负责任的治理：跨越政策过程中的“责任陷阱”

摘 要：责任陷阱是政策过程中权责关系不合理导致政策效果不理想的现象，将其置于责任政治的框架中加以审视与分析，具有理论与现实的双重意义。在明确责任陷阱的基本内涵与研究脉络的基础上，可以从责任政治分析框架中的两个基本维度探讨如何跨越责任陷阱：一是在结构维度上构建积极履责的制度基础，在一个完整的责任框架中设计各项治理机制，明确“负责任的机制”中所包含的不同要素，尤其是重新调整问责机制的运作；二是在行动维度上明确真实履责的实践导向，在治理过程中构建法治化、规范化的执行模式，为组织成员在复杂问题中的“实质性判断”提供空间。跨越责任陷阱是实现“负责任的治理”的必由之路，也能够为国家治理现代化夯实社会基础。

关键词：责任陷阱；政策过程；基层治理；治理现代化；责任政治

中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1672-9684（2023）02-0020-08

一、问题的提出

中国超大规模国家治理的多层级、长链条的政策过程中，顶层设计与基层实践能否实现有效衔接和政策畅通，不仅直接决定着基层公共服务供给的效率与效能，而且会影响到国家的安定团结以及社会的和谐稳定，在此意义上可以将政策过程视为影响国家治理效能的神经中枢。研究表明，基层治理往往是政策执行的“最后一公里”，政策结果与其初衷是否一致，好的政策是否真正惠及公众，都取决于基层政策执行的方法［1］。在此意义上，着眼政策过程中基层执行的结构性问题并寻求破解之道，是理顺政策全链条、打通政策全过程的基本前提。但是，在实际的政策过程中我们经常会发现这样一种问题或现象，即基层的政策执行看起来似乎是贯彻了上级的意志，但是执行效果却不尽如人意，甚至导致一些政策执行引起基层公众的不满和反对。这种问题或现象将基层一线的政策执行者推入了一种两难境地：在政策执行调整的呼声中，一些基层政策执行者又存在唯恐“得罪”上级的心理，进而导致了一系列的“避责”行为［2］。而这些“避责”行为反过来又可能破坏政策执行过程甚至引发更不利政策执行的后果。无论是西方还是中国的治理实践，这些现象都不同程度地存在，并成为学术界与实务界普遍关注的一个重要问题。

我们认为，上述问题和现象本质上是政府治理或政策过程中权责关系不合理的结果，完全可以置于责任政治的框架中加以审视与分析。在国家治理现代化的背景下，责任政治建设是制度的治理效能能否充分发挥的关键环节，国家治理中的观念塑造与调整、制度体系的构建与优化、治理主体行动的设计与展开，都可以嵌入责任政治的框架之下来探讨［3］。责任政治这一概念所要表达的基本理念是：在政治生活和日常生活的场域中，每一项制度以及要素，每一个治理主体都能够清晰地划定责任、积极地履行责任，并且能夠根据外部环境的变动协同与调整责任，那么就会实现政治生活与社会生活的和谐与稳定。事实上，学界基于责任政治视角、结合不同治理场景对这些现象提供了一些分析框架和解决方案，其中“责任陷阱”（accountability trap）是一个颇有解释力和分析力的概念。目前关于责任陷阱的研究既聚焦了成因方面的分析，也有对应策略的探讨，一些对策思路较为深刻，但总体而言还显得较为零散，缺乏一种整体性的分析框架。有鉴于此，本文旨在通过建立一个整体性的分析框架来较为系统地阐释责任陷阱的跨越之道，即将责任陷阱这一概念引入到中国的治理场景中，结合国内外研究阐释责任陷阱的基本概念及其研究谱系，并从“责任政治”理论分析框架中的结构与行动两个维度探讨如何跨越责任陷阱，如何实现一种“负责任的治理”，以为地方以及基层政策过程优化、提升治理效能提供一种思路。

