行政公益诉讼新领域的实践反思及完善路径

何邦武 温家珠 桑涛

摘 要：对行政公益诉讼范围中新领域的探索，是检察机关履行法律监督权的应然制度逻辑，契合行政公益诉讼保护国家利益和社会公共利益的目的。由于该制度在我国运行时间不长且欠缺有益经验，诉讼中存在规范化不足、案件线索高度单一以及效果显著但不彻底等问题。应在探究行政公益诉讼新领域制度运行的法律治理逻辑基础上，完善顶层设计，以现代信息技术和专家辅助人等手段助推该项制度在实践中的功能发挥，促使检察机关职能由诉源治理向社会治理转变。

关键词：行政公益诉讼 行政公益诉讼新领域 数字法律监督

由于工业文明与数字文明的交叠效应，各类社会纠纷日渐增多，因既有规则的滞后效应而存在治理盲区，极易发酵为新的社会矛盾，挑战执政党关于社会治理能力和治理水平现代化目标。如何在既能维系公权力谦抑性的同时，又能拓展社会治理的空间，充分发挥法律的监督功能，已成为当务之急。就行政公益诉讼而言，检察机关积极贯彻实施2021年颁布的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，努力探索行政公益诉讼新领域的适用规则，以期解决公共利益保护事项中公权力的缺位问题，实现新时代法律监督的转型升级。

一、行政公益诉讼新领域运行的主要难题

（一）新领域范围的界定尚不明确

在行政公益诉讼领域，检察机关和行政机关虽然秉持协调共治原则，但法律的监督职能不能替代乃至僭越行政机关既有的执法职能。正是基于这种职能的不同配置，法律规，新领域案件立案应当同时满足4个条件，但这一规定过于宽泛，在实践中导致以下几种情形：一是检察机关探索新领域案件时会受到质疑，进而在工作中行政机关不予支持和配合；二是建议对象难以进行精准判定，加之检察机关调查手段本就单一且刚性不足，当向仅具有协助附属义务的机关发出检察建议时，案件的办理效果将难以保障；三是一定程度上降低了起诉的标准，扩大了受案的范围，难以真正回应民众的期待。上述潜在的问题均在实践中不同程度的发生。同时，对于调查取证过程因涉及较强的专业性和技术性从而检察机关缺乏相应的办案能力的案件，或者存在一定困难或案情复杂的案件，检察机关往往以规避的方式放弃行使行政监督权。检察监督权裁量标准的行使成为本部门利益最大化的标准，不仅模糊了原有的界限，也背离了规则的本意。

（二）案件线索来源高度单一

尽管案件线索获取的方式是多样的，但目前在行政公益诉讼新领域的司法实践中，检察机关的工作线索仅限于“履行职责中主动发现”这一来源，尚无被动接受公民或其他社会组织的举报抑或有关国家机关交办或转办的案件，更无利用大数据手段对行政执法中的问题进行监督的实践，以致被监督案件的来源十分单一且消极被动，无法满足数字社会法律监督的有效需求。造成单一的线索发现方式原因可能有：一是单纯依赖于系统内部对案件线索的移交，因为前期工作已經积累并相应地固定了证据，可以提高效率；二是其他部门等线索提交不顺畅，抑或本身其他主体在线索发现上尚未有积极的表现。三是大数据算法技术的运用尚没有得到应有的重视。然而，在当今时代，我国社会群体分化加快、利益主体日趋多元化，务求也因之存在较大差异。如果对来自其他部门有关利益诉求的信息选择性无视，甚至排除诸如人大、政协、政府机关以及人民群众在申诉与控告中发现的线索，或者不能充分利用大数据手段进行法律监督，将不能及时制约行政不作为与乱作为，无法发挥检察机关应有的法律监督职能。

（三）办案效果显著但不彻底

在办理行政公益诉讼新领域的案件中，通常行政机关整改率为100%，这似乎预示着诉前矫正程序有明显的实践效果。然而，实践中仍然存在一定隐忧，即行政机关整改的实际效果是否符合社会预期。由于行政机关履职的特殊属性，需拥有相应的专业性技术，且其履职采取的一系列策略并非一蹴而就。在检察机关督促后，行政机构100%进行回复并予以整改，但检察机关仅能从表面进行审查。如何具体评判其履行情况，一方面需要法律法规的完善，有细致的规则予以评价；另一方面也需要专业技术人才进行辅助认定。相较于生态环境公益诉讼，在安全生产等跨专业性强的领域，因自身缺乏相应的专业知识，对行政不作为的判断充满着复杂性，检察机关对损害结果的评判能否恪守权力的边界、专业性问题能否保持谨慎是存疑的。同时，行政机关能否充分履职，还需要依靠上级机关的批准、财政支持或其他机关的协作等外部力量的支持，而这又不是被监督的行政机关自身能够解决的问题。但目前来说，机关之间还未形成协作的机制，即使各部门愿意进行协作，也需要建立有一定的财政投入，在办公经费连续缩减的紧财政政策环境下，这无疑将是另一重难以克服的困难。

