论人事争议解决机制中事业单位工会调解职能的构建

刘澍

［摘 要］  《工会法》第二十九条仅授权工会调解劳动争议，既不肯定也不否定有权调解人事争议。这与工会协调劳动关系的本职存在隐性冲突。实务显示，人事争议处理中，三类事业单位工会调解职能存在缺位、冒进或错位。究其原因，主要在于相关法律依据缺失、人事争议处理的行政化和职工权利救济的有限性。本文主张修正现行工会职能之行业标准论，换为细分论，即维持不介入参公管理事业单位人事争议的现状；介入调解公益一类事业单位人事争议，但服务于公益事业的稳定和发展；介入调解公益二类事业单位人事争议，但侧重于以调解方式发挥维权与服务职能，尤其是服务于争议的顺利解决。

［关键词］  人事争议；事业单位工会；聘用合同；调解职能

［中图分类号］   D412.6 ［文献标识码］ A

［文章编号］ 2095-7416（2023）02-0011-13

新中国成立后，工会的政治属性、阶级立场和职能定位随着新民主主义革命的胜利实现了从对抗到维护的伟大转变。党的二十大报告提出：“深化工会、共青团、妇联等群团组织改革和建设，有效发挥桥梁纽带作用。”然而，对照新时代深刻的社会变化，工会维护职能方面的理论争议一直未能得到平息，并成为学术界70多年来延续不断的研究热点。2021年底《中华人民共和国工会法》（以下简称《工会法》）进一步修正了工会职能，即在“双维护”的基础上增加“竭诚服务职工”的职能，并成为本次修正的突出亮点。显然，该修正是吸收2018年《中国工会章程修正案》经验的结果。这也预示着我国工会的职能将进一步倾向于为广大职工会员提供服务。据此，事业单位与职工①发生人事争议，作为双重受托的工会也应依法协调劳动关系，履行维护职责和服务职责。然而，与此形成消极冲突的是，《工会法》第29条仅仅授权“工会参加企业的劳动争议调解工作”，而未明确将事业单位工会、机关工会纳入人事争议调解程序。事实上，按照中华全国总工会颁发的《工会参与劳动争议处理试行办法》，工会法律服务机构可以接受教职工委托参与争议诉讼（包括调解），但实务中极少有相关实务案例［1］。综观学术资料，相关研究集中在高校人事争议领域。主流观点倾向于以高校工会为基础建立劳动人事争议调解委员会［2］。这一学术方案后续也得到了不断修正，如合并劳动争议和人事争议处理程序，建立多元化的调解委员会［3］；增设校党委下以工会调解为前置程序的人事争议仲裁等［4］。相关研究在本领域产生了少量成果，但总体来看，论域局限性明显，理论穿透力不强且进展缓慢，多数方案可操作性较差，仍有待进一步探索。本文试从学理与实证的角度行文分析并提出对策，以期抛砖引玉。

一、人事争议处理中事业单位工会的调解职能及其缺陷

传统的法学理论认为，我国的公务机关、事业单位、军事机关、社会团体等不同于企业，用人单位与职工之间既不是纯粹的劳动雇佣关系，也不是完全意义上的行政管理关系，而是一种特殊的人事关系，受特别权力关系理论的支配［5］。对于人事争议的处理，国家法并没有完成顶层设计，而是依据国家政策、地方政策形成了经验性的且以行政法规、行政规章为主体的复杂规制体系。详查工会法律法规，只有部分规范间接涉及人事争议领域，且事业单位工会在其中承担的职能明显区别于机关工会和企业工会。总体来看，事业单位工会调解人事争议缺乏明确的法律依据。

（一）参公管理事业单位工会调解职能的缺位

事业单位分类改革以来，我国事业单位大体上被区分为四类，即参公管理事业单位、经营类事业单位②、公益一类事业单位和公益二类事业单位③。仔细观察这些类型的事业单位工会职能，不难发现现行立法中相关工会参与人事争议处理的职能有所差异。

按照现行立法，理论上参公管理事业单位工会可以参与人事争议的协调，但具体法律规范却没有体现，呈现出调解职能被“屏蔽”状态。所谓参照《公务员法》管理，在近年来逐渐呈现出与适用公务员法几乎没有区别的态势。2020年底《公务员辞去公职规定》落地后，公务员人事争议处理程序机制的态势进一步明朗，即除工勤人员适用劳动争议解决程序以外，所有参公管理事业单位的工作人员均必须严格遵守辞去公职程序（聘任制公务员和法律另有规定的除外）。值得注意的是，《公务员辞去公职规定》改变了《人事争议处理规定》对人事关系的定性，明确为人事任用关系。这一改变将参公管理事业单位工作人员与其他事业单位普遍适用的聘用关系区分开来，不再适用人事争议处理程序。之所以发生如此重大的变化，是因为公务员（包括参公管理事业单位职工）辞去公职的缘由和引发的后果与普通事业单位职工完全不可同日而语。尤其是出于对“政商旋转门”现象的担忧，制度的制定者希望封闭少数政界人士利用前影响力实现权力寻租的空间［6］。由此，党内法规开始加强对公职人员辞去公职的前端和后端管理。参公管理事业单位人事争议处理程序也因此变得刚性有余而弹性不足。事实上，我国对掌握公权力的人员一直保持着较高的警惕性。无论是《公务员法》，还是《公务员辞去公职规定》，抑或是其他规章或规范性文件，均未授权参公管理事业单位工会协调人事争议。《机关工会工作暂行条例》在确定工会工作职责时呈现出了职责“退缩”的倾向，即仅授权其“反映机关职工意见和建议”“保障职工的知情权、参与权、表达权、监督权”，其调解职能处于缺位状态。

