乡村振兴环境下耕地保护的策略思考

卢石桓　周俊湘

摘要：在中国共产党第十九次代表大会上，第一次提出了乡村振兴战略，并且强调“三农”问题是民生根本问题。为实现乡村振兴，必须重视耕地保护，因为耕地不仅是粮食生产的载体，也是其根本，只有做好耕地保护工作才可以促进乡村振兴。但是我国耕地资源十分稀缺，同时面临土壤污染等严峻挑战，阻碍农业可持续发展。文章立足湖南地区实际情况，分析了耕地资源合理利用的制约因素，提出了乡村振兴环境下耕地保护的策略。

关键词：湖南地区；乡村振兴；耕地保护

对于绝大多数农民而言，耕地仍是其主要收入来源，通过采用针对性保护对策可以提高耕地粮食产量。伴随乡村城镇化的日益推进，耕地保护与人们生产生活中对土地需求之间的矛盾也愈发激烈，引发耕地土质退化和工业污染等一系列问题，在乡村振兴环境下需要以保护耕地资源、增强耕地生产能力为重，與此同时，为广大农民的切身利益提供有效保障。

一、耕地保护的重要性

（一）耕地是人民生活的基本资源以及国家发展的基础

我国人口数量庞大，但是人均耕地面积仅有1.4亩，占世界人均耕地面积的三分之一。中国人口预计会在2030年达到14.5亿，截至2017年，我国共完成15.5亿亩永久性的基本农田改造，人均耕地面积仍旧只能有712.64m2。这说明我国耕地红线无法再退，任何时候14亿人口的粮食问题以及耕地保护问题都是必须重视的一大国情。

（二）农业是国民经济的基础

为了确保我国能够长期安定、巩固，必须将保障粮食安全置于首位。所以，保护耕地即为保护人们的生命线，在确保耕地不被破坏的前提下才可以提高粮食产能，维系社会稳定的同时，也能够满足人民的日常需要。

（三）有利于改善生态环境

不仅需要保护耕地质量，还需要综合治理多种土地问题，比如水土流失和土地沙化等，以此改善耕地的生态环境，减少人民生产生活给土壤带来的污染。

二、湖南地区概况

（一）湖南省乡村振兴发展态势

2018～2022年是湖南省乡村振兴的第一个五年，在面临重大发展机遇的同时也面临严峻挑战。结合国际形势来看，只有贯彻落实乡村振兴战略才可以推进各个国家的现代化。现阶段，我国乡村城镇化持续推进，城镇化率已超过50%，需不断加快农业农村优先发展以及城乡融合发展。由于我国人口数量庞大，对粮食与主要农产品的需求量呈现出刚性增长趋势，必须将保障粮食安全置于首位。随着新型信息技术飞速发展，逐步深入开展新一轮科学技术革命，大力促进互联网与农业融合发展下乡村振兴战略的实施。结合国内形势来看，国家经济正从高速增长不断朝着高质量方向发展，并且发展动力也从依赖低成本劳动力转变为依靠创新驱动，我国乡村发展的大变革大转型阶段已经来临。此外，农业现代化发展以及新农村建设都已经取得一定历史成绩，部分省市运用资源优势并结合自身实际情况，在乡村建设的过程中积累了大量的经验，有助于全方位推动乡村振兴。结合湖南省省内形势来看，本省具有良好自然环境，其农耕文明历史悠久，而且掌握了精耕细作技术经验，具有多样化农业品种资源，不断显现出“一带一路”优势。在政府引导与市场力量相互作用下，湖南省城乡发展要素加快融合，实现双向流动，促使城市技术和人才等资源进入乡村，大大提高农村经济转型升级速度。

（二）自然条件

湖南省位于洞庭湖以南，地处东经108°47′～114°15′，北纬24°38′～30°08′。本省土地总面积为211829km2，在全国土地总面积中的占比为2.21%，位于各省区市的第十位。本省平原为277.86万公顷，盆地为294.12万公顷，丘陵为326.22万公顷，山地为1084.72万公顷，水面为135.37万公顷。耕地的总面积为378.76万公顷。