二、责任陷阱的基本概念及其研究脉络

要跨越政策过程中的责任陷阱，构建合理履职的制度基础，明确真实履责的实践导向，首先需要厘清责任陷阱的基本概念和研究脉络。

（一）责任陷阱的基本概念

责任陷阱的概念发端于组织学中“绩效悖论”（performance paradox）的研究，其根源在于政治生活日益复杂化的两个基本事实，即组织体系自身的复杂性和组织外部环境的复杂性［4］。首先，现代社会中的组织具有高度的复杂性，其最明显的特征就是自上而下与自下而上共同形塑的多重“委托-代理”关系。自上而下的“委托-代理”关系类似于行政发包制所描述的那种“委托方-管理方-代理人”的三种角色［5］；自下而上的“委托-代理”关系则是社会契约论视域下的“委托-代理”。这一组织体系内部的自上而下的“发包”往往是一种现实而具体的关系，而社会契约论在某种意义上只是一种思想实验，因此所构造的“委托-代理”是抽象而原则的关系。在组织运作中，现实而具体的关系往往是组织行为的主导，因此组织行为更多受制于现实而具体的“委托-代理”关系。其次，外部环境的复杂性主要指组织面向的需求呈现出多元化的特征，组织所要解决的问题也呈现出深刻的不确定性［6］。随着社会政治经济的不断发展，公众需求的日益多元化使得基本公共服务供给变得更加棘手，许多公共问题的出现与放大比以往更加难以预测。例如对风险治理问题，就很难精准判断风险的发生与走向，这就需要着眼于风险治理的动态过程，遵循“什么阶段办什么事”的行动逻辑、采取“摸着石头过河”的策略。在上述复杂性中，就产生出了组织运行中的“绩效悖论”。所谓绩效悖论，是指绩效本身与绩效指标之间的疏离关系或者说“薄弱联系”（weak correlation）［4］。通俗地讲，“绩效悖论”描述的是这样一种状态：即使组织成员“照章办事”即按照预先设定的绩效指标行事，但取得的绩效结果却可能不尽人意。

政策过程中的绩效悖论与责任问题往往密切关联，进而在学科拓展研究中衍生出了责任陷阱的概念。例如学术界提出的基层政府之间的共谋［7］、属于当下公共责任研究热点的“避责”［8］、基层治理中层出不穷的“形式主义”“痕迹主义”等［9］。在组织体系内部复杂的“委托-代理”关系中，上级与下级的信息不对称导致了下级具有一定的自由行动空间，从而为寻租创造了条件，造成了所谓的“道德风险”（moral hazard）问题，因而就有必要采取有效措施化解这种信息不对称造成的风险。在当下中国国家治理的制度设计中，巡视巡察以及群众路线等制度在某种意义上就旨在解决“委托-代理”关系中的信息不对称问题，即以灵活的权力机制打破下级对于信息的遮蔽或过滤。但是我们也应该看到，伴随着巡视和群众路线的是组织体系内部负激励的增强，再加之组织沟通和治理成本的问题，也难以避免地衍生出了避责以及形式主义等现象［10］。由于绩效指标的设定权往往集中在上级手中，故而受制于激励机制的下级无疑会更倾向于以上级的目标为行动导向。责任陷阱就在这样的绩效悖论中产生：政策执行者在履行上级政策目标的时候，以满足上级指示为目标却忽视公众真正的偏好与需求，在公共服务的实际效能方面表现的不尽人意［11］。从两种“委托-代理”关系的角度看，责任陷阱反映出组织体系中对现实而具体的委托关系的过度强调，而忽视了抽象而原则委托关系的价值引导。在中国的治理场景中，责任陷阱本质上是对上负责和对下负责之间的不一致不协调的问题。