（二）公益一类事业单位工会人事争议调解职能的冒进

公益一类事业单位的突出特征是没有收费权，或者虽然有一定的收费权，但是所收费用甚少，因而属于国家全额拨款兴办的社会组织。其典型代表是公办公益性教科文卫组织，如公共博物馆、公共图书馆、公共文化馆、公办中小学及幼儿园等。这类单位具有突出的基础性公益服务取向，是国家依法设立的为广大民众或国家机关提供均等服务的社会组织。这类组织显著区别于参公管理事业单位的情形在于，其仅在国家法授权范围内行使部分软约束的行政管理权。虽然国家没有区分公益一类事业单位和公益二类事业单位人事爭议处理程序，但是业界普遍的观点认为公益一类事业单位属于“不能或不宜由市场配置资源的单位或机构”［7］。据此可知，各界均希望公益一类事业单位保持稳定，人事争议处理应从严掌握。

从改革实务来看，相关人事争议处理情况远比理论预想的要复杂得多。原因在于公益一类事业单位存在多个层级，干部人事管理权分属于不同级别的管理机构，部分职工可能处于涉密岗位，还有部分职工属于政策性安置人员。与此不太协调的是，《事业单位工会工作条例》也没有采取分类对待的方式，笼统地授权其“开展集体协商，……协调处理劳动人事争议”。这显然赋予了公益一类事业单位工会调解人事争议的职能。虽然此种矛盾性不够明显，但是结合《公共图书馆法》《教育法》《教师法》等，则不难发现其中的消极冲突。因为前述国家法对工会职能均未涉及，反而衬托出公益一类事业单位工会的人事争议协调职能呈现出冒进态势。

（三）公益二类事业单位人事争议调解职能的错位

公益二类事业单位的突出特点是其拥有法定的收费权，属于国家差额拨款的社会组织。按照中共中央事业单位分类改革之类型细分设想，“承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类”。2016年3月中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，间接明确了公益二类事业单位人事制度的改革方向，即突出市场导向，分类施策；扩大人才横向和纵向流动的空间，让市场在人才资源配置中起决定性作用；弱化传统的人事行政管理，尤其是要防止用管理党政领导干部的方式来管理科研教学机构的人才。据此，公益二类事业单位人事争议的解决应该更靠近劳动争议。然而，实务纷繁复杂，存在“冒进”和“拖后腿”两种反向态势。居于优势地位的公益二类事业单位大力推行“非升即走”“非保即降”“非留即走”和（或）“非留即转”等各类预聘—长聘制度，与预聘职工签订劳动合同或类似于劳动合同的聘用合同。此种制度给在岗职工造成了巨大的工作压力，引发了激烈的人事冲突，甚至出现了故意杀人案件［8］。而在多数居于弱势地位的公益二类事业单位中则出现极端的保守态势，即单位想方设法利用层层嵌套的聘用合同来捆绑职工，阻碍人才流动，也同样造成了大量的人事争议案件。

面对此种复杂的局面，学术界的主流意见倾向于将人事争议处理程序与劳动争议解决程序合并，完全适用劳动合同法。不过，这一方案无法应对现行复杂的法律格局。理由在于，其除了容易导致事业单位人事争议更为激烈外，在法律上也存在难以适应的难题：一是《劳动合同法》第九十六条以排除法将人事聘用合同不完全排除在劳动法范畴之外④。在本文看来，该条的真实含义是对事业单位人事争议持保留意见，尽可能不适用劳动法予以解决。二是《事业单位人事管理条例》第十七条肯定事业单位与聘用制职工间为聘用合同关系的同时，又以但书方式给事业单位创设了约束职工的巨大空间⑤。三是司法救济摇摆不定。2003年和2004年最高人民法院的两份司法解释将人事争议的司法审判工作推入了自相矛盾的状态：一方面审判程序适用劳动法；另一方面实体适用人事法，人事法无规定则适用劳动法。面对如此复杂的局面，公益事业单位工会普遍陷入了难以适用劳动法而只能遵从人事法的法律旋涡。再加上人事法本身没有直接规定工会的调解职能，这迫使事业单位工会只能退而求其次——坚定地与单位保持高度一致，近乎放弃了职工维权职能，更谈不上主动介入调解。