（三）耕地利用现状

从建国至今，湖南地区的耕地总面积处于动态变化之中，从短期增长转变为持续减少，本省人均耕地面积呈现出十分明显的递减趋势。从1949年至1957年是新中国成立之后的经济恢复期，本省的耕地面积从340.23万公顷增长至386.85万公顷，这是本省耕地总面积最多的阶段。从1958年至1965年，虽然本省耕地面积出现了几次增多的情况，但是总体有所减少。从1966年开始，本省耕地面积始终呈现减少态势，1997年时湖南省耕地面积下降至323.01万公顷。从1997～2000年，随着园地、林地等转变为耕地，本省耕地面积大幅增长，由323.01万公顷增长至392.16万公顷。而2000年之后随着经济迅猛发展不断增大对耕地的需求，由此导致湖南省耕地面积日益减少，到2019年本省耕地面积减少至378.76万公顷。

三、湖南地区耕地资源及其合理利用的制约因素

（一）耕地资源的开发增量受到限制

由湖南地区土地利用现状调查可知，1996年底，本省土地后备资源的总量为153.71万公顷，而适宜耕地的后备资源仅仅为15.82万公顷。在这部分资源中，占比较小的是适宜水田开发的后备资源，为5.68万公顷，占比较大的是适宜旱地开发的后备资源，为10.14万公顷。

（二）各项建设用地占用耕地仍将持续

湖南省属于中部地区，其经济发展相对较慢，各种基础设施有待完善，为促进本省经济发展，满足市场经济需求，需要开展大量工程建设，如此一来必定占用较多耕地。与此同时，湖南地区人口数量持续增多，并且城市化不断推进，农居条件越来越好等，一定会占用许多耕地，由《湖南省国民经济和社会发展“九五”计划和2015年远景目标纲要》可知，本省所占耕地面积会达到14.25万公顷。

（三）退耕还林、退耕还湖面积大

由相关统计可知，湖南地区等待进行退耕还林的坡度大于25°的坡耕地面积为8万公顷。与此同时，从1998年发生特大洪涝灾害至今，中央以及省委、省政府都非常注重人民的生命财产，致力于让人民过上安定的生活，不断贯彻落实“蓄洪并重，标本兼治”的战略决策，并且大力实施平原行洪、退田还湖、加固干堤、清淤疏浚，将堤垸建设和移民建镇集为一体，着力归还八百里洞庭湖，必定会占用诸多耕地，规划占用耕地面积为15万公顷。

（四）水毁耕地不可避免

湖南地区的地质环境较为复杂，发生自然灾害的频率较高，但是较为缺乏自然灾害抵御能力，多年来因为自然灾害损毁了大量耕地。由相关统计可知，从1996～2000年，湖南省水毁耕地面积达到了27.30万公顷。即使近年来湖南省农业基础设施不断优化完善，由于自然灾害损坏的耕地面积日益下降。但是仍旧难以避免。

（五）耕地经营粗放，经济效益低

湖南地区的地形地貌比较复杂，其耕地往往连成一片，同时农村采取家庭联产承包模式，对于土地规模经营以及集约化生产十分不利。另外，近些年农产品价格过低，减少了耕地收益，这同样削弱了土地经营者的积极性，导致农民在农业上的投入降低，甚至出现耕地撂荒的情况，严重浪费耕地资源。

（六）城市和农村居民点土地利用率低

湖南地区规模一般的城镇往往建筑密度较小且容积率较低，许多规划部门在未了解实际情况的条件下同国外对比，对于建设用地一味重视开发，却忽略其内涵挖掘，毫无节制地扩大城镇规模，根据目前实行的人口政策以及城镇规划标志来看，湖南省为数较多的城市与村镇在很长一段时间内无须继续扩张，但是由于人们缺乏耕地保护意识，并且城镇规划存在不合理之处，尤其是一些地方难以进行内部改造，导致城镇居民点需要进一步扩大，然而这部分建设用地往往占用了城郊较为优质的耕地，严重浪费耕地资源。

