新型智慧城市建设面临的挑战与优化路径

王林霞

〔摘要〕 新型智慧城市建设是以全面推进新一代信息技术与新型城镇化发展战略深度融合、提高城市治理能力现代化水平、实现城市可持续发展的新模式。当前，我国新型智慧城市数量不断增多、数字基础设施逐渐完善、市场规模正在扩大，但同时面临着运营模式不成熟、智慧应用场景不丰富、数据资源治理体系不完善、数字基础设施的支撑驱动作用不强劲、安全保障体系不健全等制约因素。为此，应完善长效运营模式、拓宽智慧应用场景、建设数字基础设施、健全数据资源体系、筑牢安全防控体系，进而构建善感知、会思考、有温度的新型智慧城市生态体系。

〔关键词〕 新型智慧城市；持续优化；智慧应用场景；运营；数据资源

〔中图分类号〕F299.2〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2023）03-0068-05

城市是人类经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，是人类文明精华的汇聚地。19世纪以来，工业化的普遍发展将世界迅速推向城市化。2022年6月，联合国人居署发布《2022世界城市状况报告：展望城市未来》指出，到2050年全球城鎮人口将新增22亿，而且届时全球城镇人口占全球总人口的比重将从2021年的56%上升至68%。在此背景下，我国迎来了城市化的高速发展期，常住人口城镇化率由1978年的17.92%提升至2022年底的65.22%。城市的急剧扩张在加速城乡深度融合发展的同时，也极易引发城市规模与城市承载力不协调、政府公共服务的有限性与公众需求多样性不匹配、交通拥堵、资源浪费等问题，而且所有这些问题用传统的技术和管理方法难以有效解决。因此，我国开始重新审视城市发展的目标定位，尝试通过新一代信息技术提升城市治理效能，化解城市治理难题，进而相继提出了众多建设智慧城市的战略举措。

近些年，随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进及数字中国战略的加快实施，城市发展被赋予了新的内涵和新的要求，不仅推动了传统意义上的智慧城市向新型智慧城市演进，更为新型智慧城市建设带来了前所未有的发展机遇。笔者将在对新型智慧城市的内涵、发展现状进行总结的基础上，深入分析其建设面临的挑战因素，进而有针对性地提出优化路径，以期为深入推进新型智慧城市的长效可持续发展提供有益借鉴。

一、新型智慧城市的内涵及发展现状

（一）新型智慧城市的内涵

智慧城市的思想最早来自于2008年国际商业机器公司首席执行官彭明盛提出的“智慧地球”（Smart Planet）概念，其核心是利用新一代信息技术促进全球经济社会智慧化、一体化运行。2009年，彭明盛进一步提出创建“智慧的城市”，并将之作为“智慧地球”项目的重要组成部分，从此就拉开了全球智慧城市创建的序幕。综合智慧城市的发展源流及世界各国的实践经验，我们可将智慧城市定义为：综合运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，对城市的资源、环境、基础设施、产业等诸多要素信息进行全面感知、精准采集，并通过构建协同共享的城市信息平台，对采集到的关键信息进行分析、整合，进而对包括民生、环保、公共安全、服务、工商业活动等在内的各种需求作出智能响应，从而使管理更加精细、环境更加宜居、经济更加发达、生活更加便利的城市创新发展模式。然而在“智慧城市试点”推进过程中，缺乏体系层面统筹考虑所存在的重技术轻应用、重投入轻实效、重局部轻协同等问题，使智慧城市建设面临困境。在此背景下，作为信息化与城市化高度融合产物的新型智慧城市应运而生。2016年3月，新型智慧城市一词在第十二届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中首次出现，此后新型智慧城市建设加速落地并不断深化。

作为智慧城市发展到更高阶段的新形态，新型智慧城市以为民服务全程全时、城市治理高效有序、数据开放共融共享、网络空间安全清朗为主要目标。与传统智慧城市相比，新型智慧城市的特征主要体现在以下几个方面：一是在顶层设计上，更加注重智慧城市建设的协同化、标准化、安全性，强调通过互联互通、纵横联动，构筑共生、共治、共赢的智慧城市生命体。二是在价值理念上，更加注重以人为本，突出服务导向，通过整合服务资源、优化服务流程、创新服务内容，使老百姓具有更强的体验感、获得感〔1〕。三是在驱动因素上，更加注重数据驱动，通过数据的汇集融合、开放共享和分析挖掘，赋能政府决策、城市运行和产业发展等。四是在建管模式上，新型智慧城市正加速由“政府主导”向“政府、运营企业、供应商、市民”多元合作转变。

