从脱贫攻坚到相对贫困治理：过渡期主要制约因素与对策

摘要：从脱贫攻坚到新发展阶段相对贫困治理，影响制约脱贫成效的主要因素有产业发展持续性不强、贫困户就业稳定性低、返村回流、因病灾返贫、内生动力弱，部分地区基础设施与公共服务滞后，基层组织作用不强、地方债等。针对这些问题，文章提出了抓产业、稳就业、健保障、扶主体、强监测、强组织六个方面的对策建议。

关键词：脱贫攻坚；相对贫困；罗霄山特困区；郴州

绝对贫困已在我国千年历史中消除，但是绝对贫困消除之后，并不意味着贫困问题从此消失。十九届四中全会指出，“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。”步入新发展阶段，我国贫困治理的重点由消除绝对贫困转向解决相对贫困。相对贫困较之于绝对贫困标准更高、范围更宽、维度更广、时间更长、难度更大。2021年初发布的《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》明确指出，脱贫攻坚任务完成之后，设立5年过渡期。过渡期主要任务为巩固脱贫成效、防止返贫，探索解决相对贫困的长效机制。当前脱贫成效巩固如何？相对贫困治理又面临什么新问题、新困难？如何解决过渡期内的贫困问题？带着这些问题，课题组对罗霄山特困连片区郴州片区汝城、桂东、宜章、安仁、临武等县专题调研，分别与相关县直部门、乡镇、农村经济组织负责人、村支部书記和已脱贫的贫困户、非贫困户家庭成员等进行座谈，并与多个市直相关部门座谈研讨，在此基础上，形成了本次调研成果。

一、调研地区概况

罗霄山片区为全国脱贫攻坚十四个集中连片特困区之一，主要包括罗霄山脉中南段及其与南岭、武夷山连接地区，共覆盖江西省与湖南省28个县（市、区），其中江西18个县（市、区）、湖南6个县（市、区）。郴州市位于湖南省东南部，地处南岭山脉与罗霄山脉交错地带，辖11个县（市、区），530多万人，其中宜章、汝城、桂东、安仁四县为罗霄山片区县，其他7个县（市、区）为面上扶贫县。2014年全市共有建档立卡贫困人口44万，贫困村442个，2019年全部实现脱贫摘帽。

二、影响制约巩固脱贫成效、缓解相对贫困的主要因素

从调研的情况来看，当前影响巩固、提升脱贫攻坚成效、缓解相对贫困的主要制约因素如下。

（一）一些产业项目与利益联结方式难以持续

农民要实现稳定持续增收，主要还是要靠产业拉动。调研发现，较多的地方产业发展同质化现象严重，因地制宜不够，看到什么产业“火”，就盲目跟风，结果规模上去了，农产品销路却成问题。比如，桂东、汝城、安仁等地大面积种植黄桃，价格一年比一年低，群众增产不增收。产业配套基础设施不完善，特别是受仓储、加工及冷链物流配套不足等影响，农产品还存在着“存不住”“运不出”“进不了”等困难，一些农产品甚至烂在地里，群众劳动成果难以转化为实实在在的现金收入。另外，产业发展利益联结方式比较单一，有的地方只是简单入股分红，比如宜章县委托帮扶比例高达65%，如果与之联结的市场主体遭遇危机，就会直接影响群众收入。

（二）脱贫群众就业稳定性偏低

据当地人社局统计，已脱贫人口稳定就业比例低于50%，这部分群体总体技能不高，主要从事制造业、建筑业、餐饮服务业等技能要求低的体力型工作，可替代性强。同时，贫困家庭劳动力是家庭顶梁柱，既负责增加家庭收入，有的还负责家中生产生活以及照顾老人、孩子，一旦家中发生变故，有的为照顾家庭放弃就业岗位、一家就断了收入来源。另外，就业后续服务保障乏力，比如拖欠工资，权益无法得到保障，很容易引发辞职，导致贫困家庭没有收入。