（七）环境污染加重，耕地质量下降

通过相关调查发现，湖南省有大约1/4的耕地遭受到不同程度的污染，并且由于在重用轻养的同时忽略有机肥使用，乱采乱挖现象较为严重，造成植被破坏以及水土流失，损坏耕地结构，减少土壤有机质，降低肥力。由湖南省土肥站土壤肥力定位监测结果可知，本省土壤基础肥力逐年下降，每年下降速度大约为1.4%，逐渐降低耕地资源质量，不利于耕地资源可持续利用。

四、湖南地区乡村振兴环境下耕地保护的策略

（一）进一步完善“各级人民政府实行基本农田保护责任制”

耕地对我们而言是一条生命线，必须贯彻落实各级责任制，即“组到户、村到组、乡到村、县到乡、市到县、省到市”，针对各个级别的行政领导采用一票否决制。

（二）搞好耕地面积总量的“动态平衡”

为取得良好耕地保护效果，当前必须针对基本农田科学合理运用动态平衡机制，改善优化这部分保护区的规划管理。湖南省政府通过全面客观研究本省实际情况，结合各个地方目前的人均耕地面积以及经济建设发展趋势等一系列因素，制定出“全省基本农田保护面积不少于4800万亩”这一指标，本省各个州市需要将其真正落实到村、组、地块以及农户，做好保护片、责任人、面积等的编号登记工作，保证图册一致，并且建立专门的保护档案。另外，严格遵守“占多少、垦多少”这项原则，将耕地复垦费的管理工作落到实处，切忌随意减免，一定要应用到耕地的新开发与粮食产量较低的农田改良中，由此实现耕地的“动态平衡”。

（三）严格控制非农业建设用地

随着经济飞速发展，必定需要建设大量非农业项目，并且占地面积也会扩大，但是需要严格控制用地规模，同时结合经济发展实际情况，科学合理制定规划阶段的用地指标，保证其小于规划阶段用地总面积最高限额，年内应结合具体状况合理调整，确保与经济建设和谐统一。在湖南省城镇建设过程中一定要加强内涵挖掘，杜绝一味注重外延式发展，应当严控城镇规模。进一步加强管理，贯彻落实“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”这一基本国策。

（四）加强土地后备资源的开发，合理调整农业内部结构

湖南省能够开发的耕地后备资源有15.82万公顷，必须按照计划和步骤高效开发。严格遵守“北整理、南开发、西保护”这一原则以及湖南省土地利用总体规划，贯彻落实土地资源开发与整理工作。在具体调整本省农业结构的过程中，对于基本农田保护区中耕地转变为非耕地的情况，应当做好可行性论证，作为土地开发利用计划中的一部分，必须按审批用地，切忌随意更改耕地用途。

（五）保护生态环境，减少灾害损失

由湖南省土地利用现状调查可知，本省坡度大于25°的坡耕地面积约为4.14万公顷，在耕地总面积中所占比重为1%，坡度为15°至25°的坡耕地面积为36.78万公顷，在耕地总面积中所占比重为8.9%。大多数坡耕地位于三个州市，一是邵阳市，二是怀化市，三是湘西自治州。而这些地区也是本省贫困人口数量最多的地区，结合国家生态退耕政策来看，为推动该地区高速持续发展，最为重要的是有效解决吃饭问题和生态环境改善优化之间的矛盾。所以，提高水肥供应量，运用集约经营模式，增加单位面积产量，加强多种生态模式建设，比如林-果-牧、林-水-电，确保退耕的同时不减少产量，实现生态建设和本省经济协同发展，并且切忌在未经许可的条件下围湖造田等，了解过度围垦土地的实际情况，按照计划有步骤地平垸清障、退田还湖，促进立体生态农业发展，比如粮-桑-鱼-菜等，推动农业可持续发展。总而言之，湖南省需要加快落实生态退耕以及退田还湖，有效保护土壤、水源、肥力，避免水土流失，实现土地高效利用，确保农业产量平稳维持在较高水平，加强生态环境建设，达到土地资源可持续利用目的，保护耕地资源。