（二）新型智慧城市的发展现状

我国已经成为全球智慧城市建设最为火热的国家。智慧城市已经成为我国城镇化战略任务之一。总体而言，我国智慧城市建设先后经历了概念导入期（2008-2012年）、试点探索期（2012-2016年）、统筹推进期（2016-2020年）等多轮迭代演进，目前正迈入以人为本、成效导向、集约融合、协同创新、全面赋能的新型智慧城市发展新阶段，并呈现出以下良好发展态势：一是新型智慧城市数量不断增多。当前，我国所有的副省级以上城市、超过89.6%的地级市以上城市、超过62.8％的县级城市均已提出或正在建设新型智慧城市 〔2〕，并初步形成了环渤海、长三角、珠三角以及中西部四大智慧城市群。二是新型智慧城市数字基础设施逐渐完善。我国超过90%的地级市及以上城市已开展云平台建设，而且平台的规模不断扩大，业务系统的共享和融合程度不断提升。截至2023年3月底，我国已累计建成264.6万个5G基站，这意味着5G网络已基本覆盖全国所有地级市和县级市，成为全球规模最大的5G独立组网〔3〕。三是新型智慧城市市场规模正在扩大。根据中国信息通信研究院统计数据显示：我国智慧城市市场规模近几年均保持较高增长率，2022年新型智慧城市市场规模已达24.3万亿元，同比增长15.2%；从细分市场占比来看，智慧物流、智慧建筑、智慧政务领域占据了较大的市场份额，占比分别为28.9%、24.4%和18.7%；智慧医疗、智慧交通等其他领域也表现出了较强的发展潜力；预计2023年新型智慧城市市场规模将达28.6万亿元。总之，理念的升级、场景的落地、技术的进步、生态的构建以及种种新动能，已然成为驱动新型智慧城市发展的新引擎。

二、新型智慧城市建设面临的挑战

（一）运营模式不成熟

一是在新型智慧城市运营过程中，政府主导性明显，公众参与程度不高，投融资渠道不畅，市场配置资源的决定性作用尚未得到充分有效发挥。二是政企合作存在一定的挑战和安全风险，它们的权责边界、利益分配、风险分担关系等需进一步理清，政府对企业服务的评价机制、对智慧项目的监管机制需进一步健全。三是服务新型智慧城市建设的企业在技术供给能力方面的不足，加剧了供需矛盾。四是多头交叉管理、政策碎片化等因素导致难以形成新型智慧城市共筹共建合力。

（二）智慧应用场景不丰富

一是智慧应用场景广度不够，尚未实现信息技术与城市各功能模块的深度融合，没有形成以应用促产业、以产业带应用的智慧应用场景良好发展态势。二是智慧应用场景深度不足，缺乏对垂直领域小场景的关注和投入，导致一些智慧应用方案泛化、虚化，难以有效解决民生、产业等领域中的痛点难点问题。三是智慧应用场景供需对接契合度不高，多以智慧交通、智慧警务、智慧安防等公共治理领域的智慧应用场景供给为主，缺乏医疗、教育、养老等领域智慧应用场景的精准供给，因此群众对智慧城市建设应用场景的感知度不高、获得感不强，智慧应用场景的惠民效果不佳。

（三）数据资源治理体系不完善

一是数据资源供求对接不精准，互联网数据、多源空间数据和多领域多行业数据的整合能力还需大幅提升。二是不同部门、不同层级之间数据资源的标准不统一、兼容性差，重复化、碎片化、无效化等现象仍然存在，导致了大量数据资源互联互通难、开放共享难，数据孤岛、数据冗余等痛点问题日渐显露，进而降低了数据资源的可用性，提高了运维成本。三是数据资源市场化、社会化开发利用的整体水平还有待提高，数据资源价值亟待深度挖掘。四是数据资源管理机制不完善，数据资源的权属不清、权责不明，监管、预警机制不健全，多头管理、分散建设问题明显。五是全民数字素养、数字技能有待提升，不同社会群体因获取和使用数据资源能力不同而产生的数字鸿沟亟需解决。