（二）责任陷阱研究的基本脉络

国内外学界围绕责任陷阱问题展开的研究总体而言聚焦于责任陷阱产生的原因与应对之道两个方面，但由于国内外治理场景不一样，便形成了不同的研究视角。

首先，通过不同的研究视角剖析责任陷阱产生的具体原因。第一，西方公共行政对于责任陷阱的研究形成了具有特色的路径，即聚焦在“街头官僚”（street-level bureaucracy）这一政策执行主体，也就是我们所说的“基层一线工作人员”。这一视角主要通过分析基层人员的双重身份来探究责任陷阱产生的原因。基层工作人员是连接国家与社会的主体，是政策的末端执行者，在很大程度上决定了政策的效能，而公众对于政府的评价，也很大程度上取决于对基层人员工作效果的评价。在行政实践中，基层政策执行者面对的责任陷阱最为明显。由于既是国家或上级政策的执行者也是公共服务的基本供给者，根据两种“委托-代理”关系，基层人员事实上存在着两种身份：一是国家的代理人。作为自上而下“委托-代理”关系的末端，基层人员是最终的“代理人”。二是公众的代理人。在民主社会中，任何公共政策的设计与执行都是以公众的需求和利益为导向的，那么基层人员的行政行为也必然应该体现公众的需求和利益［12］24。第二，中国治理场景之下的责任陷阱问题也有其特征可寻，主要关注政策過程中的各种要素尤其是层级因素对责任陷阱的影响。虽然我们的公共行政研究还较少涉及到责任陷阱的概念，但是很多宏观问题或者微观问题都围绕着责任陷阱问题展开。总的来看，中国治理场景中的责任陷阱所嵌入的特殊背景是中国国家治理中庞大治理的规模、多元化的利益诉求、差异化的发展格局。由此，长链条的政策过程就可能呈现出“系统化扭曲”的形态，这种系统化扭曲是责任陷阱产生的根源，具体表现为三个方面：（1）一统体制和有效治理之间的张力使政策目标悬置在事实与规范之间［13］，政策替代、政策再发明、政策再设计等概念的出现都是对政策目标“系统化扭曲”的辩护或者修正，试图提供新的政策模式来论证扭曲的合理性，或者为扭曲提供一些调整优化的方案［14］。（2）基本公共服务供给的整体性和实际中“需求导向”多元化之间的脱节。基本公共服务差异化、精准化、循证化的供给是公共服务的“理想型”状态，但是循证的评估也会耗费大量的治理成本。例如，循证中的“证据”如何搜集、如何分析、评价、落实，又衍生出了一系列的技术问题［15］。（3）政策执行的时间结构造成了政策原初目标与实际效能的脱节。新近公共行政研究中的“责任与时间”（accountability and time）的问题指出，政策执行的时间周期会影响对政策执行效果的判断［16］574-586。一个长周期的政策和短周期的政策，其执行过程所面对的不确定性是迥然不同的，故而会产生不同的政策结果［17］。