（三）易地搬迁户存在返村回流现象

易地搬迁没有解决生产资料随迁，搬入地生活成本普遍高于搬出地，群众在当地就业难度大，而原生产用地离搬迁点又比较远，这让还需依靠种养殖业养家糊口的群众不能像搬迁前一样开展生产，导致增收比较困难。还有一些搬迁户习惯了原来的生活方式和周围的环境，搬迁后一时无法融入新环境，出现“回迁”现象。还有的因旧房已拆，回迁无房住，在原住地搭个临时厂棚居住。

（四）因病、因灾返贫因素大

因病致贫、因病返贫的比例由当初的30%增长为50%，其中患大病和患长期慢性病的贫困人口医疗负担过重。虽然医保报账比例85%以上，但一旦遭遇大病，群众支出费用仍然比较大。医保缴费增幅过快，财政负担也重，有的贫困家庭难以承受，影响脱贫后缴费积极性。另外，家庭医生签约履约不到位，对群众健康指导、慢性病管理、新发疾病的筛查也没有起到实质性作用。同时，该地区自然灾害频发，且多以农业生产为主，脱贫不久的低收入群众抵御风险能力弱，很容易返贫。

（五）基础设施和公共服务难以满足群众生产生活

部分村在道路、供水、供电、通信网络、文化活动场所、教育、卫生、综合防灾等基础设施建设和公共服务方面还存在短板。尤其是公共服务后续管理缺位，没有激发群众参与的机制，有的民生工程建成之时就是废弃之时。比如供水，有的偏远地区人少，而且水源不足，工程造价高，配套不足，加之自筹能力弱，建成了也用不上水。还有较多的村组砂石公路尚未修通，有农特产品，但农产品难以出山沟，绿水青山难以变现，群众守着“金山银山”过穷日子。

（六）部分群众内生动力不足

有的安于贫困，把贫困当作了一种生活方式，进取心不强，动力不足，自我发展意识欠缺。仍存在“等、靠、要”思想，坐等政府的救济和扶持，认为脱贫是政府的事，返贫政府又会继续帮扶。有的地方将扶贫资金泛福利化，越扶越出现“懒汉”心态，甚至不是比谁脱贫致富而是谁家没有得到补助，将政府帮扶当作福利。有的缺乏正确的理财和消费观念，挣多少钱就花多少钱，一旦其所依赖的外力发生改变，很容易返贫。有的为了所谓的“面子”铺张浪费和大事攀比，没钱就是借钱、贷款也要大操大办，结果婚丧嫁娶事宜事毕之日成了返贫之时。

（七）地方债务风险

调研发现，贫困户脱贫了，贫困县、贫困村也摘帽了，但有些地方财政却更为困难了。因为理解中央脱贫攻坚政策的偏差，有的地方一方面为政绩盲目铺摊子、上项目，超越发展阶段搞建设，寅吃卯粮；另一方面有意无意拔高脱贫标准。如提高贫困户医保报账比例，有的扩大范围、加大补助力度开展危房改造和易地搬迁，保障住房安全变成拥有较好住房，有的金融扶贫其实是财政补贴。攻坚期内中央财政支持实施的特定医保、易地搬迁、金融扶贫等，后续都需要地方财政配套支出或分批偿还，但攻坚期后上级转移支付减弱，导致地方债务风险加大。同时乡村集体经济薄弱，贫困村往往集体经济差，基层没有财力支撑，难以发挥组织带动作用，进而影响基层治理和后续巩固脱贫成效。

（八）基层组织战斗堡垒作用发挥不够

基层组织带动作用不强，部分地方村干部对如何带领群众脱贫致富、带领村级发展意识淡薄。有的地方干部培养也是“家族繁殖”“近亲繁殖”。村干部后备队伍堪忧，能力强素质高的年轻人不愿回村，在村的一般年纪又大了，只能是“矮子里面选将军”。有的村甚至连愿意扎根农村的年轻后备干部都找不到。另外因基层工作压力大、强度大、待遇低、晋升渠道狭窄等，近些年村干部辞职比较多。2017年村委换届选举引进的1469名经济能人进入村级班子，到2020年已辞职273名。