二、人事争议处理中事业单位工会调解职能现状及原因

调解是人类文明自然萌生的纠纷解决方式之一，在我国古代尤为盛行，并被上升为国家高度赞赏的一种政治生活方式。20世纪下半叶以来，调解作为ADR中最具有代表性的替代性纠纷解决方式得到了西方国家的广泛应用与发展。不过，西方国家的调解制度普遍以附设或外挂于诉讼制度的方式存在，与我国的各级国家机关或企事业单位的直接调解存在巨大差异。改革开放后，我国调解虽然一度呈现出下降趋势，但在21世纪前后实现了“U”形回升。然而，令人惊讶的是，在人事争议处理中，国家很少提倡调解，更少有工会调解之实务。

（一）事业单位工会调解职能现状

从规范分析的角度而言，《工会法》第六条第一、三、四款均为事业单位工会协调人事争议提供了法律依据，尤其是第二十条和第二十二条均明确赋予了其建议权、交涉权、支持与帮助权。显然，作为“横向无边，纵向到底”的一种柔性纠纷解决方式，调解是事业单位工会介入单位内部人事争议的一种恰当方式。然而，人事争议实务却给出了极度悲观的答案。

检索中国裁判文书网发现，在961件人事争议诉讼案件中，工会参与的仅有77件，仅占8%⑥。 在所有样本案件中，审判机关均未提及工会的调解或协调工作，也未要求其在人事争议处理程序中发挥相应的职能。唯一例外的是，浙江省的某个人事争议案件中，事业单位因没有经过工会确认程序单方解除聘用合同而被认定程序违法［9］。法院判决的依据是浙江省人大常委会颁布的相关地方性法规。不过，由于该法规第十二条只适用于事业单位单方解除聘用合同之情形⑦，因而难以起到全面激活该地区事业单位工会人事争议调解职能的作用。

统计前述77件司法案例，事业单位工会在人事争议中的实际作用主要有如下几种情形：一是对单位人事争议处理决定不发表任何意见。此类情形最为常见，共计38件，占比49.4%。二是书面同意单位处理意见，共计26件，占比33.8%。三是依单位要求确认职工违法违纪的事实，如擅自离岗或旷工，共计9件，占比11.7%。四是接收职工诉请但不实质性回复，共计1件。五是劝说职工重新签订聘用合同，共计1件。六是应单位安排向职工提供适当补助以平息争议，共计1件。七是在单位制定人事管理制度时发表意见，共计1件［10］。

由上不难发现，人事争议案件中事业单位工会的共性：

一是事业单位工会面临人事争议信息不对称困境。77个样本中，仅有1个案件的职工向工会主席发送信息，要求单位确认延迟回国行为的合法性［11］。这说明事业单位工会在人事争议处理中处于完全的信息不对称状态。

二是事业单位工会被动介入人事争议且坚定地同意单位处理意见或决定。《工会法》第二十二条规定事业单位处分职工或单方面解除劳动合同时应当将理由通知工会。由于多数职工与事业单位签订的是聘用合同，只要单位不处分职工，即使单位单方面解除合同且不告知工会也不违法。由此可见，事业单位工会并不需要介入人事争议。实务中，事业单位工会之所以出现在人事争议解决程序之中，纯粹是部分事业单位出于谨慎，在作出相关处理决定时依然通知工会，或是要求其书面回复⑧。可見，事业单位工会之所以能够介入人事争议，其原因仅仅在于必须回应单位的通知。而从司法案件来看，凡是得到通知且必须书面回复的事业单位工会，均以坚定的姿态支持或同意单位的人事争议处理意见或决定。

三是即便事业单位工会介入人事争议也极少进行实质性的协调。样本案件中，个别案件有工会介入争议并开展调解工作，不过该工会并非事业单位工会，而是市总工会。市总工会之所以出面调解，一方面是因为该案涉及该地区所有事业单位改制，需要全部在编职工重新签订聘用合同。而该案是典型案件，处理不好将产生不良影响。另一方面是因为该职工本身对双方继续履行聘用合同没有意见，而是对先解除无期限的聘用合同再签订有期限的聘用合同有意见［12］。

四是事业单位工会缺乏调解人事争议纠纷的实际权能。个别案件显示，尽管事业单位与职工之间就人事争议达成和解，但是和解方案并不是事业单位工会促成的结果。有意思的是，该案中事业单位承诺的补助却是由工会来具体负责落实［13］。这进一步说明，事业单位工会的真实地位只不过是事业单位的内部机构，其无实际权能调解人事争议。

（二）事业单位工会调解职能缺位的原因

1.法律依据的缺位与复杂是妨碍事业单位工会介入的规范性原因。这主要体现在以下方面。

一是人事法体系未成，立法主体过多，时间跨度过长，且未明文要求工会协调人事争议。在人事法领域，目前效力最高的法律文本是国务院制定的《事业单位人事管理条例》（行政法规），其他主要是中央人事部门制定的行政规章、最高人民法院制定的司法解释、地方人大制定的地方性法规、地方人民政府制定的行政规章和行政机关以及各事业单位制定的行政规范性文件。这些广义上的法律文本不仅层级过多，数量多，相互交叉，而且时间跨度特别大。本文成文前，笔者细查了大量相关文件，从中均看不到“工会”二字，更谈不上授权或委托事业单位工会调解人事争议。