其次，国内外学界提出的责任陷阱应对之道。这大致包括两方面内容：第一，应对责任陷阱的根本在于构建一个有灵活性的制度，即提升治理体系的“制度韧性”，让制度能够适应不同的环境和问题。但是仅谈制度韧性，本身也存在着一些问题。中国传统国家治理中，中央与地方关系始终是影响国家有效治理的核心变量。从分封制到郡县制，以及柳宗元《封建论》中对封建制度的批判，再到顾炎武的“寓封建之意于郡县之中”，都是在探讨治理体系的灵活性问题。然而在官吏分途的官僚制度中，对于宏观制度结构的考察却忽略了行动者对制度的影响。例如，对清代“胥吏”的研究就指出，作为政策执行末端的行动者以及联系国家和社会的层级，胥吏的行动往往混乱了政治权力系统和社会系统之间的关系。由于胥吏的腐败导致民怨沸腾，而传统的官僚系统难以对胥吏进行有效的监督，胥吏就逐渐演变成了一个自行其是的独立层级，对整个国家治理系统造成了严重的威胁［18］248。从现代国家治理的视角看，赋予地方以政策灵活执行的权力虽然是一种有效的路径，但“一管就死、一放就乱”的怪圈可能会导致治理体系出现所谓“行为联邦制”（de facto federalism）的问题。第二，将研究视角聚焦在基层工作人员之上，具体分析基层工作人员面对责任陷阱时的应对策略。这一研究主题下涌现出很多新的概念，例如西方公共行政学界就提出了“街头政策企业家”（street-level policy entrepreneur）［19］、“公共遭遇”（public encounter）［20］、“街头官僚行为拟剧论”（using drama to understand street bureaucracy practice）［16］128-141等。这些研究的结论主要指向两个方面：一是基层人员面对责任陷阱的时候不是被动的，而是积极的行动者，基层人员的行动主要是规避责任陷阱中的问责风险。例如，如果不能履行上级政策目标，那么就可能会受到严厉的问责；如果难以满足公众的基本需求，其中也蕴藏着政策实际效能输出失败的问责风险。因此，基层人员需要通过特定的策略影响政策议程，使得上级的政策目标能够和公众的实际需求相吻合。二是在责任陷阱的目标分立中，基层人员会通过特定的策略来影响公众，使得公众去接受政策执行的过程和结果。例如，一些学者借用加拿大社会学家戈夫曼“自我呈现”的理论，阐释基层人员如何通过“表演”的形式来说服公众。问题在于，这种说服公众的行为可能是对公众需求的进一步背离，是对责任陷阱的“挖深”而不是“填埋”。

三、结构维度：构建合理履责的制度基础

现代国家治理中的责任不同于传统社会的责任作用机制。传统视域下，责任的运作主要依靠伦理，即通过人际间的关系构筑社会的联结机制以及人的行为准则。随着制度的复杂化以及社会分工的精细化，责任从纯粹的伦理要求拓展到了政治与行政领域，“对于公共行政来说，近代发展起来的官僚制组织结构和体制，是一个责任中心主义的体系”［21］，责任不仅生发于个体的伦理要求，也建构于现代组织体系中的“委托-代理”关系当中。在这个意义上，破解责任陷阱，首先需要从制度层面入手，从根本上消弭产生责任陷阱的结构性要素，具体可以从两个方面展开：

（一）完善科学“定责”与积极“履责”的组织机制

如何保证组织成员积极履责是现代组织设计的核心任务之一。责任政治框架中，既要关注组织内部如何分配责任，也要重视何种制度设计能够使组织成员积极履责。从现有相关研究看，全球责任框架（global accountability framework）可以为构建一个责任型的组织体系和组织机制提供有益借鉴。这一框架确定了使一个组织对其利益相关者更负责的四个核心维度——透明度（transparency）、参与（participation）、评估（evaluation）、投诉和回应处理（complaints and response handling），旨在提供更好的组织绩效［22］11。这四个维度中的每一个部分都被确定为负责任行为的标准。统合责任政治的相关内容以及中国治理场景，我们可以将这四个要素界定如下。

第一，透明度。透明度要求向利益相关者提供可获取和及时的信息，并开放组织的评估程序、结构和流程。治理过程中，我们会发现不同部门甚至不同执行者之间的信息都是不对称的，在某种意义上，部门之间、人与人之间的信息差异是导致责任碎片化的重要原因。经济学中强调市场信号对于市场主体的意义，那么政治学中则强调信息共享对于行动协同的价值。没有信息就没有沟通，没有沟通就没有行动的協调，这是系统论和控制论给我们的重要启示。弥合碎片化的责任，就要实现信息的充分开放共享。在充分的信息共享的基础上，各个主体之间才能够合理分配责任、划分责任的界限，并在信息的不断充实的基础上动态地调整不同主体之间的责任边界。

