破产程序检察监督重点内容与完善

陈晓君

随着社会对破产制度价值的认可以及市场经济的深入发展，破产案件呈逐年上升趋势，检察机关对破产程序的监督应当重点关注哪些内容？自认罪认罚从宽制度确立以来，对促进案件繁简分流、提高诉讼效率作出了巨大贡献，但目前该制度在被害人权利保障方面仍存在缺失。检察机关应如何积极发挥自身在认罪认罚从宽程序中的主导作用和法律监督职能，切实完善对被害人权利的保障？让我们同下文一起思考。

摘 要：检察机关立足于法律监督的职能定位，积极开展破产程序检察监督，通过检察权介入破产程序的启动、债权确认、破产审理程序等环节，重点关注执转破、债权申报、债务人财产确定、重整计划、和解协议、财产分配方案等内容，助力缓解破产参与主体利益博弈冲突，督促相关主体依法履职，完善破产联动机制，为破产程序顺利推进保驾护航。

关键词：破产程序 检察监督 监督内容

党的二十大报告指出，加强检察机关法律监督工作，这充分凸显了党中央对法律监督工作的高度重视。随着社会对破产制度价值的认可以及市场经济的深入发展，破产案件呈逐年上升趋势，而由于立法缺陷以及不同法律之间未能有效衔接等原因导致破产参与主体的利益博弈冲突加剧，影响破产程序的有序推进。检察机关立足法律监督的职能定位开展破产程序检察监督工作，既是贯彻党的二十大精神的政治要求，也是落实党中央“四敢”精神和优化地方宜商环境的重要举措。

一、破产检察监督的正当性与必要性

（一）检察权介入破产程序的职能定位与法律依据

检察机关是宪法规定的法律监督机关，是国家法律监督体系的重要组成部分。2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出检察机关要以高度的政治自觉依法履行刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能，充分发挥法律监督职能，为大局服务、为人民司法。破产案件关乎营商环境、地方经济增长和财产税收等问题，还包含健全市场主体救治、退出机制以及职工权益，是社会治理体系的有机组成，检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表，对于破产程序的监督是应有之义。根据民事诉讼法规定，检察机关对民事诉讼活动实行法律监督，包括对生效裁判的监督、审判程序违法行为监督以及执行监督，三者相互结合，形成了现有的民事检察监督体系。最高检《人民检察院民事诉讼监督规则》第98条将破产程序纳入民事诉讼法规定的审判程序，为检察机关对破产程序中审判违法行为监督提供了更为直接的法律依据。

（二）检察权介入弥补权利救济不足，缓解破产参与主体利益博弈冲突

随着破产案件的增多，因企业破产而牵涉的利益群体更加复杂，破产程序成为多方利益主体的博弈聚集之地，债务人财产供给不足更是加剧了各个利益主体间的冲突。相较于审判程序中对当事人诉讼权利的保障，立法赋予破产程序参与主体的权利救济相对较少。破产程序中通常会以裁定或者决定的方式来推进破产程序，但是很多裁定或者决定都是作出即生效，仅对不予受理破产申请和驳回破产申请的裁定赋予当事人上诉的权利，大部分的裁定均没有规定相应的救济权。此外，《企业破产法》没有规定外部监督，仅依靠以法院为主导、债权人会议和债权人委员会为双翼的二元模式的内部监督，难以发挥监督实效。检察机关在调查取证、专业技能等方面具有独特优势，通过民事案件监督权、职务犯罪侦查权等多位一体的检察权运行模式，有助于维护破产参与主体因信息不对称和权力寻租行为而受损的利益，帮助消解不同利益群体的利益冲突。［1］

（三）检察权介入完善联动机制形成合力，为推进破产程序保驾护航

破产程序除了要解决核心的债务清偿和财产分配问题，还面临着诸如职工安置、重整企业信用修复、涉破产税费缴纳、工商注销登记等衍生问题，需要政府相关职能部门协调解决，决定了破产案件的处置离不开外部支持，尤其是地方党委和政府的支持。［2］但是，行政权的良性参与会推动破产程序的顺利推进，而行政权的过度干预则会与司法权产生权力冲突，影响破产程序的公正性。检察机关 “一手托两家”的职能定位能够更好地协调法院和行政机关的关系，通过制发检察建议、组织协调会等方式，打破府院联动中的抵牾，实现行政与司法的良性互动，释放公权力的最大合力，进而实现破产程序的福利最优化。此外，在涉国有企业破产、污染企业破产、跨境破产等领域，以及国家税收债权及其它国有资产债权实现、涉政府平台共益债务实现等可能涉及国家利益和社会公共利益，检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表，可以依法监督履职。

二、破产检察监督重点内容

不同于普通民事诉讼程序，破产程序既有人民法院的审判活动，也有破产管理人管理行为以及当事人的自治行为等，还包括部分行政权的介入。检察机关对破产的监督应当覆盖破产程序的全过程，重点关注以下几个方面的内容。