（四）数字基础设施的支撑驱动作用不强劲

一是“云、网、端”等信息基础设施的集约化程度、融合度级别不高，宽带网络、通讯基站布局不均，5G网络规模化商用及光纤网络全覆盖推进力度需进一步加大，网络数据传输速度需进一步提升，算力发展供需不平衡，通过网络灵活高效调配算力资源的能力仍存在不足。二是交通、水利、能源、市政等數字融合基础设施建设水平参差不齐，对新型智慧城市建设的支撑和驱动作用尚未充分显现。三是新型智慧城市智能治理平台分散和重复建设现象较为严重，平台之间的兼容度低，整体协同能力不强。

（五）安全保障体系不健全

城市治理的智慧化、数字化转型改变了数据传统的采集、存储及应用方式，使数据信息安全面临以下一系列挑战：一是数据的过度采集产生的隐私保护问题；二是数据外包服务引发的数据资产泄露和流失；三是数据信息保护的法律法规不健全带来的信息安全隐患；四是数据使用过程的安全防护存在漏洞，如访问权限控制、密钥生成、存储和管理方面的纰漏可能造成数据泄漏；五是基于利益驱动的非法数据交易加剧了大数据安全风险；六是智能终端设备覆盖区域大，对外连接多，加大了诸如分布式拒绝服务（DDoS攻击）、高级可持续威胁（APT攻击）等网络攻击的风险。

三、新型智慧城建设持续优化的路径选择

各地在建设新型智慧城市时，应着眼于高起点、高定位、稳落地，立足于各地历史文化、人文资源、经济实力，以系统思维、平台思维、聚合思维、底线思维、众创思维为统领，科学规划新型智慧城市建设的战略目标、主攻方向，细化新型智慧城市建设的时间表、路线图，做好顶层设计与既有的区域、城乡、产业、土地等专项规划的衔接，因地制宜、多措并举，构建善感知、会思考、有温度的新型智慧城市生态体系。

（一）完善长效运营模式

各地要构建政府引导、市场主导、政企合作、多方参与、专业运营的新型智慧城市建设可持续发展生态。为此，一要完善多元化投融资机制。要积极争取专项扶持资金，加大各级财政投入力度，通过拨付专项资金、发行地方政府债券、扩大税收优惠覆盖面等方式强化政府资金扶持，发挥财政资金的激励引导作用。要通过特许经营、购买服务、运营补贴、融资租赁和金融租赁等方式，以及BT、BOT、BPP、PPP等模式，鼓励和吸引社会资本积极参与新型智慧城市建设〔4〕。二要强化专业运营。要支持国有企业、民营企业和其他企业组建专业化智慧城市运营平台公司，通过政府授权委托、管运分离等途径，支持这些平台公司承担智慧城市项目集成建设和综合运营管理任务，同时不断提升它们的专业化、市场化、生态化运营能力。三要健全开放合作运营机制。新型智慧城市的运营应强化政企合作、企企合作，以及新型智慧城市建设企业与领先的产业研究机构、学术权威机构等的合作。在合作过程中，要理清各合作主体间的权责边界、利益分配、风险分担关系，从而形成优势互补、多元参与、开放合作的长效运营模式。四要创新以评促建运营机制。要以2022年10月国家市场监督管理总局颁布的《新型智慧城市评价指标》（GB/T 33356-2022）为标准，制定具有代表性、可比性、可扩展性的新型智慧城市具体考核细则，对新型智慧城市运营成效进行考核评价，并将评价结果作为财政预算、部门考核、项目申报和运营主体遴选等的重要参考。