第二，参与。参与需要组织内部和外部利益相关者积极参与影响他们的决策和活动。民主时代的公共治理不是封闭的活动，而是能够充分开放透明，包容多元主体协同参与的集体行动。尤其对于当下中国复杂性情境下的治理活动而言，多元主体的参与是实现功能涌现的基本前提，能够有效克服公共治理中的“棘手问题”［23］。但是，当下的公共治理活动的很多决策环节的开放程度依然有待提高，公共权力之外的主体的实质性参与仍需加强。如果这种情况不能得到有效解决，公众的实际诉求就难以整合到政策议程之中，责任陷阱的出现便难以避免地成为事实。

第三，评估。现代官僚制的绩效评估同样是一个充满复杂性的问题。按照传统公共行政的思路，组织的绩效评估更多基于结果。然而，结果导向的绩效评估引发了一系列的连锁反应，例如官员避责等问题［24］。有鉴于此，组织绩效评估方式和策略需要有一个转变：评估并不是单纯的结果导向，而是过程与结果的高度融合。评估要求聚焦于组织目标和目标的进展，在过程中学习未来的计划，并报告过程的结果。尤其是问责机制的构建，关键要避免一刀切似的结果导向。因为特定的结果都是特定的过程造成的，过程中的一些偶发因素往往会使结果不符合政策的原初目标。林德布洛姆等行政学家曾经提出重视行政过程的问题，要在过程中不断调整政策执行方法，在过程中强化组织学习［25］，实质上强调了绩效评估中关注过程的重要性。

第四，投诉和回应处理。投诉和回应处理是组织学习的重要环节。这一机制要求组织提供渠道，使利益相关者能够就不合规或针对决策和行动的问题提出投诉，并确保此类投诉得到适当的审查以及科学的修正。尤其在充满复杂问题的治理情境中，政策过程中出现问题往往具有客观性，因此治理过程不应拒斥公众的质疑抑或责问，而是要避免问题因为得不到解决而被放大，从而对整个行政体系造成消极影响。在某种意义上，发现问题、解决问题本身就是一个组织学习与成长的过程，体现了组织的“韧性”（resilience）。

总的来说，一个组织要负责，必须将这四个维度整合到其各级决策和实施阶段的政策、程序和实践中，以与内部和外部利益相关者相连接。一方面，在定责的环节中，既要首先明确行政主体的责任，同时也要拓展治理的包容性和参与度，明确其他治理主体的责任，并且在信息的开放与共享中动态地调整权责关系。另一方面，构建科学合理动态的绩效评估机制，保证主体能够强化履责的过程管理，并且根据外部环境的变化以及新问题的涌现动态地调整履责行为。

（二）健全系统化、科学化的问责机制

从组织激励的视角看，很多责任陷阱的产生源于不平衡的组织激励。组织激励不仅仅是组织控制（organizational control）的重要工具，而且是激发组织绩效的关键要素。激励的强弱多寡能够促成形态各异的组织行为，从而形成不同的治理格局。例如正激励强，整个治理格局就可能形成攀比式的“锦标赛”；正激励弱，组织成员就可能会产生“消极不作为”的心态；负激励弱，自上而下的“委托-代理”关系就可能会产生“共谋”；负激励强，“避责”等行为就可能会大行其道。在行政体系中，最为重要的激励机制就是问责制度，面临在日益复杂化的公共治理中，问责机制的完善和优化也成为一个极为重要的“复杂问题”。

责任研究的相关成果表明，现代社会的很多问题并没有体现为严格的、线性的因果关系，而是遵从着一种非线性的逻辑。正如美国政治学家艾丽斯·杨（Iris Young）所指出的，目前的究责机制是一种“担责模式”（liability model），这种模式难以和社会中诸多的复杂问题相适应。因为，担责模式的启动应该以明确的证据规则为基础——不仅要证明责任主体与后果的因果关系，而且需要评估责任主体行为的意图、动机和后果［26］100，而很多复杂问题的产生不仅受制于偶发要素，并且其归责的时候也会受制于缺少明确的证据以及集体决策的问题。在某种意义上，“担责模式”的“简单思维”难以去厘清复杂问题背后的逻辑，也就难以科学有效地去惩戒复杂问题的结果，这种简单与复杂之间的张力就产生了很多意想不到的组织非预期结果。正如对于“避责”等组织行为的研究指出，避责体现了一种“组织控制悖论”，即通过强化问责制度来加强组织控制，促使组织目标实现，但却取得了相反的结果［10］，这与责任陷阱的产生逻辑是一样的。因此，规范组织行为、跨越责任陷阱的关键之一，就在于构建系统化、科学化的问责机制。