二是人事法内容过于繁杂，其行政管理法的性质决定不适宜规定工会调解职能。我国人事法在内容上诸法合体，涉及编制、职级职务、岗位管理、职称评定、档案管理、工资福利、职业道德等，横跨经济、行政、民商、纪律等诸多领域，内容十分繁杂。加上各地人才竞争激烈，可以毫不夸张地说，一地一策、一行一策、一时一策的情况较为常见。而与此形成鲜明对比的是，有学者统计了工会方面的立法，得出了“目前尚无一部工会地方立法是2015年之后新获地方立法权的设区的市所制定”的结论［14］。工会立法之所以被忽视，最为根本的在于其维护与服务职能与人事法的管理职能存在抵牾，而另一个重要原因则是立法权的限制。除中华全国总工会外，各地区总工会缺乏行政规章的制定权，而基层工会作为内设机构也无行政规范性文件的制定权。

三是人事法与工会法适用的逻辑不一致。人事法的适用体现出强烈的政策性和强制性色彩。说其具有政策性，是因为其以单位主管部门和主要领导对政策的理解与意见为准，是一种上行下效的逻辑。而工会法的适用则是一种加塞逻辑，即处理人事争议时，事业单位工会常常是因实务需要而被动地临时介入争议处理程序。这使得工会法和工会常常成为事业单位、仲裁机构和法院等解决人事争议时的例外考虑因素，而不是必须考虑因素。这是导致当前事业单位工会职工权益维护功能失效，调解工作无法有效展开的制度性原因。

2.争议处理的行政化是阻碍工会介入的结构性原因。事业单位人事争议处理采取行政化逻辑，其不仅在法律上呈现出对工会的排斥，而且从程序结构上也阻碍工会介入。首先，从组织结构来看，事业单位工会采取双重领导体制，且以本单位党委或党组领导为主。这导致工会失去了人事争议调解员的独立主体资格。其次，从争议处理的程序前端来看，事业单位制定人事制度时只需向职工代表大会或部分工作人员征求意见即属合法，工会失去了参与制定、修改和废止人事制度的前端机会。再次，从争议处理的后端程序来看，《人事争议处理规定》第三条仅仅授权争议当事人向事业单位的主管部门申请调解。这一指引等于间接排除了事业单位工会以调解方式介入人事争议的空间。最后，人事爭议当事人地位完全不对等。人事争议中，职工处于完全被动的地位，单位不仅掌握着工资福利待遇兑现权，还掌握着管理制度的制定权、解释权，编制、职称评审的决定权，对职工的考核、奖惩和纪律处分权。在此种完全不对等的行政法律关系中，单位完全用不上工会而可以自主决策。

3.人事争议权利救济的有限性是阻碍工会介入的外部性原因。从人事争议的外部救济机制来看，法律赋予职工维权的途径仅有三种：行政申诉、人事争议仲裁、司法救济。此三种途径对于事业单位工会而言均无从介入。

首先，事业单位工会因缺乏主体资格而无权介入人事争议行政申诉程序。如果职工选择向事业单位管理部门申诉，常常会碰到两个方面的难题：一是申诉接待机构的不确定性问题。我国立法常常将对事业单位有管理权的多个上级部门确立为申诉受理机构，这导致申诉人找准申诉受理机构较为困难。二是申诉受理机构的公正性令人担忧。以教师申诉为例，“这些机构与学校、教育机构或者实施教育行政管理的有关单位之间保持着千丝万缕的利益关联。……面临着较为强烈的公正性质疑，这是我国教师申诉制度的瘤疾。”［15］国家采取诉访分离以来，申诉受理机构一般不实质性地处理申诉事项，常常只是指引当事人按照法律程序寻求救济。毕竟申诉受理机构的实体处理不仅容易引发自身的法律风险，而且也容易造成相关人事争议由上级决断的不利影响。至于事业单位工会，其自然是申诉机构下属单位的内部机构，不仅无资格，而且也无任何话语权，更谈不上从中协调。此时，事业单位工会要发挥维权职能的唯一途径是申请上级工会介入。显然，这是不可逾越的巨大障碍。

其次，事业单位工会也无主体资格介入人事争议仲裁。我国多数地区将劳动争议与人事争议合并，由劳动人事争议仲裁机构受理并审理案件（部分地区在人事部门下建有人事争议仲裁机构，往往与劳动争议仲裁机构合署办公）。按照《劳动法》和《工会法》的规定，劳动人事争议仲裁机构应当吸收工会干部。形式上，工会干部可以参与协调处理人事争议。不过，这面临可操作性的难题：一是参与仲裁机构的工会干部很可能不是争议单位的工会干部；即使是该单位的干部，按照回避原则，其应当回避本单位的仲裁案件，因此也不得介入调解。二是仲裁机构委托事业单位工会调解也难以操作。目前，我国人事争议仲裁领域正在探索委托调解，部分地区正在试点。然而，即使这项制度成型，也不可能委托事业单位工会去调解。这不仅是回避制度的要求，而且事业单位工会多无法人资格，无法承接相应的案件。

