侦查监督与协作配合办公室检察工作的优化

唐雄鹰 李阔森

摘 要：侦查监督与协作配合机制是检察机关加强侦查监督的改革探索。在有效发挥公诉职能，破解“追诉”与“监督”的角色冲突，实现侦查监督程序由依附转向独立上有重要的价值。但在实践运行中存在监督信息获取困难，监督权威性、有效性保障不够，人员配备不足等现实困境。为此，应推进完善与公安机关的信息共享机制、调查核实机制、案件咨询与提前介入机制，用好现有的监督方式并探索新的监督方式，配强检察人员进行专人常驻检察，以确保派驻检察工作的顺利开展和监督的权威性、有效性。

关键词：侦查监督 协作配合 法律监督 检警关系

检察机关是我国宪法确立的国家法律监督机关，通过行使检察权，保障国家法律的正确实施。加强对侦查权的监督，是有效追诉犯罪，维护社会公平正义的重要方式。完善检察机关与公安机关的侦查监督与协作配合机制，在公安机关设立侦查监督与协作配合办公室（以下简称“侦协办”）是保障侦查权正确行使的重要探索，有着极其重要的价值。

一、侦查监督与协作配合办公室的价值分析

（一）贯彻落实党中央政策的现实需要

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对检察机关履行好法律监督职能提出了切实的要求，以加强刑事诉讼的法律监督，规范办案程序，确保办案质效。2021年11月，最高检与公安部联合发布《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》，是对党中央政策的落实。在公安机关设立“侦协办”，有利于构建更加有效的执法司法监督制约制度，提高办案质效，有利于更进一步推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，维护社会公平正义。

（二）延伸监督触角促进公诉职能的有效发挥

由于未实现同步监督，一般而言，案件只有在进入审查逮捕、审查起诉阶段后，检察机关才能将公安机关的侦查活动纳入审查视野。对前期的强制措施及强制性侦查措施等重要侦查行为缺乏同步的监督和引导，即使发生违法侦查行为，检察机关也很难及时发现并纠正。［1］在公安机关设立“侦协办”，能够更进一步实现同步监督，有利于预防和及时纠正侦查违法行为。另外，通过沟通和协作，就案件侦查取证、案件定性和法律适用提出意见，能够及时引导侦查，收集证据，排除非法证据，提升侦查质量，适应以审判为中心的诉讼制度改革和检察官主导责任的落实。

（三）破解“追诉”与“监督”的角色冲突

检察机关在成立之时就是国家追诉犯罪的专门机关，检察官“追诉人”的角色是基本定位。林钰雄在《检察官论》中又将检察官定位为侦查行为的“监督者”。检察官同时承担“追诉人”和“监督人”的角色，会发生矛盾和冲突。［2］一方面，作为“追诉人”，检察官与侦查人员在目标上具有一致性，围绕犯罪事实提起公诉、打击犯罪；另一方面，作为“监督者”，检察官要秉持客观公正立场，做到“在办案中监督、监督中办案”，做好法律监督。虽然“捕诉一体”推行后在业务上有了一定程度的融合，填补了捕诉之间在侦查监督方面的中空期，通过公诉引导侦查，提升补证质量，但不免也会出现矛盾与冲突。这种情况下，检察官在发现侦查违法情形时更多的是想如何弥补证据上的缺陷，达到起诉标准，而对侦查监督有所忽视，有时也是为了考核加分附带开展侦查监督工作。为了缓解“追诉人”與“监督者”的角色冲突，对于重大侦查监督事项可由办案人员将线索移交“侦协办”办理。这样办案人员一来不需要考虑办案压力大时间不够的问题，也不用担心情面问题，只需要将线索移送即可，有助于缓解角色冲突。

（四）实现侦查监督程序从依附走向独立

侦查监督开展过程中，有些办案人员没有把侦查监督看作是办案之外具有独立意义的事项，而是把其看作办案附带的，服务于考核的，弥补证据瑕疵的事项，存在未充分调查核实的情况，侦查监督程序缺少实质上的独立性。开展侦查监督，要以调查核实为前提，否则，事实、证据依据不足，就难以令人信服。调查核实不仅仅是通过简单审阅卷宗完成，往往要通过综合讯问、询问、调取、查询、复制等手段核实清楚违法事实，才能得出令人信服的结论。随着“侦协办”的成立，派驻检察官实施常驻检察，有了专人开展侦查监督工作，对推进侦查监督程序运行由“依附”走向“独立”打下了坚实的基础。