作为一个完整的框架，问责机制主要由四个要素构成，即谁来负责（who is accountable）、对谁负责（to whom are they accountable）、为何负责（for what are they accountable）、如何负责（how are they accountable）。可见，问责机制是一个多要素构成的系统化流程，它不仅仅关涉“责备”的问题。现实公共治理实践中，我们对于“问责”的理解往往直接诉诸于“惩戒”。例如，当我们看到某某干部被问责的时候，第一印象倾向于认为该名干部因为违纪违法而遭到了惩治，而我们从经验出发确实可以看到，当下对于问责的理解更多偏重于“责”。但是，问责中的“责”并不简单的仅仅是“责备”。事实上，问责的一个核心问题就是可能会用简单的思维逻辑去惩戒复杂问题的结果，这种简单与复杂之间的张力就产生了很多意想不到的组织非预期结果。正是由于如此，我们强调问责机制不能立足于一种“简单思维”。如果追溯问责本身的意义，问责机制和组织中的激励其实也存在着不同之处。第一，激励是一种“前瞻性的控制”，即通过一种机制来引导组织成员怎么做以及不应该做什么，是一种“面向未来”的设计。第二，问责的本质目的是让权力行使者负责任，而非一种纯粹的惩戒手段。只有当权力行使者主观背离了责任预期的时候，问责的惩戒功能才需要发挥作用。因此，问责的关键在于“问”，需要让失责的人知道自己应该负什么责，以及解释清楚为什么没有满足责任预期，并且在“问”的时候要听取责任对象的建议。加拿大的问责机制设计的经验，可以为我国问责机制的优化提供一些借鉴。加拿大的问责机制的重要特征就是在问责程序中整合了一些司法程序，例如失责者的申辩、陪审团的参与，明确失责者失责的具体条款，等等。并且，问责的过程必须提供明确的标准和证据，使得问责有理可依、有据可依［27］。问责机制是民主政治制度的构成要素，它诞生于民主之中、蕴含着民主精神，同时也必须遵循民主政治的原则与逻辑，这是保障问责有效性、科学性、公正性的价值基础。

四、行动维度：明确真实履责的实践导向

责任本质上是一种行动，如果缺少了行动，那么责任也就仅仅停留在观念之上，失去了责任中“回应”（response）的要素［28］5。在公共治理和政策议程中，履责的行动不等于日常生活中的一件简单的行为，责任行动往往嵌入在特定的情境当中、面向特定的对象和特定的问题。与此同时，责任行动在治理情景中往往是一个“行动流”。这意味着，责任行动并不是“即时性”的行为，可能会受制于时间延展以及外部情境的变化，因此责任行动的结果存在着与初衷相背离的潜在风险。因此，在治理中理解责任，需要结合行动主义的分析视角，在复杂性中重新理解何谓“负责”。

（一）在责任中着重关注“行动者”的行动与关系问题

“行动者”是社会学中的重要概念，自马克斯·韦伯强调了行动的重要意义后，包括舒茨、帕森斯、吉登斯等社会学家均从不同的角度论述了行动和社会结构之间的关系。对于政治学和公共行政而言，对于行动者的强调首先要厘清行动者之行动和其与外部政治环境之间相互影响的关系，聚焦于责任视角就是在责任主体的行动中理解各种影响责任主体积极履责的内外因素，明确究竟何种行动是负责任的行动。事实上，无论是治理过程还是政策执行，本质上都是行动者的“行动”，而责任的履行也是责任主体面向他者的行动。分析责任问题不能跳出行动者的视角，需要阐释清楚行动者为什么会这么做、是什么原因塑造了这种行动，行动者之间应该形成何种网络。在此意义上，责任陷阱本身是多元主体在行动中造成的。那么，这些行动者应该如何行动才能够从源头上遏制责任陷阱，或者在责任陷阱中寻求摆脱之道？