三、做好过渡期贫困治理的对策建议

针对上述调研问题，当前要巩固提升脱贫攻坚成果，探索相对贫困治理的有效路径应做好以下几个方面。

（一）兴产业，因地制宜发展好乡村特色产业

产业发展是群众脱贫致富的基础和根本，过渡期要推动产业扶贫向产业振兴协调发展，遵循市场规律、遵循产业发展规律。一是因地制宜规划乡村产业。结合乡村资源禀赋，遵循市场规律和产业规律，因地制宜规划乡村产业，做到宜农则农、宜林则林、宜旅则旅、宜牧则牧，防止同质化竞争。遵循产业发展规律，对于看准了的，确实有前景的产业项目，保持发展定力、久久为功。二是扶持产业龙头企业。引进培养龙头企业，从政策、项目、资金、服务等方面给予支持和倾斜，依托龙头企业的品牌建设、种苗供应、技术标准、产中服务、物流销售等优势，带动群众发展壮大乡村产业。三是完善利益联结机制。探索多种利益联结方式，支持发展农业合作社、家庭农场等新型经营模式，推动资源向股权、资金向股金、农民向股民轉变，真正把农民组织起来、把农业组织起来，确保农村家庭都加入产业发展体系。四是畅通销售渠道。把农产品销售作为最大民生抓实抓好，加大品牌创建力度，引进和培育农产品加工及冷链物流企业，建立一批农产品物流节点、现代仓储冷链中心和生鲜配送中心。推进“实体经济+电子商务+现代物流”建设，搭建和完善销售平台网络，解决农产品外销问题。

（二）稳就业，多措并举拓宽群众就业渠道

相关统计数据显示，大部分中、西农村地区务工收入约占农村家庭总收入的70%，务工的稳定性决定了家庭收入的稳定性。一是推进就业信息网建设。加快就业信息平台建设，积极探索“互联网+就业”服务模式，开发就业服务“APP”，基于企业用工需求和劳动力岗位需求，及时、准确、全面做好信息收集、发布、对接工作，做到农民群众在家就能看到用工需求。二是强化就业技能培训。整合各部门资源，有针对性地开展技能培训和引导性培训，培育新型职业农民，补齐劳动力技能短板。推行“菜单式培训”，满足群众不同层次技能需求，确保有就业意愿的劳动力人口都能就业。三是扩大就地就近就业。发展一批扶贫车间、社区工厂、就业驿站，开发一批公益性岗位，实现家门口就业。坚持创业带动就业，鼓励农民工返乡创业、当地能人就地创业，不断拓宽就业渠道。四是提升就业服务水平。加强劳务输出指导，建立市、县、乡、村劳务服务体系，提高农民务工组织化程度。创新维权机制，帮助就业群众解决侵权问题。

（三）健保障，充分发挥社会政策兜底保障作用

纵观国外贫困治理情况，社会政策起着重要的兜底作用，也是重要的长效机制。一是要推进贫困治理与最低生活保障相衔接，让其成为一个常态和动态的治理政策，既保障特殊困难家庭有基本生活保障，又避免因政策造成特殊利益群体。以低保作为政策性保障，建立低保+残疾补贴、优抚、临时救济、大病救助的综合保障体系。二是优化完善医保政策。推进医保政策实现“三个所有”，即所有人参加医保、所有人医保报销“一站式”结算、家庭医生签约服务覆盖所有人，有效防止因病返贫。三是要落实多元扶持和资助政策，推进贫困家庭学生资助全覆盖。探索将产权转移发展乡村旅游或为今后群众回迁留下置换的机会。要基于群众基本需求，通过危改、租赁、借住、补贴租金等方式保障群众住房安全。建立社会帮扶体系，加快促进慈善事业发展，努力形成“亲帮亲、邻帮邻，互帮互助”氛围。健全政策工具箱，基于致贫“因子”形成政策工具，基于致贫“因子”确定阻断致贫“因子”的制度性、政策性和灵活性相结合的政策组合拳，将脱贫期间特定扶持政策转变成针对致贫“因子”的普惠性政策。同时，给予乡村一定政策执行自主权，临时救济资金主要放在乡村两级统筹使用，让基层治理更加有效，让群众保障更加及时。