二、行政公益诉讼新领域制度优化的基础理论

在保证公权力行使的合法性和正当性的前提下，通过扩张和强化司法权来解决公共利益保护和行政失灵问题，必须将视角先从作为事实前提的公共利益保护问题转换到有关行政权理念和检察机关职能变革中，以此明确我国行政公益诉讼新领域制度的运行逻辑。

（一）新风险社会需要变革既有的公权力理念

数字时代，社会风险的结构和特征已经发生深刻的变化，其中，人为风险已经超过自然风险，成为社会风险的主要来源。同时，由于算法技术的广泛运用与数字权力的扩张，既有法律秩序与新生的数字法秩序因交叠而产生了复杂的法律关系，模糊了传统的法律关系曾有的相对清晰的边界。面对“公法对私法的逐渐渗透和取代”［1］的社会新情势，个人权益的保护和法治秩序的维护更加困难，客观上要求公权力对私权进行主动有效的保护，形成公法与私法合力保障公民个体的权利与自由的态势。另一方面，需要注意的是，政府在社会生活中虽然具有提供和保障公共服务的职能，但政府并不是万能的，在某些时候也会出现缺位或者越位问题。［2］与此同时，其他社会主体由于数据与资源的赋能正不断消解传统的权威力量，使权力的国家专属性被稀释。权力的扩张与偶尔失灵或被稀释这一矛盾现象，潜藏着社会治理秩序混乱的危机。

基于前述原因，以及数字时代法律关系之间的复杂性、耦合性以及个人权利实现和维护的特殊性，需要一种与之相适应的治理模式以应对现代社会的高度复杂性和高度不确定性。其中，多方合作治理的新公共管理模式，具有以公民为本、市场化、结果导向、分权协作、民主参与、多中心自主治理等特征。因为“只有多元社会主体在合作的意愿下共同开展社会治理活动，才能解决已出现的各种各样的社会问题，才能在社会治理方面取得优异的成绩”［3］。在行政公益诉讼中，就需要在传统的公权力主体之外公民个人以及数字平台等的参与，这样不仅可以扩大案件来源渠道，还可以使检察监督节点提前，强化法律监督效果。总之，公民安全期待的提升与转型期社会任务的转变共同赋予了权力扩张与分权治理的正当性。

（二）国家治理能力的提升亟待检察监督的加强

在社会发展过程中，一些新兴领域不断出现的热点一般都是由行政机关进行处理的，处理结果的好坏取决于行政机关的态度和方式，这使得司法权难以介入。根本原因在于，“检察权对行政权的监督是否是法律监督的应有之义”这一命题尚存有争议。直到《行政诉讼法》在修订时规定了“检察机关在发现相关领域行政机关违法行使职权或不作为致使国家利益或社会公共利益受到侵害时，应当向检察机关提起检察建议，督促其依法履行职能”，才使检察机关的监督职能得以扩张，也使数字时代检察监督职能的扩展有了制度基础。

随着执政党对国家治理体系和治理能力现代化的不断重视，我国检察机关如何在坚持检察权保有法律监督属性的前提下，因时顺势调整该权力的外延、有序变革职能的运行尺度，已经日益迫切。其中，直面公共行政的检察监督，即检察机关对行政权开展法律监督活动，在新的检察职能体系中具有重要意义。［4］因为，检察机关提起行政公益诉讼制度是履行法律监督职责的探索，也是对传统行政诉讼制度的创新。在中国现代化急遽转型中，时空高度压缩使行政追责或者司法救济对“行政乱作为”和“行政不作为”所导致的安全生产、环境污染等事故具有滞后性。因此，只有当检察机关及时矫正行政违法行为时，才可以消解“为时已晚”的困局，［5］在多个行政过程的节点，发起行政公益诉讼，阻断违法性的行政过程。

三、行政公益诉讼新领域制度的完善进路

检察公益诉讼制度是法治国家的重要组成部分，必须以法治理念和法治思维方式创新性地予以推进。由于该制度的设计将形成牵连甚广、多层嵌套的复杂网状治理结构，同时关涉权力的划分和公民权利的保障，因此构成了一项极具中国特色的司法制度，［6］由必须立足制度的整体，从实现国家治理体系和治理能力现代化的视角，进行系统性构建，以克服行政公益诉讼新领域发展时间短，时间经验不足的弊端，实现制度改革的增速提效。