德国社会学家尼克拉斯·魯曼的“事件维度”“社会维度”“时间维度”的三维框架是一个有益的借鉴［29］120-135：（1）分析行动的事件维度。事件维度旨在明确一项治理任务所构成的行动者关系，即区分彼此。跨越责任陷阱，首先需要在行动的关系中明确彼此的权责关系。（2）分析行动的社会维度。社会维度旨在明确行动涉及的主题，由此才能分析行动所嵌入的环境、行动可能的复杂性等。在具有相对复杂性的政策落实中，行动者行动的有效性受制于相应的资源和技术，故而既要赋权赋能于行动者，在评价行动者行动效能的时候也需要兼顾这种复杂性的影响。（3）分析行动的时间维度。时间维度旨在明确行动具有特定的时间周期，分析时间对行动目标和行动效果的影响。我们需要清楚，“时间紧、任务重”是基层形式主义产生的重要原因［10］，政策的有效落实，必须要充分给予行动者“时间”，寻求“高效率”和“磨洋工”之间的平衡。唯有分析行动，我们才能够了解行动者面对责任陷阱时的真实想法和态度，才能够有的放矢地分析问题和解决问题。另外，公共行政的行动理论也提出了一个原则，就是制度留白中的行动者不是被动的、受制于繁文缛节的“机器”，而应该根据价值判断做出合理的选择，进而面向公众提供更好的服务。公共行政行动理论的提出者、美国行政学家哈蒙借用马克思的“物化”（rectification）概念，阐释了政策执行者应该遵守制度，但不能循规蹈矩成为制度的奴隶，核心思想是说明有效的履责不仅是遵从制度，而是要在遵从制度中创新制度，让制度能够更加符合公众的期待［30］131。在众多的治理创新案例中我们也可以发现，正是很多具有行政伦理与公共精神的行动者构造出了各具特色、各有效能的制度，为治理创新扩散提供了良好的借鉴。

（二）为组织成员在行动中的“实质性判断”提供空间

现代政治文明赋予责任的重要特征之一，就是使责任跳出了伦理的规范，并将其同法治相融合［31］。法治的价值在于避免了人治出错率高的问题，提供了“公开透明的规则之治和程序之治，具有可预期性、可操作性、可救济性”［32］，无论是中国传统政治思想还是西方政治思想都指向这个原理。在此意义上，合理的秩序有赖于“制度管人”和“人管自己”的协同发力。一方面，责任必须要依靠法治来提供可为与不可为的绝对边界。需要承认，我们的治理过程还存在着一些权力滥用等行为，这些行为也严重伤害了公众的感情，影响了政府的合法性。一些实证研究同样指出，公众对于行政体系的不满总体上是对权力滥用的不满［33］311-314。因此，法治化的执行模式，就是严格限制权力使用的边界。另一方面，规范化所指涉的是制度边界的划定应该明确“不能做什么”，为执行者的判断提供相对弹性的空间。