最后，事业单位工会也无权介入人事争议司法审判，其原因与前两者并无二致。

三、人事争议处理中事业单位工会调解职能的理论修正与程序构建

我国事业单位人事争议处理并非采用纠纷解决的原理，而是采用行政处理的方式。相关处理方案设计相较于公务员与国家机关之间的人事争议而言要温和，相较于劳动者与企业之间的劳动争议而言则要强硬，且相关程序中，工会的职能几乎无从发挥。追根溯源，还在于基本理论和程序设计的内在缺陷。

（一）事业单位工会调解职能淡化探源

事业单位工会调解职能受工会类型的影响。从有关学术资料来看，世界各国工会的类型及其历史演变极为复杂，因采取国家法划定框架内自由博弈与组合的规则，工会组织形态、类型多样化。对此予以理论阐释的主要有力量说、劳资关系说、法律资格说、伙伴关系说、新制度主义等诸多学说。与此截然不同的是，我国工会类型采取法定原则，以行业为标准划分为企业工会、事业单位工会和机关工会。

以行业标准划分基层工会在理论上起源于李立三的任务论。1949年3月党的七届二中全会将恢复和发展生产确立为城市的中心工作。李立三（时任全总副主席兼党组书记）围绕这一指示对我国工会的组建进行理论说明：一是工会与生产小组一致，工会干部不脱离生产；二是为避免纠纷无法解决，工会组织必须自上而下建立，先建立厂的工会；三是市总工会设立各种行业工作部门；四是为和行政搞好关系，工会的基本任务是参与生产管理，提高工人生产积极性［16］。应该说这一理论论证在当时并没有引起注意，不过由于可操作性强而在不知不觉中被继承了下来。从中我们可以发现，由于工会自上而下建立，工会不脱离生产，使得基层工会建立在单位之内。随着国家机关条线领导关系的确立，除特别规定的产业工会外，自然而然地形成了当前的工会类型格局。虽然现行《工会法》于1992年重新制定并颁行，但是对于机关和事业单位的内部人事矛盾，一直维持原有的行政处理框架。工会基于对党和人民政府的信任与领导关系，并不方便介入。这说明，事实上我国工会组织形态已经以实际的行动肯定并落实了行业标准论。也正是基于此种考虑，全总分别按照机关工会、事业单位工会和企业工会制定了工作条例（行政规章），严格区分了不同类型工会的工作方式。其中，机关工会特别强调必须在同级机关党组织领导下，依法独立工作；事业单位工会特别强调保持正确的政治方向和桥梁纽带作用；而企业工会相对强调维权职能。如此一来，就不难理解《工会法》第二十九条唯独授予企业工会以劳动争议调解职能，而既不肯定也不否定事业单位工会的人事争议调解职能。

（二）事业单位工会调解职能的理论修正

我国《工会法》之所以区别对待三大基层工会的职能，其最为根本的原因还在于我国的国家性质。社会主义国家的属性建立在工人阶级基础之上，工人阶级不仅是领导阶级，而且作为个体的工人已经化身为阶级成员。此时作为国家干部的事业单位职工具有双重属性，与国家的根本利益和阶级的总体利益保持了一致。基于此，由国家负担财政开支或主要由国家负担开支的事业单位的职工本质上不与单位存在根本性的利益冲突。这是我国现行《工会法》的主导思想。然而随着国家体制改革逐渐深化，尤其是事业单位引入竞争关系普遍推行聘用合同制后，单位与职工的关系在外在形式上发生了重要变化：一方面事业单位和职工同时被赋予了选择权，单位和职工个性化需求得到了一定程度的释放，利益差异化诉求日益浓厚。在此种背景下，依然固守粗线条的行业标准论来继续界分基层工会的职能已不合时宜。事实上，党中央关于事业单位分类改革方案已经形成了区别对待不同类事业单位的政策轮廓：参公管理事业单位向公务机构转型，经营类事业单位全部转为企业。目前的改革难题是如何进一步区分公益一类事业单位和公益二类事业单位的运行机制。

按照改革方案的设想，公益一类事业单位由国家承担全部支出；公益二类事业单位有一定的收费权由国家负担部分开支。順应此种基本定位，此两类事业单位均是公益服务取向，但前者的主要职能是提供均等化的基础性公益服务。这必然要求公益一类事业单位保持高度的稳定性。此种稳定性又主要体现在人事稳定、收支稳定、服务事项稳定，不宜采取市场配置资源为主的模式。至于公益二类事业单位，因为其主要职能是提供差异化的公益服务，且以人才培养、科学研究、科技创新等为基本导向，因此更适合采取以市场配置资源为主的模式。当前，学术界的主流意见倾向于保持政府投入职责不变的前提下进一步行政放权，向社会学术团体转移评价职能，以代替当前的全行政考核方式［17］；并以社会力量为制约按照社会评价结果来评价相关改革举措［18］。 此种主张虽然照顾了所有公益事业单位，但并不对应于事业单位类型细分的改革趋势，因而不具有可操作性。