（一）对破产程序启动的监督

破产程序一旦启动将产生一系列法律后果，非法定事由不可逆转，故破产程序启动是否符合法律规定是检察机关介入破产程序首要关注的问题。应当从申请人主体资格、债务人主体资格、债务人是否具有破产原因以及申请人依法所应提交的书面材料进行审查，既要保障当事人的破产申请权，也要防止破产程序任意启动。近年来，执转破的占比越来越高，实现了执行程序和破产程序的有效銜接，但应当恪守当事人申请主义原则，执行法官不得依职权将案件移送破产审查。2022年，苏州地区发挥执行程序与破产程序的功能优势，全面推进执破融合改革，以破促执，以执助破，取得了较好的效果。检察机关也应当迅速转变理念，对于执破融合中可能出现的损害其他债权人合法权益或者社会公共利益的情形进行监督，防止执破融合制度的滥用。

（二）对破产债权虚假申报与诉讼的监督

破产领域系虚假诉讼高发领域，主要表现为虚构债权、虚增债权以及一般债权冒充职工债权等形式，导致有限的破产财产被偏颇性清偿，损害其他合法债权人利益，违背债权公平有序受偿的破产制度设计。虽然管理人有就虚假债权申请再审的权利，但鉴于再审期限的限制、虚假诉讼证明标准高、调查核实难等不利因素，客观上导致管理人申请再审存在较大障碍。近些年，检察机关在涉破产领域虚假诉讼的识别机制、大数据建模、专业化团队建设、调查核实等各方面积累了丰富经验。苏州检察机关构建的破产领域虚假劳资债权监督模型，通过大数据之间的碰撞，发现可疑线索，在进一步调查核实的基础上，提出监督意见，剔除虚假劳动债权，维护真实债权人的合法权益。

（三）对妨害诉讼执行清算行为的监督

破产逃废债是指债务人利用破产制度实现债务根本豁免非法目的之行为，主要形式包括破产企业的实际控制人通过隐匿、转移、非法侵占财产、先剥离有效资产另组企业后申请破产、混同公私资产、虚假交易、违规分红、向关联企业个别清偿等手段，恶意逃避债务，实现“假破产、真逃债”的目的，既损害了债权人的合法权益，也破坏了市场经济秩序以及营商环境。在破产申请阶段，检察机关应当重点关注是否存在债务人确有巨额财产下落不明且不能合理解释财产去向、先行剥离有效资产另组企业后申请原公司破产等情形，防止以逃废债为目的的破产申请进入破产程序；在破产宣告阶段，重点关注管理人是否勤勉尽责，全面履行清查、追收债务人财产的各项职责等。有些地区建立了公检法等部门协调联动机制，形成打击逃废债的合力，共同防范和打击利用破产程序恶意逃废债务的行为。

（四）对破产审理程序的监督

破产重整、破产和解与破产清算是现代企业破产制度的三大基石，三者共同构成了我国现有的破产法体系。对于破产重整程序，检察机关应当关注人民法院裁定批准重整计划是否符合法律规定，经营方案是否具有可行性，促使有价值的企业进入破产重整，助力企业重生。对于破产和解程序，检察机关应当协同人民法院、破产管理人重点关注和解过程中债务人有无欺诈或者其他违法行为；和解协议的内容是否合法，最大限度保护债权人利益。对于丧失清偿能力而又缺乏拯救价值和可能的债务人，应当及时通过破产清算程序对债权债务关系进行全面清理，促使达到破产原因的企业及时退出市场，重新有效配置社会资源。对于破产清算程序，检察机关应当重点关注破产财产的变价出售、分配是否公开透明；清偿顺序是否合法；职工债权是否得到保障等，保障破产财产的最优化分配。

（五）对破产管理人行为的监督

破产管理人是破产事务的主导者，在一定程度上决定了破产案件的进程和走向。检察机关对破产管理人的监督主要包含以下两方面：一是破产管理人的选任程序。根据现行规定，管理人的选任和撤换都是由法院决定的，管理人水平参差不齐，对于破产事务的处理能力也存在较大差异，影响破产案件的进程。检察机关应当关注人民法院选任管理人是否公开公正，防止人民法院滥用选任权，致使不具备资格或能力的管理人接管破产事务。二是管理人的履职情况。应当重点关注破产管理人是否全面、准确核查债务人财产；是否尽到追缴义务；是否按照债权人会议表决通过或人民法院裁定批准的财产管理方案、财产变价方案、财产分配方案进行财产管理、变价、分配等。当破产管理人在履职过程中，由于权力行使不当给债权人、债务人或第三人造成损害时，检察机关应督促人民法院依法追究破产管理人责任。