任何制度都不可能涵盖到公共治理所有角落，公共治理的复杂性特征决定了制度必然会存在“留白”。因为，制度过于繁琐，也会把执行者的注意力完全转移到程序遵守甚至“循规蹈矩”之上，并使其放弃执行过程中应该具备的实质性判断。因此，对于执行者自由裁量权的多少有无问题始终是政策研究的重要问题：如果自由裁量权过大，那么权力的越位错位就有了滋生的温床；如果自由裁量权很小或者没有，那么执行者就倾向于循规蹈矩或者不作为。经济学研究指出，自由裁量权是一种依赖于执行者内部价值的行动资源，赋予了制度执行者处置资源的合法权限。在一定程度上，自由裁量权有利于减少交易成本。然而，自由裁量权本身不是一个可以量化的事物，只能通过“判断”的规则来限制自由裁量权可能带来的消极影响。这种“判断”也要遵循这样几条原则：第一，解释判断规则的意义或目标追求。这意味着，制度留白中，对于行动的评价要秉持着“法无禁止”和“以人民为中心”的价值向度，第二，判断政策环境对执行可能造成的影响。外部环境复杂性的不同会对行动产生不同程度的影响，因此对于行动的评价不能处于一种“真空”的环境，需要充分考虑政策环境对政策执行的影响。第三，判断过程中要整合专家和面向对象的意见。制度留白中，行动者面向对象和需求和专业化的指导是保证行动有效性与合目的性的基础，在多方意见中，不仅可以为行动找到依据，也可以为创新制度提供参照。

五、总结与讨论

责任陷阱问题在某种程度上已经成为影响治理有效性的结构性梗阻，跨越责任陷阱既是提升治理效能的举措，也是构建“负责任治理”的前提。总的来看，责任陷阱的跨越需要沿着“结构”与“行动”两个维度展开，这既源于责任内涵的多维性，也根植于现代治理的复杂性。责任陷阱的产生，归根结底是在复杂的情境中，责任履行的某个环节出现问题所造成的连锁反应，因此解决政策过程中责任陷阱的一个简约原则是：在以场景为导向的治理活动中，构建能够充分履责的机制、保障行动者负责任的行动——这就是跨越责任陷阱的要义。

当然，责任陷阱问题的研究还需要大量的规范分析与实证分析。从责任陷阱的概念出发，我们还需要进一步完善一种“负责任的政治”，构建一种“人人有责、人人尽责”的治理格局。值得注意的是，现代社会所追求的“负责任的政治”是一个以现代价值贯穿其中，彰显政治文明的“责任政治”［31］。基于此，制度建设应充分地调动起各个主体的责任，化被动为主动，让责任主体能够充分地履行对自己、对他人乃至对未来的责任，通过构建一个紧密的责任网络来预防与修正社会问题，构建生机活泼、和谐有序的社会。中国传统社会具有强烈的责任本位色彩，结合中国的治理场景构建一个负责任的政治生态，既有中国优秀传统文化创新性发展创造性转化的精神价值，也是全面建设社会主义现代化国家的基本期许。在一个负责任的政治之下，责任陷阱的问题将会得到有效遏制、逐步消除，也为国家治理现代化奠定坚实的社会基础。

［责任编辑：张思军］

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Responsible Governance：Crossing the “Responsibility Trap” in the Policy Process

ZHANG Xian-ming

（School of Administration，Jilin University，Changchun 130012，China）

Abstract：Responsibility trap is a phenomenon that the unreasonable relationship between power and responsibility in the policy process leads to unsatisfactory policy effect.It has both theoretical and practical significance to examine and analyze it in the framework of responsibility politics.On the basis of clarifying the basic connotation and research context of the responsibility trap，we can discuss how to cross the responsibility trap from two basic dimensions in the analysis framework of the responsibility politics.First，we should build the institutional foundation of active responsibility in the structural dimension，design various governance mechanisms in a complete responsibility framework，and clarify the different elements contained in the “responsible mechanism”，especially readjust the operation of the accountability mechanism.Second，we should clarify the practical orientation of real responsibility in the dimension of action，and build a legal and standardized execution mode in the process of governance，so as to provide space for the “substantive judgment” of organization members in complex problems.Crossing the responsibility trap is the only way to achieve “responsible governance”，and it can also lay a solid social foundation for the modernization of national governance.

Key words：responsibility trap；policy process；grassroots governance；governance modernization；responsibility politics