二、侦查监督与协作配合办公室派驻检察的现实困境

（一）监督信息获取困难

知情权是侦查监督工作开展的前提和保障，而当前监督信息获取困境的表现有以下几个方面。一是公安机关不愿意被监督。公安机关往往以派驻检察侵蚀侦查权、降低侦查效率、可能会泄露侦查秘密等为由排斥监督，因此在配合“侦协办”获取监督信息上会心存抵触。二是公安机关执法办案系统信息查询有障碍。在办案系统上查询案件信息需要秘钥，每个民警配备一个秘钥，任何查询行为都会被记录。民警考虑到查询风险承担等原因从内心上不愿意配合使用。即使通过与公安机关沟通达成共识，可由确定的民警使用秘钥打开办案系统供派驻检察人员查询，但查询时间、查询内容、查询权限等也会受到不同程度的约束。

（二）监督权威性、有效性保障不够

侦查监督对于保证办案质量，维护公民合法权益，提高侦查人员依法执法意识和水平，提升社会主义法制权威性有重要意义。但上述目标的实现以侦查监督具有权威性、有效性为前提。目前侦查监督未达到所期望的权威性、有效性的要求。一是由于我国现行法律对侦查监督的条文大多仅有行为模式，而无法律后果规定。另外，纠正违法、检察建议等监督方式是一种建议权，不具有实体处分权，一定程序上影响了侦查监督的效果。有学者认为，检察机关在对诉讼活动实施法律监督中提出的纠正意见，只能启动被监督单位自我纠错程序，而不具有实体处理权，现有监督模式不能有效保障检察机关侦查监督活动顺利开展，势必影响法律监督的效果。二是人为因素，配合思维大于监督思维，没有把侦查监督看作是办理案件之外具有独立意义的事项，认识不够导致调查核实力度不充分，进而导致监督效果不足。另外，监督水平不高，对侦查监督相关的规定不熟悉，制发的监督文书说理性不足，监督理念、价值未深刻领悟，尚未达到把监督做到刚性的能力和要求。

（三）派驻检察人员配备力度不足

我国正在实施人才强国战略，人才是发展的关键。目前“侦协办”派驻检察的模式有些是巡回式，有些是常驻式（轮班式、专人式），派驻人员数量少，监督专业性不足，在派驻模式、人员数量、监督能力上都需要进一步优化和提升。为了保证“侦协办”职能不虚化，有效发挥强化执法监督，实现实体公正；规范执法行为，实现程序公正；提升诉讼效率，节约司法资源；保障公民权益，实现群众期盼的功能与作用，需要高度重视“侦协办”检察人员的力量配备，这样才能有效保障“侦协办”设立意义的实现。

三、侦查监督与协作配合办公室检察工作的优化

（一）坚持“双赢共赢多赢”破解监督信息获取困境

1.推进与公安机关建立信息共享机制。有了信息共享，才能更有效地发现监督线索。通过与公安机关建立信息共享机制，以适当方式获取警务信息系统刑事案件相关查询权限，建立检警信息共享平台，完善行政执法与刑事司法衔接平台，共享最近运行的侦查监督平台监督信息等方式完善信息共享机制，畅通侦查监督线索来源渠道。这样才能推动侦查监督的同步化、及时化。

2.推进与公安机关建立调查核实机制。推进与同级公安机关等通过联合发文，明确调查核实的方式、后果。使用《协助调查核实函》，对被羁押的犯罪嫌疑人进行讯问。公安机关收到检察机关函件后，应及时向检察机关介绍案件办理情况，并为检察机关询问当事人，查阅、复制案卷材料等提供便利。

3.推进与公安机关建立案件咨询机制与提前介入机制。根据公安机关的商请，“侦协办”可以就一般案件、类案的侦查取证、法律适用等问题接受咨询、提出意见，为公安机关办理案件解决实际问题。另外，通过会签文件的形式，明确提前介入的范围、原则和方式。原则上公安机关商请介入，但对重大、疑难复杂案件以及检察机关发现侦查违法线索的案件可依职权介入。明确可介入的重大、疑难、复杂案件范围，防止介入虚化或干扰侦查两种倾向。明确相关介入手续，对于侦查机关发函商请介入的，检察机关依据该函开展提前介入工作，有关机关及人员应予配合。对于检察机关依职权介入的，通过《提前介入函》开展提前介入工作，公安机关应当配合检察机关调取相关材料和通知相关人员接受询问等，并规定不配合的法律后果。明确介入的原则与方式，提前介入是引导而非指挥，是提意见建议，要引导与监督并重，避免绑架逮捕与起诉。另外要组建专业团队，由专业能力水平更高、司法实践经验更丰富的资深检察官介入、引导侦查，以实现好的效果和高的效率。通过案件咨询机制与提前介入机制实现检察机关与公安机关的共赢。