（六）推进实施乡村振兴要完善耕地补贴机制，促进耕地保护规范化

1. 出台相关法律法规，完善地力补贴

其一，政府部门应当协同实施“关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知”，加强“三项补贴”改革，严格监督管理休耕轮作土地，确保农民能够根据要求和规定休耕，实现真正意义上的“休養生息”。再者，详细规定补助对象与形式等，及时合理调整补助目的，并且采用合适的资源补偿办法以及补助流程等，切实保证人们的合法权益。其三，在发放补贴时应当做到公开透明，并建立健全奖惩机制。通过借鉴欧盟农业环境措施，比如使用深耕精作技术等，确保耕地状态良好，为农户直接提供补贴。

2. 加强耕地补助制度宣传力度

社会各方都需要真正参与到耕地保护以及建立完善以及有效使用耕地补贴机制中。所以，第一政府应当加强对目前耕地实际情况的宣传，借助多媒体和发放宣传册等多种途径，强化农民的耕地保护意识，从群众层面奠定良好的实施基础。第二，要加强与新媒体行业合作，借助电视台及农民频道等媒体宣传通道来广泛宣传耕地保护与补助政策，充分调动他们的积极性与自主性。除此之外，一些农户无法理解政策并且不能给予支持，对此基层干部应当第一时间了解情况，耐心、详细地解释，从而保证耕地补贴政策有序落实。

（七）推进乡村振兴要创建耕地保护专业队伍，实现耕地资源可持续

1. 培养新型职业农民队伍

实现产能稳定持续提高的重点是农民具备高新技术。所以，当前需要以全体农民为对象建立健全技能培训制度，着重对其开展专业技能培训，为其传授专业知识与专业技能。同时，加大力度培养农村青年人才，培养其创新意识，重点学习农业相关的高校培育模式及全新的种植技术，通过提高农产品的质量来减小耕地压力，促进耕地的可持续利用。

2. 培养懂基层、懂农业的领导干部队伍

在农业生产过程中，基层领导干部既是发展现代化农业的领头人，也是政府部门与农民之间顺利沟通与交流的桥梁。所以需要加强干部队伍培养，组建一支责任感强、真正懂农业的基层领导干部队伍。其一，领导干部应当带头学习耕地保护工作会议传达的精神，调动基层干部积极性和自主性。其二，建立完善并贯彻落实粮食生产行政首长负责制，由县、乡行政主要领导担任粮食生产第一责任人，同时建立完善的年度考核机制。其三，还需要针对领导干部广泛宣传普及相关耕地保护知识，加强农业技能培养，特别要注重培养青年后备干部，确保领导干部队伍发挥自身作用。

3. 利用现代化技术提高农业生产水平

利用现代化信息技术促进互联网与农业融合，优化传统的农业生产方式，推动农业生产的智能化发展。通过积极引进新型种植技术和设备，向农民推广创新栽培模式，促使农业朝着信息化与科技化的方向发展，实现土地永续利用。

五、结语

综上所述，乡村振兴环境下，湖南地区需要加强耕地保护。结合国内人多地少的情况，全面深入明确各个地区出现耕地退化现象的原因，积极探寻有利于保护耕地的方案。严格遵守因地制宜的原则，紧跟时代发展步伐，有机结合用地和养地，同时选用多样化有效措施促使越来越多的群众参与到耕地保护中，保证生产经营活动不对耕地资源造成严重浪费，将耕地保护工作落到实处，推动乡村振兴。

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（作者单位：湖南新禹规划设计有限公司）