（二）拓宽智慧应用场景

要依据各城市的资源禀赋、发展阶段和产业特点，强化需求导向、场景牵引、生态共建，按照“全面布局、重点推进，急用先行、分步实施”的原则，落实省级统筹规划、市级建品牌、县级出亮点机制，选准突破口，加大对惠民服务、精准治理、产业经济等重点领域及垂直领域小场景智慧应用的关注和投入。为此，一要拓宽智慧服务应用场景。要聚焦需求驱动，充分利用12345热线、网格、舆情等数据金矿，定期开展智慧医疗、智慧教育、智慧养老等服务需求大调研，做好分析，挖掘真需求、真问题、真痛点，并编制和实时开放智慧服务项目机会清单、需求清单，指导企业研发投入项目，提升智慧服务供给的针对性、靶向性，实现供需高效对接。二要拓宽智慧治理应用场景。相关部门和企业要加强技术创新与跨界合作，推动新兴数字技术与智慧治理深度融合，以“问题—场景—算法—解法”的数字化思维，加大智慧网格、智慧交通、智慧应急等热点问题解决方案供给，推出一批务实管用、触手可及的智慧治理应用场景。三要拓宽智慧产业应用场景。要制定可定量、可追溯、可考核的产业智慧应用评价标准。要鼓励企业、高校、科研机构等组建技术联盟、产业联盟，引导智能中枢层的平台型企业为联盟“领头羊”，通过开放其自身平台架构吸引各分领域优势企业加盟，从而以“平台+产业”模式加大智慧旅游、智慧农业、智慧制造业等各类智慧产业的开发力度，打造一批具有牵引性、普惠性的应用场景。要通过搭建智慧产业供需平台、成立智慧产业研究会及专家咨询委员会、组建智慧产业联合创新实验室、举办智慧产业供应链论坛等多种形式，打通智慧产业供需高效对接链条，拓展规范有序、富有活力的智慧产业应用场景。

（三）建设数字基础设施

一要加快推进网络基础设施建设。其一，要推进 5G 网络规模组网，实现在重点企业、产业园区、商务楼宇等场所的深度覆盖，以及主城区、县城、乡镇、重点行政村 5G 网络信号全覆盖。其二，要加快实施千兆宽带网络建设。要完成宽带核心网络向太字节（TB）演进，打造一批全光网工厂、企业、园区，实现县级以上城市家庭千兆接入能力和商务楼宇万兆接入能力全覆盖。要加快实现乡镇光纤网络全覆盖，推进农村地区光纤通达和升级改造。二要加快推进信息服务基础设施建设。其一，要加快构建全域感知的物联网络平台。要全面提升平台固移融合、宽窄结合的物联接入能力，推动部署千万级感知节点，以完善城市全时空感知体系。要加大窄带物联网络（NB-IoT）部署力度，实现县级及以上城区普遍覆盖，室内、交通路网、地下管网等应用场景深度覆盖。其二，要加快打造“地域特色+快速迭代”的智能化“城市大脑”。“城市大脑”是系统、平台、数据、业务交互融合的总枢纽。因此，要构建包含数据中台、技术中台、人工智能中台、业务中台在内的“城市大脑”枢纽平台，将分散在城市各个部门的数据连接沟通，完成城市神经网络构建，实现上下对接、横向连通的城市运行“一网统管”。其三，要加快云计算中心、大数据中心、超级计算中心绿色、集约、集群化发展。三要加快推进算力基础设施建设。要整合算力资源，加快建设全国一体化算力网络国家枢纽节点，发展数据中心集群，推进新建数据中心规模化、绿色化、集约化发展，构建多源异构、云边端协同的一体化算力基础设施应用体系，促进分布计算、边缘计算和超级计算协同发展，逐步形成浅边缘—深边缘—最边缘的层次化算力布局，打造“算力泛在、算网共生、全景覆盖”的算力服务体系，以提升算力服务能力〔5〕。

（四）健全数据资源体系

数据好比新型智慧城市庞大躯体中的血液，是新型智慧城市建设的基础性资源，因此，新型智慧城市建设的重心是要充分发挥数据要素的作用和价值。为此，一要强化数据立法。要进一步完善新型智慧城市数据产权、数据安全、数据交易的行政法规、部门规章和行业标准，通过法律法规明晰数据的所有权、被遗忘权、更正权、限制处理权、数据可携权、数据获取权、信息知情权、知情同意权等数据产权的分类标准、边界及属性，界定数据资源提供者、使用者和管理者的权利、责任和义务，以发挥法律法规作为智慧城市建设“压舱石”的作用。二要推动数据资源多元归集。要摸清数据资源底数，编制数据资源目录，规范数据资源归集标准，按照定义统一、口径统一、名称统一、参照统一、来源统一的分级分类原则，进行多维度、多源头数据采集，以实现部门业务系统数据资源“应接尽接、应汇尽汇、应录尽录”，从而形成内容全面、类型多样、支撑有力的全域“数据湖”。三要探索数据交易有效模式。要打造新型数据交易所，搭建安全可控的数据流通交易平台，完善数据资产价值评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系，鼓励企业、科研机构、社会组织等市场主体运营自有数据，积极将自身的数据产品投入市场交易，探索公共数据资源授权运营、有偿使用新模式。四要深入推进数据治理。要通过对数据的清洗加工、动态识别、关联分析、提炼抽象等处理手段，提升数据资源供给质量；通过语义引擎、数据建模等多种数据分析技术，深入挖掘数据的潜在价值，实现数据从资源属性到生产力禀赋嬗变；通过推动政府公共数据与社会数据的双向交互、开放共享，扩大数据开放范围，畅通数据融合渠道，加大数据开发应用。