（四）扶主体，增强困难群众脱贫致富内生动力

群众是脱贫致富的主体。要建立激励引导和处罚惩戒体系，以共同的利益导向和目标导向，调动和激发自我奋斗追求美好生活的主体意识，增强群众的发展意愿和奋斗能力。一是扶志。强化思想引导、能力引领、典型引路、路径引入，建立“两先两后”工作机制（即先建机制后建工程，先组织群众干起来政府后奖补奖励），形成“干得好的有激励、不干偷懒的受惩戒”的激励措施，把政府、干部代替群众干转变为带领激励群众努力干。二是扶智。改变简单“送钱、送物”方式，更加注重“送经验、送技术”。把教育摆在优先发展位置，突出抓好控辍保学工作，做好重点人群帮教工作，阻断贫困代际传递根源。三是正风气。大力倡导文明乡风，弘扬优秀传统文化和习俗，培育优良家训家风、乡风民风，开展道德模范、“最美人物”“最美庭院”评选等活动，培育“乡贤文化”“孝德文化”，对于子女不赡养父母的行为，进行道德谴责、司法惩戒。按照“老百姓的事老百姓管”完善村规民约，明确群众权利和义务，重塑乡村社区。

（五）强监测，重点做好贫困群众跟踪服务

贫困问题实際上一个动态问题，不断有人脱贫，也会不断有人致贫、返贫。因此，要做好贫困人口的监测工作，实现贫困人口动态管理，有进有出。一是监测全覆盖。聚焦“已脱贫人口”，建立防贫监测管理信息平台，在自愿申请、诚实守信的前提和约束下，把残疾人户、低保户、特困户和所有自愿申请的边缘户纳入防贫监测范围，把大病、致残、遭灾、事故等致残“因子”纳入防贫监测范围。二是动态监测。村支两委、驻村干部对本村监测对象负有监测责任，每季度对监测对象信息进行更新；职能部门对致贫“因子”负有监测责任，做到随时通报录入。三是做好跟踪服务。通过基层干部定期跟踪回访、群众个人申报、系统信息自动比对等途径，发现潜在致贫返贫对象，做到提前预警交办，实现帮扶措施时间前移，做到政策精准对接、帮扶措施精准及时，及时阻断致贫返贫因子，防止致贫和返贫。

（六）强组织，夯实基层组织战斗堡垒作用

农村要发展，农民要致富，关键靠支部，要把基层党组织建成带动群众增收致富的“主心骨”。一是抓好基层组织“领头雁”建设。村子好不好，关键看支书，要探索建立发现、培养、使用村级党支部书记的全过程管理机制，乡镇党委从发展、培养党员开始，实施全过程管理。加大从外出经商能手、本地经济能人、退伍复员军人、本地毕业大学生选拔培养组织后备力量。二是发展壮大村级集体经济。研究出台发展壮大村级集体经济意见，创新发展模式，探索并推广“村企合一”，支部领办合作社、“集体股份”“支部农场”等特色模式。继续开展驻村帮扶，加大“第一书记”选派力度，畅通市、县、乡、村四级沟通渠道。三是加强乡村治理。以党建为抓手， 不断创新和全面赋能，整合资源、下放权限，加快形成自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。以全体村民参与村务管理、集体公益为主体，从聚心聚力开始，构建村务管理、决策、治理、监督全闭环运行机制，加强民主协商，重建干群信任，走出一条共商共享、共建共享的治村理事新路子。探索“告老还乡制度”，吸引退休的干部、教师、企业家等精英群体投身乡村建设，把村能人、村乡贤和大学生引回来，促进乡村全面振兴，老百姓脱贫致富。

参考文献：

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[3]杨香军.从消除绝对贫困到缓解相对贫困：农村贫困治理主要矛盾与对策[J].当代农村财经，2021（10）：14-17.

[4]吴厚庆.精准扶贫在湖南[M].北京：国家行政管理出版社，2021.

＊本文系2022年度湖南省社会科学成果评审委员会课题“共同富裕目标下解决相对贫困的长效机制研究”（XSP22YBC229）阶段性成果。

（作者单位：中共郴州市委党校）