本文认为，事业单位工会的职能也应顺应事业单位细分的基本框架进行进一步调整，即不仅应竭诚服务职工，而且要区分服务的方向。换而言之，我国依然可以维持事业单位工会行业标准论，但应按照其类型进一步细分。

就公益一类事业单位工会而言，服务职能在人事争议中主要体现为维护公益一类事业单位均等化公益服务的稳定和发展。从长远来看，公益一类事业单位的工作质效必然要接受社会大众认可。因此采取社会评价和社会制约是可行的，相关工作人员的工作绩效考核、薪酬待遇、人事去留等可以将社会评价作为重要参考依据。基层工会应当参与这些工作，并在其中发挥重要作用。

就公益二类事业单位而言，因为其担负着更高追求、更大风险、更远抱负的创新使命的职能，需要容忍挫折，接受失败。社会评价与社会制约带有明显的短视性、舆论性和批判性，不仅不利于其发展，反而会产生巨大的破坏力，实不可取。顺应公益二类事业单位企业化运作的基本趋势，本文主张纯粹聘用合同制度下的不完全竞争论，即变现行聘用合同与人事编制并用的人事管理制度为纯正的聘用合同制度，基本上实现与劳动合同制度的并轨。不过，两者之间依然存在区别。具体说来，这种区别在于，聘用合同制度的目的在于提高差异化公益服务的质效，以有竞争力的薪酬体系和工作条件来聚集人才与促进创新，最终促进国家综合竞争力的增强。因此很有必要在公益二类事业单位的人事争议解决机制中设置明示的例外规则。比如重要岗位的负责人、国家级项目的负责人等离开现有岗位需要事业单位及有关管理机关批准，其他人事争议均与劳动争议并轨，实体法与程序法均适用劳动法解决。就此，公益二类事业单位工会应当在人事争议中担负切实的维权与服务职能，且以服务为主要方向，即服务于争议的顺利解决。

（三）人事争议中事业单位工会调解职能及其程序设计

依照前述理论阐释，我国事业单位人事争议处理机制应该实现理论转型，即从以行政处理为主的人事争议处理机制转变为人事争议解决机制。相较于前者，人事争议解决机制最突出的特点是赋予当事人以广泛的权利救济途径。此种救济不仅应当具有完善的外部救济机制，而且更为重要的是应在内部建立争议协商解决机制，并将其延伸至聘用环节。如此一来，事业单位职工从应聘开始就可以认真考虑自身价值诉求是否与应聘单位一致，事业单位也可以通过应聘程序和争议解决程序进一步凝练本单位公益服务特色。基于此，我国可以考虑通过如下人事争议解决方案进一步修正事业单位工会的调解职能。

一是在人事争议解决机制前端革新聘用程序，凝聚共同价值理念和预防争议。目前，事业单位均依法在聘用程序中组建临时聘用委员会或聘用小组考察应聘人员。临时聘用委员会或聘用小组成员一般突出专业性，也包括了人事与纪检干部。此种方案侧重于应聘人员的专业技术能力与水平，但忽视了共同价值理念的凝练。本文建议考虑事业单位工会以协同的方式介入聘用环节，在建立常态化聘用委员会的基础上修正聘用考察方案，即区分为两大部分：一部分考察应聘人员的资格、专业水平与技术能力；另一部分考察应聘人员对本单位共同价值理念的认同情况。在后一部分中，可由事业单位工会主持，在与应聘人员就本单位工作环境、人员构成、专业技术水平、服务价值取向、薪酬福利、工会活动等基本情况充分交流后予以评价。两部分考察结果可以区分具体情况设定不同的分数占比，最后综合评定。事业单位工会提前介入聘用环节有诸多助益：一是有利于避免应聘人员误解单位有关情况，可预防部分人事争议；二是有利于职工间共同价值理念的凝聚，促进事业单位内部合力的形成；三是有利于事业单位工会与应聘人员建立信任基础，发挥桥梁纽带作用，为日后人事争议协调奠定人际关系基础。

