在较短时间内成功打造了“粤省事”移动应用和“广东政务服务网”一体化在线政务服务平台，充分发挥了政府与企业间优势互补（王张华等， 2021）。

广东省的数字政府建设模式改革体现了一种协同治理的思路。一方面，“管运分离”的模式转型有利于减轻政府的建设压力。另一方面，这种协同治理的模式还能充分发挥企业参与数字政府建设的市场化优势，弥补政府在运营经验和技术设施方面存在的不足。从用户角度出发，相比于政府，科技企业和互联网公司依靠技术能力和行业经验能够更加精准灵活地把握用户需求。

3.推动全省“纵横一体化”跨层级、跨部门协调改革。

与直辖市相比，省级行政单位还面临“省-市”数字政府纵向整合的问题。目前国内部分省级行政单位未能充分利用省市两级建设成果，“纵向联建”进展缓慢。在某些省域范围内由于各地市之间资源禀赋差异较大，数字政府建设改革进度不一、地级市之间信息数据未打通、办事标准不统一等问题，省级政府对地级市政府的统筹领导能力较弱，造成较为严重的省市割裂、各自为政的现象。

为解决这一问题，广东省在组织机构、平台建设、标准体系、数据共享等方面发力，推动全省“纵横一体化”跨层级、跨部门协调改革。在组织机构方面，广东省除了成立省级大数据管理局作为“数字政府”改革建设工作的行政主管机构，同时在市县成立相应的政务服务数据管理局，从而形成了上下贯通、技术与业务融合的集约化管理体制。

在平台建设方面，广东省确定“一体化”的建设思路。在政务平台层面，广东对内统一规划建设全省政务云平台，落实“集约共享”平台建设思维，形成“1+N+M”的政务云平台，包括1 个省级政务云平台、N 个特色行业云平台、M 个地市级政务云平台。为解决各地级市数字政府建设能力不平衡的问题，广东采取“省统市建共推”的策略，即各地市可根据自身经济发展和信息化水平分类推进，但最低要求依然包括运用全省统一技术标准的基础设施数据平台。

在标准体系方面，广东省深度完成政务服务事项标准化工程，在省、市、县的跨层级、跨部门共享提供了基础技术标准、数据共享标准等条件。

在数据资源方面，广东省建设全省统一的政务大数据中心，开展政务数据治理，实现数据汇聚共享。全省政务大数据中心由省政务服务数据管理局统筹资源，各部门不需要重复建设机房和数据中心，降低了建设成本，还通过一体化流程办理服务推动了部门间的数据自主流转（吴磊， 2020）。

六、研究结论与启示

数字政府建设是数字时代政府提升治理能力和推进治理体系现代化的关键路径。当前，我国数字政府建设成果显著，但距离高质量发展还存在差距。本研究构建数字政府建设指标体系， 借助熵权法和专家打分法构建综合指标权重，全面评估了我国31个省市数字政府建设的现状水平。本研究的主要结论如下：

（一）国内31个省市根据数字政府建设总体水平和分级指标的分布特点可划分为“引领型”、“特色型”和“追赶型”。其中上海、北京、广东、浙江、江苏五个省市数字政府建设总体水平较高，分级指标方面各有优势，属于“引领型”；山东、贵州、四川、福建、重庆、安徽、广西、河北、江西、河南、天津11个省市分级维度上各具特色，属于“特色型”；黑龙江、宁夏、甘肃、陕西、内蒙古、吉林、湖南、山西、湖北、辽宁、海南、新疆、云南、青海、西藏15个省数字政府建设还有较大提升空间，属于“追赶型”。

（二）指标内部系统耦合度分析发现，政府供给侧分级指标（制度就绪度、能力支撑度、数据利用度、安全保障度）内部的系统耦合协调度较好。然而，政府供给侧与社会需求侧（治理成效度）之间存在耦合失调问题。

（三）数字政府建设的区域鸿沟明显，东部沿海地区数字经济发展程度整体高于中西部地区。全国一体化数字政府建设与跨区域协调发展成为未来关注重点。从局部莫兰指数的分析结果上看，上海、江苏、浙江三省市在空间上形成了区域数字政府建设“高-高”水平正向关联，安徽省与其他两省一市的协调度较低，在长三角一体化建设中仍有提升空间。

数字政府的建设是一项复杂工程，需要政策、技术、管理、资金等方面的大量投入，其建设天然需要政府、市场和社会三者之间的共同合作。在对数字政府建设的案例分析中发现，上海和广东表现为两种不同类型的政企合作治理方式，在决策层、运营层和治理模式上具有典型性和代表性。

政企合作是数字政府建设的必然要求，如何根据自身的资源条件和环境因素设计公私合作模式，从而推动数字政府建设绩效的最大化，体现了地方在政府数字化方面的治理智慧。上海技术、人才丰富，且广泛分布于企业、科研院所、社会机构等多元主体。为充分吸收多元主体的技术资源和治理智慧，上海采取了“多邊决策结构+服务灵活交付”的多元治理模式，发挥“政产学研”协作倍增效应。与之相比，广东借助本地科技企业和运营商的总部优势，大胆采用“管运分离”的建设模式，政府退居幕后，主要承担规划引导、资源协调的作用。

上海、廣东在数字政府建设方面都取得了突出成就，反映了政企合作在数字政府建设中的关键作用，同时也说明数字政府建设模式不存在唯一的最优解。政府需要根据自身条件因地制宜设计数字政府建设模式，并根据不同的推进阶段特点进行动态调整，从而不断提升数字政府服务水平。

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Assessment and Practice of Provincial Digital Government Construction Indicators in China

Gu Jie， Wang Zhen

（Information Research Institute， Shanghai Academy of Social Sciences，  200235）

Abstract： This study develops an indicator system to measure the development level of digital government， combining the entropy weight and expert scoring to determine the weights of the indicators. The development of digital government in 31 provinces and cities in China was comprehensively evaluated. Based on the overall level and distribution features of the grading indicators， the provinces and cities were classified into "leading type"， "typical type" and "catching-up type". Further analysis revealed that the coordination within the government supply side grading indicators was good， but there was a coupling mismatch between the indicators between government supply side and the social demand side. From the perspective of spatial pattern， there was a clear gap between the "East-West" regions in terms of digital government development levels. Through the analysis of the local Moran index， we found that within the Yangtze River Delta region， Shanghai， Jiangsu， and Zhejiang formed a "high-high" level of positive correlation in regional digital government development， while Anhui Province was still in the periphery position. Finally， based on the leading level of development and the typical governance mode， Shanghai and Guangdong were selected for case analysis and comparison， and advanced governance practice experience was summarized.

Key words： Digital Government， Indicator System， System Coordination， Spatial Coordination， Case Study