（六）对相关行政行为的监督

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》第10条全面深化行政检察监督中明确了检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。破产市场化强调不断弱化行政机关参与破产程序的作用，但破产所带来的职工安置、工商登记、税费缴纳、招商引资、社会风险等问题客观上又需要行政权的参与。如何在两者之间保持平衡，既不影响破产案件的审理，又能有效解决破产引发的社会衍生问题，检察机关应当充分发挥润滑剂的作用，一是督促行政机关依法履行职责，在破产企业涉税事务、落实企业注销等方面发挥积极作用；二是对于破产中引发的重大社会稳定，积极协助政府、人民法院、破产管理人等做好风险防范工作，推动解决企业破产衍生的社会问题。

三、破产检察监督完善建议

（一）回应现实需求，完善立法供给

虽然《人民检察院民事诉讼监督规则》通过扩张解释的方式将破产程序纳入检察监督范围，但仍缺少上位法对破产检察监督的明确规定，也导致破产检察监督在实践中进展不畅。因此，对破产检察监督进行立法完善，提升破产检察监督的规范层次，明确检察机关在破产案件中的角色定位和监督范围，为其接入破产案件提供上位法支撑非常必要。当前，破产法修改已列入十三届全国人大常委会立法规划，这为破产检察监督明确法律依据提供了契机。可以在破产法的修改中将检察机关的监督职能予以明确，并作出具体化的规定，填补破产程序长期以来的外部监督缺失。建议明确检察机关对破产程序具有法律监督职权，监督范围包括人民法院破产程序、法律文书是否符合法律规定，管理人的履职是否合法适当，相关行政行为是否合法等可能影响国家利益、社会公共利益以及当事人合法权益的事项。

（二）秉持谦抑性原则，规范监督程序的启动

破产案件虽然可能涉及公共利益，但究其本质仍属于私法管辖，破产程序主要还是平等主体之间的利益博弈，检察机关作为公权力机关的介入难免会影响到私权主体的平等地位。因此，对破产程序的监督应兼顾利益平衡和破产效率的考量，以维护社会公益正当性为介入的前提，以助推各权利主体与公共利益实现最优化均衡为目标。具体操作而言，应当明确依申请和依职权启动监督的条件，以依申请监督为原则，依职权监督为例外。对于依职权启动监督程序的应以损害不特定多数人权益或社会公共利益为前提，主要针对涉及刑民交叉复合司法程序的涉嫌破产欺诈和虚假诉讼案件，以及牵涉人数众多容易导致群体性事件的国有企业、金融机构类破产案件。

（三）多元化监督方式，保障破产程序顺利推进

因监督对象的多元化以及监督内容的多样性，检察机关对于破产程序的监督应依托检察职能采用多种方式。一是发挥民事检察职能，对破产衍生诉讼中的生效法律文书可以以抗诉、再审检察建议的方式予以监督。二是发挥行政检察职能，对破产程序所涉行政行为的合理性和合法性进行监督，督促行政机关积极依法履职。三是发挥刑事检察职能，针对涉嫌虚假诉讼、妨害清算、虚假破产、拒不执行判决裁定等违法犯罪行为，联合法院、公安形成合力，共同防范和打击涉破产程序的恶意逃废债务的行为。四是发挥公益诉讼职能，维护国家利益和公共利益。五是通过改进工作和完善社会治理的检察建议，推动破产程序中社会共性问题的溯源治理。六是依托檢察履职，推动完善全链条全方位破产工作协调联动机制。

（四）发挥“润滑”作用，优化府院联动效能

虽然很多地方都出台了“府院联动”机制，但是在可操作性上有待加强。依托“一手托两家”的职能定位，检察机关坚持监督与支持、维权与维稳、纠错与解纷并重的共赢理念，加强与人民法院、公安机关、行政机关等部门的沟通，沟通规范破产审理活动以及相关破产参与人的行为，沟通提高破产案件审理效率和效果，防范化解系统性金融风险和社会稳定风险等重大风险，维护司法权威与司法公信力。推动建立多部门的司法联席会议制度，对于破产案件中遇到的共性难题进行归口，将个案解决的联动机制上升为常态化的行政配套机制。推动建立信息共享机制，对存在破产风险的企业进行风险提示，建立破产预防机制。推进逐步形成检察机关依法监督、各部门各尽其责，协调化解破产难题，积极防范各类风险的合力。

对破产程序进行监督既是检察机关作为法律监督机关的职责，也是司法实践的需求，更是检察机关服务社会大局、参与社会治理的有效路径。就目前而言，虽然检察监督在破产领域发挥了一定的作用，但其影响力还有待进一步提升。破产程序的特殊性给检察监督提出了新的要求与挑战，将保障破产程序顺利进行、优化营商环境与提升检察监督质效有效结合，是检察机关需要进一步努力的方向。