二是在人事争议解决中端程序组建人事争议复核委员会，促进内部协调解决。事业单位人事争议具有高度的特殊性和复杂性，不仅深层次地牵涉到单位专业人才队伍稳定、专业技术能力结构、公益服务价值凝练、长远规划落实等基本面，还牵涉到不同层级的编制、岗位、职务、报酬等内部事项。公益一类和公益二类事业单位的区分也体现在这些方面，只有内部专业人士才能深刻地领会其中的机理与价值。为缓解人事争议带来的内部负面冲击和降低外部救济成本，有必要在争议发生后先行内部协调，以便于各方作出合理反应与安排。本文建议在人事争议解决机制的中端增设争议复核程序，即在职工代表大会下组建人事争议复核委员会，成员由职代会选任的本单位职工代表组成，复核结果作为人事争议仲裁与诉讼的重要参考。争议当事人一方或双方有权也有义务在争议发生后人事争议仲裁提起前，先行就对方行为申请复核。争议复核委员会在平等但不公开审理的基础上作出复核决定，期限为两个月，自接到申请之日起计算。人事争议复核委员会的功能主要体现在三个方面：（1）将人事争议内部处理过程平等化；（2）将人事争议快速导入内部协商程序；（3）为事业单位工会介入调解提供绝佳的契机。借此，公益一类和公益二类事业单位之间的微妙区分不仅可以实现，而且还有利于具体事业单位凝练自身优势与共同价值。当然，事业单位工会应当组建人事争议调解委员会，以工会主导吸收内部专家展开调解工作，达成调解协议的，可以依法向争议发生地基层法院申请确认。

三是完善人事争议解决后端外部救济机制，扩大仲裁和司法诉讼的受案范围，程序法和实体法适用劳动法（其中人事法有特别规定的除外），仲裁机构和法院审判人事争议案件应当参考争议复核委员会的复核结论。诚然，前述程序设计还不能期待事业单位工会发挥人事争议调解职能。任何制度的有效运作还需要其他制度的配套。当前，妨碍我国事业单位工会发挥调解职能的短板还有两个方面：一是国家法明文依据的缺位，二是事业单位工会相关内设组织缺位。就国家立法而言，本文建议修改《工会法》第二十九条，重新表述为“工会参加企业、公益一类事业单位、公益二类事业单位的劳动人事争议调解工作。”同时建议《工会法》第十九条增设三款，第二款规定：“鼓励有条件的基层工会组建劳动人事争议调解委员会，吸收本单位有威望的专家参加”；增设第三款：“公益一类和公益二类事业单位在职工代表大会下组建人事争议复核委员会。人事争议复核委员会的主任及成员由同届职工代表大会选任”；增设第四款：“公益一类和公益二类事业单位人事争议人一方或双方应在仲裁前向单位人事争议复核委员会申请复核对方决定或行为。公益一类和公益二类事业单位人事争议复核委员会不公开审理人事争议案件，期限为两个月，从收到复核申请之日起计算；人事争议复核委员会的复核结论是仲裁机构和法院裁判的重要参考。”对于事业单位工会自身组织建设而言，目前最大的不足是其缺乏争议协调处理的主体资格。按照《工会法》第十五条第二款之规定，基层工会满足民法典规定的条件的可以取得社团法人资格。据此，若要事业单位工会在人事争议协调方面发挥更大的作用，尤其是突出其调解职能，则需要满足相应条件的事业单位工会取得社团法人資格。如此一来，事业单位工会既可以增强在事业单位内部人事争议中的协调资格能力，又可以承接人事争议仲裁机构和审判法院委托的调解事项，还不违反我国现行工会组织结构制度，从而能够有效增强其议事协调能力。

四、结语

“以和为贵”是中国社会处理民事纠纷的传统理念，不仅是中华文化延续的体现，也是政治生活的一种习惯性表达方式。新中国成立以来，国家对于调解机制的重视程度已经在政治功能上超越了其传统的纠纷解决功能。当前，我国进入了建设新时代中国特色社会主义新时期，党中央对中国工会提出了新的职能——竭诚服务职工；在党的二十大报告中，党中央要求继续深化工会改革，加强组织建设。对竭诚服务职能的理解，首先应当站在中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的角度予以深刻阐释，即既要服务于国家体制改革和战略布局的具体需要，也要服务于贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，还要服务于为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗的工人运动时代主题。事业单位是我国高层次人才集中的领域，也是党和国家对人才培育、人才发展和人才配置寄予厚望的领域。各类人才既是工人阶级的成员，往往又是工会成员中的精英分子。作为双重受托的工会，对于这些人才和事业单位之间的人事争议之症结所在有着更深切的感性认知和理性判断。因此，在事业单位人事争议中纳入工会调解职能，将更有利于缓解争议的激烈程度，更有利于有序、平稳地解决争议，更有利于构建内部和谐的人事法律体系。

注释

① 从是否有编制的角度来加以区分，事业单位普遍存在多种类型的职工：一是管理部门任命或调任的领导人员（属于编制不在本单位但在岗的职工）；二是有人事编制的职工（不一定存在聘用合同）；三是无人事编制但处于待编状态的职工（不一定存在聘用合同）；四是仅与事业单位签订有聘用合同的职工（无编制）；五是与单位存在人事代理关系的职工（实为劳动合同关系，无编制）；六是与单位仅存在劳动合同关系的职工（无编制）。理论上，前五类职工均可按照事业单位程序运行机制由所在单位提供人事档案管理、职称评定、社会保险金代扣缴、出国政审等全方位服务，但实际上存在区别。比如无编制人员不得被任命为管理干部，相关社保一般参照当地劳动服务人员标准代缴代扣。实务中，事业单位可以灵活操作，比如聘用人员尽管无编制，但仍旧可以参照在编职工享受相关待遇。本文所称事业单位职工只包括前五类人员。