（五）筑牢安全防控体系

安全是智慧城市建设的根基和生命线，要结合实际需求动态调整相关技术措施和安全策略，以筑牢新型智慧城市安全防控体系。为此，一要将安全能力纳入新型智慧城市建设的顶层设计。要深入分析新型智慧城市建设中的安全需求，健全相关法律法规，构建安全标准，完善安全架构体系，制定相应的技术规范，不断提升新型智慧城市建设安全事件应急处置能力、重要信息系统的容灾恢复能力、体系化协同防御以及安全融合能力的建设水平，以确保新型智慧城市安全风险整体可防、可控。二要打造安全运营中心。要组建新型智慧城市安全运营团队，搭建安全运营支撑平台，推动省市县三级安全态势感知平台互联对接，通过对多源异构海量数据采集、处理和分析，及时发现安全隐患，运用安全编排和自动化响应（SOAR）等技术进行全方位自动安全处置，以形成动态、持续、闭环的安全运营模式，提升安全运营效率，构筑起新型智慧城市安全保护屏障。三要强化安全技术支撑。要加大新型智慧城市安全技术研发的投入力度，加快高级可持续威胁攻击防御、防火墙、入侵检测、分布式拒绝服务攻击溯源等关键技术的研发，推动数据访问权限控制、数据加密、数据脱敏、数据备份、数据审计等技术的应用，以保障数据信息存储、访问、流转安全〔6〕。四要健全安全风险评估预警体系。新型智慧城市建设过程中潜藏着诸如目标可行性风险、投资收益风险、信息风险、生态风险、战略趋同性风险等隐患。加强对上述诸种风险的识别、评估、监测、预警是筑牢新型智慧城市安全防控体系的关键。为此，首先，要构建安全风险评估指标体系，对不同监测指标设置报警阈值，运用数据波动特征识别、关联对比等相关技术，对各种突发安全风险进行实时检测。其次，要建立安全风险评估模型，通过模型推演，提升风险研判能力和耦合风险防控能力。再次，要有序推进全方位、多层级、立体化的安全风险综合监测预警平台建设，加快各领域各行业监测感知数据在该平台的汇聚接入，利用“实时、全样、精准”的大数据开展全程在线、全域覆盖、实时反馈的综合监测预警和应急联动处置等工作。最后，要强化部门协作、属地联动、政企配合，形成安全风险评估预警的整体合力。

〔参考文献〕

〔1〕马 尧.新型智慧城市发展现状及建议〔J〕.智能建筑与智慧城市，2020（11）：23-25.

〔2〕钟 奕. 重新定义全球新型智慧城市 2021-2022中国新型智慧城市百强榜发布〔EB/OL〕.（2022-11-17）.http：//www.xinhuanet.com/governmentpro/20221117/75cb169e6aa2403589eabf71ba195836/c.html.

〔3〕郭 倩，杨乐雯.5G基站超264万个 规模化应用加力提速〔EB/OL〕.（2023-05-06）. https：//m.gmw.cn/toutiao/2023-05/06/content_1303365776.htm.

〔4〕单志广.智慧城市中枢系统的顶层设计与建设运营 〔J〕.人民论坛·学术前沿，2021（09）：42-49.

〔5〕李剑波，王 蕾.新基建背景下浅析中国智慧城市建设与发展〔J〕.中国建设信息化，2020（24）：56-57.

〔6〕张大红.人工智能时代智慧安防在智慧城市中的发展与应用解析〔J〕.中外企業家，2020（16）：88.

责任编辑 徐 芳