（一）完善行政公益诉讼制度的顶层设计

随着数字时代公共利益的不断拓展，行政公益诉讼受案范围有不断扩大的趋势。其结果，一是出于对国家利益和社会公共利益保护的目的和初衷，必然将更多领域的事项纳入行政公益诉讼范围，因而如何判断何种事项可以纳入成为重中之重。检察机关办案限度的要义应当是围绕“公共利益”，以彰显监督之功能。但公益概念无论是在政治还是法律层面都是难以界定的，有学者指出：“公益是指在一个限定空间内关系大多数人的利益”［7］笔者认为，基于法治实践的操作，该维度对“公益”的理解可以较好地化解认知的困难。此外，单纯的概念解释仍有局限性，因而需要颁布具体的司法解释以及典型的指导性案例，才不会造成行政公益诉讼范围的无序扩张。其二，行政公益诉讼虽然被表述为《行政诉讼法》的一个条款，但并没有为其构建一个相应的配套制度，无法确定行政公益诉讼的诉讼原则、案件管辖、审理程序、检察机关调查核实权等问题。虽然司法解释以及办案指南试图弥补《行政诉讼法》规定的不足，但其本身的正当性存在问题。尤其在新领域的探索中，许多内容涉及对公民权利义务的处分，这会使得这些规范性文件法律依据存疑。为此，必须构建相对完善且制度刚性的《公益诉讼法》为制度的运行提供法律依据。

（二）现代信息技术辅助检察机关办理公益诉讼案件

公益诉讼检察工作从中央司法改革部署到试点立法再到深化拓展，时间较短，且存在发现线索单一、办案力量不足等瓶颈问题，仅依靠有限的人工手段不能完全应对新时代出现的问题。应当积极发挥无人机、大数据智能研判等科技手段的作用，提升公益诉讼办案质效。通过大数据的应用，为问题的解决可以提供更多完善路径，为此有必要进行以下探索：

第一，加强与相关数据中心的对接，借助大数据统筹功能，将行政机关大量的执法数据以及网络舆情信息统一进行收集，以此对各类数据进行分析研判，推送出符合公益诉讼办案需要的案件线索。在这方面，值得借鉴的是，杭州市检察院正在积极探索全域数字法治监督平台建设，按照“一云归集、一网统管、一屏展示”的设想，通过多渠道数据采集、统计、分析，形成监督轨、履职轨核心评价指标体系，实现数字法治监督综合量化评估。第二，积极推广“公益诉讼+网格化”的工作机制。积极协同有关部门借力地方网格员队伍优势，探索从网格员中选聘公益诉讼联络员、观察员参与公益诉讼案件线索收集等若干机制，以更大的参与度、贡献度融入社会治理大格局。第三，在办案过程中，通过实时上传现场照片、无人机航拍视频等现场数据，实现对案件现场的实时查控。并且可以利用区块链存储相关证据，注重布局、办案、统筹三者融合发展。

（三）建立专家辅助人制度

公益诉讼并非只是一项单纯的诉讼制度设计，其具有司法战略价值，要使该制度发挥应有的功能必须有相关的配套机制予以保障和相应的技术条件予以支撑。行政公益诉讼新领域案件涉及的专业性问题纷繁复杂，且技术性较高。而检察机关原有的鉴定机构，由于专业技术人员缺乏、鉴定的相关设备不对口，短期内难以为政公益诉讼办案提供有效的服务。在此情况下，专家辅助人所提供的意见可以有效弥补检察机关工作人员相关专业知识的缺陷，为提起公益诉讼提供有力专业支持：一是可以查明公益受损状态的客观情况，了解受损的范围、大小以及因果關系，提供专业评估；二是可以有效进行核查行政机构是否在督促后进行有效履职；三是在诉讼环节可以提供专家意见书支持诉讼。需要注意的是，对于专家辅助人的性质、地位以及参与程序细则需进行界定与完善，否则将会造成意见效力的不同意等实践问题。

（四）优化多元主体的监督机制

包括行政公益诉讼在内的公益诉讼工作涉及面广、复杂程度高，需要持续推进检察专业化建设，更需要发挥多主体的监督功能。在以往的监督体制中，尽管也有相应的协同机制，然而由于未能建立充分有效的信息共享机制，使得传统的监督存在着监督职能条块分割、监督方式滞后、监督作用乏力等问题。更有甚者，由于信息的不对称和监督事权上的重叠，不同监督主体相互踩踏的现象时有发生，造成监督成本上升，影响监督的治理效能和社会效果。因此，一方面要加强检察机关层级联动，建立“网格化”线索移送渠道。另一方面，应当强化刑事检察、民事检察和行政检察衔接机制，完善内部一体化办案模式。加强组织上下级以及同级别不同部门间的沟通协作，充分利用案件所携带的信息资源，着力在审查起诉、诉讼监督等履职过程中强化公益诉讼研判。［8］