（二）加大侦查监督权威性、有效性建设力度

1.坚持监督法定原则。检察机关一要严格依法按照法律的授权和法定程序开展监督，禁止在法律规定之外行使监督权。［3］二要积极主动履职，法律要求监督的就应当严格依法监督。依法监督、勇于监督、善于监督，防止以保障法律正确实施之名行监督任意之实或只讲配合而不敢监督的情况发生。

2.将现有监督方式用到极致。提高发现线索能力、调查取证能力、文书释法说理能力，切实把纠正违法、检察建议、检察意见等监督手段做到刚性。一是强化政治能力淬炼。不断加强党性教育，强化政治纪律和政治规矩教育，把讲政治落实到每个监督案件、监督事项中，确保政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。二是提升监督专业能力。坚韧不拔地刻苦学习业务知识，平衡逮捕与起诉案件的办理，合理分配時间，合理运用逮捕与起诉的证据标准。围绕检察人员履行检察职责所要求的专业素质能力，有针对性地开展分层分类分岗培训，提升检察干警履行岗位职能的专业素养和技能，提高办案能力和司法规范化水平。三是提升信息化运用能力。开展互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链、智慧检务等科技培训，不断更新观念，适应新的办案方式，将科技融入到办案工作中，提高办案效率与质量，这样才能更有效地从海量的信息中发现违法行为。［4］

3.探索新的监督方式。一是探索公开审查方式。阳光是最好的防腐剂。对于重大复杂、社会影响大的侦查监督案件，可通过与案件相关的行政执法机关、被害人及其诉讼代理人、犯罪嫌疑人及其辩护律师参与并充分表达意见的方式，邀请人大代表、人民监督员参与并发表意见的方式公开审查。二是探索检察宣告。可探索在特定场所、由特定人员见证、依照特定程序宣告监督决定，以加强法律监督的权威性和实效性。三是完善与纪检监察机关的协作机制。检察机关可与行使执纪执法职责的纪检监察机关建立监督协作机制，对于被监督单位无理由不纠正、不回复检察机关监督意见的，移送纪检监察机关，由其按照职责处理。

（三）重视派驻检察人员力量配备

1.配备专人进行常驻检察。为了保证法律监督的统一性、持续性，“侦协办”宜采取专人常驻式检察。由派驻检察官依法开展立案监督，重点是对群众反映强烈、影响社会和谐稳定、涉及民生民利的案件，违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷的案件，以及立而不侦、久侦不结严重影响当事人正常工作生活等案件进行监督。依法开展侦查活动监督，重点是对适用刑事强制措施进行监督；对适用搜查、查封、扣押、冻结等强制性侦查措施进行监督；对技术侦查措施进行监督；对刑讯逼供、暴力取证等违法侦查取证行为进行监督；对阻碍诉讼参与人依法行使诉讼权利进行监督。另外，做好案件咨询和牵头提前介入工作，促进侦查质量的提高。

2.择优选派派驻检察人员。派驻检察人员拥有高水平的监督能力是开展好派驻检察工作的关键，是实现“侦协办”职能定位的硬实力。因此，应将资深的刑事检察部门的检察官安排到“侦协办”从事检察工作。考虑到目前内设机构的专业化设置，可在不同部门抽调检察官从事派驻检察工作，以实现专业能力的整合。

3.强化派驻检察人员监督能力培养。配备监督能力强的检察官、检察辅助人员从事派驻检察工作，但为了保持较高的监督水平和与时俱进，需要重视监督能力的持续培养。一是加强相关理论学习。在开展工作中会遇到疑难复杂的案件，如果没有强大的理论支撑，很难做出正确的判断，为监督工作或案件咨询及提前介入提供正确的指引。二是承担一定的刑事案件办案任务。实践是检验真理的标准，通过不断地办案，才能与进俱进，更新监督理念和方式，更好地开展派驻检察工作。三是走出去学习经验。经验的取得可以是直接获得，也可以间接获得。通过到派驻检察工作成绩突出的地方去学习，借鉴经验，与本地区的实际相结合，总结出自己的派驻检察模式，扎实推进派驻检察工作的开展。