②经营类事业单位又称为实行企业化管理的事业单位，是我国事业单位序列中较早改革的对象，其主要代表性单位有国有宾馆、招待所、食堂等。2008年中央下文，明确不再批准设立此类事业单位，并逐步改制为企业或予以撤销。2011年事业单位分类改革工作启动后，经营类事业单位改制进展迅速。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见》，经营类事业单位改制工作已经于2020年完成。事实上，从各地有关实施《工会法》的地方性法规来看，我国曾鼓励经营类事业单位工会从事人事争议调解工作。由于本类事业单位已经不复存在，本文不再讨论。

③我国传统理论采用登记管理分类法区分事业单位类型，分为19大类；在实务中，人事部门主要按照《国民经济行业分类标准》予以区分，但有时在公文中将不同行业组合或拆散发文。以农业、林业、渔业和水利事业单位为例，有时表述为“农业、林业事业单位”，有时又表述为“农业、水利事业单位”。由于缺乏明确的界定标准，人事部门主要以实务需要为准。《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）首创性地提出：“按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别”，并要求将公益服务类进一步区分为公益一类和公益二类事业单位。分类改革以来，人事部门发文已经抛弃了传统行业分类法；同时，承担行政职能的事业单位已经全部改制，参照《公务员法》管理，从而被称为参公管理事业单位。

④该条规定：“【事业单位聘用制劳动合同的法律适用】事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”

⑤该条规定：“事业单位工作人员提前30日书面通知事业单位，可以解除聘用合同。但是，双方对解除聘用合同另有约定的除外。”

⑥检索说明：2022年6月27日，笔者以全文检索的方式，以关键词“人事争议”+“事业单位人事管理条例”在中国裁判文书网进行检索，所得裁判文书共计1310份，除去重复裁判文书，将一审、二审、再审合并，共得961个案件。之后，再以“人事争议”+“事业单位人事管理条例”+“工会”检索，所得裁判文书共计188份，除去重复裁判文书，并将一审、二审、再审合并，共得124个案件。查看相关文书，又发现47个案件中“工会”的字眼仅仅出现在职工一方诉状所列的法条之中，即职工单方引用《劳动合同法》第四条，意图证明事业单位制定的用以约束职工的相关规章制度未经工会或者职工代表平等协商，也未保护工会或者职工的修改建议权和知情权，因而程序违法，不能适用。从裁判文书来看，相关职工的主张都没有得到法院的采纳。

⑦《浙江省实施〈中华人民共和国工会法〉办法》第十二条规定：“企业、事业单位单方面解除职工劳动（聘用）合同时，应当事先将理由通知工会，工会认为企业、事业单位违反法律、法规和有关合同，要求重新研究处理时，企业、事业单位应当研究工会的意见，并将处理结果书面通知工会。”

⑧有关事业单位的法律法规规章中并没有要求工会介入人事争议处理的任何规定，更没有要求工会调查、研究或确认单位处理依据的相关规定。与此不同的是，《劳动合同法》中则有相关明确的规定。比如第四条第二款规定，用人单位在制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时应当经职代会或全体职工讨论，或与工会或者职工代表平等协商；第四十三条规定，用人单位单方解除劳动合同，应当将理由事先通知工会，工会有权提出异议，用人单位应当研究该异议，并书面告知工会处理结果。实务中，之所以出现工会介入事业单位人事争议处理程序，主要是事業单位要求如此，个别地方是地方立法有相关规定。

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［12］辽宁省沈阳市中级人民法院民事判决书（2016）辽01民终961号.

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On Construction of the Mediation Functions of Public InstitutionsTrade

Unions in Personnel Dispute Resolution Mechanism：Also on the Amendment of

Article  29  of  the Trade Union Law

Liu Shu

（School of Law and Politics，Guangdong Ocean University，Zhanjiang，Guangdong Province，524088）

Abstract： Article 29 of  the Trade Union Law only authorizes trade unions to mediate labor disputes，and neither affirms nor denies the right to mediate personnel disputes. This is obviously an implicit conflict with the trade unions duty of coordinating labor relations. Practice shows that in the personnel disputes management，there are vacancies，rash or dislocations in the mediation function of trade unions in three types of public institutions. These reasons are mainly due to the lack of relevant legal basis，the administrative management of personnel disputes and the limited remedies for employeesrights. The article proposes to revise the current industry standard theory of trade union function and convert it to a subdivision theory，that is，to maintain the status quo of not intervening in the personnel disputes of public institutions administrated to the Civil Servant Law；to mediate personnel disputes in public welfare institutions，but to serve the stability and development of public welfare undertakings；to mediate personnel disputes in the secondclass public institutions，but focusing on mediation to play the role of rights protection and service，especially for the smooth resolution of disputes.

Key words： personnel disputes；trade unions of public institutions；employment contracts；mediation function

（責任编辑：潘冬霞）