“双高计划”背景下高职院校财务预算管理优化路径研究

梁 爽，崔雅楠

（唐山工业职业技术学院，河北 唐山 063299）

2019 年3 月，教育部、财政部联合发布《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（以下简称“双高计划”)，明确提出集中力量建设一批优质高职学校和专业群，培养高素质技术技能人才，服务区域经济发展、助力产业优化升级、推动更高质量更充分就业，引领新时代职业教育高质量发展[1]。中央财政对“双高计划”提供专项资金支持，各地教育经费向职业教育倾斜，加强资金保障和政策支持。“双高计划”专项资金的投入为高职院校高质量发展提供了契机，也对高职院校资金配置水平提出了更高的要求。财务预算管理决定高职院校资金使用效率和资源配置水平，是保障高职院校持续深化教学改革和强化内涵建设的有力手段。当前大多高职院校更加重视财务核算的执行，忽视了财务预算管理，且现有预算管理不够精细和完善，无法满足“双高计划”建设要求，因此，优化财务预算管理已成为高职院校高质量完成“双高计划”建设任务的必然选择。近些年，国内对“双高计划”背景下高职院校财务预算管理的研究日益增多，研究成果多集中于分析高职院校预算管理现状问题和探讨优化路径方面，大部分研究偏重从绩效管理、业财融合等单一视角提出对策建议，本文试图在现有研究基础上从战略统筹、业财融合、绩效管理、信息化建设等多视角出发，提出覆盖预算管理全环节的优化路径和措施。

1 高职院校财务预算管理现状和问题分析

1.1 预算管理重视程度不够，预算管理体制不健全

我国高职院校获取资金的渠道具有无偿性，管理层无较大绩效压力[2]，对财务管理的要求多停留在资金收支和核算管理方面，长期忽视预算管理，对预算管理在“双高计划”建设中重要性的认知不足，导致预算管理制度不完善，管理体制构建滞后，较少设立专门机构负责预算管理工作，一般由财务部门负责，在主要开展收支管理和核算业务外，兼顾预算编制和实施，预算管理简单粗放。

人员设置方面，很多财务人员结构不合理，专业知识和业务能力参差不齐，服务意识不强；业务部门预算编报人员大多为兼职，预算管理和责任意识淡薄，专业能力较差，在预算管理工作中可能出现不遵守原则、不配合要求、得过且过、敷衍了事等情况。

1.2 预算编制不科学，忽视企业财融合和战略统筹

高职院校预算编制模式大多采用传统直线型模式，即通过“业务部门→归口管理部门→财务部门”的直线形式，实现财务部门自上而下下达目标和任务，业务部门自下而上论证和编报预算，最后由财务部门统一编制和执行预算。该模式由财务部门主导，各部业务部门深度参与较少，可能导致编制的预算与实际业务脱节、与学校发展目标不符等情况。同时，预算编报过程中各业务部门从各自利益和需求出发，关联业务部门之间缺乏横向沟通机制，不利于在预算管理过程中协调推进各部门业务分工与合作，业务和财务未有效融合。

目前高职院校普遍使用的预算编制方法是增量预算法和零基预算法。增量预算法是以基期的实际收入和支出等数据为基础数据，结合下一年度预估的收支影响因素进行调整后确定预算的编制方法。增量预算法简单易操作，但该方法无法在编制下一年度预算时有效剔除上一年度的不合理因素，因此较难保证预算编制的科学性和合理性；该方法更注重预算的收支平衡，仅关注当年度短期发展需求，可能影响学校长远发展利益[3]。零基预算法是无参考基础数据，从零出发分析预算期业务需求，经综合评估衡量形成预算的编制方法[4]。零基预算法不受往期项目和收支的不合理因素影响，能够促进资源更为合理有效地分配；但该方法因更加注重短期利益而影响学校长远发展目标的实现。高职院校预算编制影响因素较多，单一使用增量预算法或零基预算法都难以保障实现合理和精确。

1.3 预算执行和监督不到位，项目储备不足

首先，部分高职院校对预算执行缺乏有效管控。一方面，预算执行流程标准不完善，导致各业务部门责任意识模糊，预算执行不规范、不到位，导致和实际产生偏离，出现成本控制不严、收入结算不及时、随意调整预算等情况；另一方面，预算执行缺乏进度控制，导致各业务部门预算执行缺乏规划，出现项目排期不均、前松后紧、突击花钱等情况。其次，部分高职院校预算执行监督机制不健全，缺乏专门监督机构或监督机构缺位，导致常态监督和过程监督流于形式、浮于表面，监督的针对性和威慑力不足，无法发挥应有制约和督促作用。再次，部分高职院校预算执行考评和奖惩机制不完善，缺乏预算执行考评或考评结果与部门绩效、个人利益不挂钩，致使相关业务部门和人员履职不积极、不尽责，存在较大内控风险。最后，部分高职院校项目库建设滞后，项目论证不够或储备不足，预算执行缺乏弹性[5]，造成专项资金执行不力、效益不高或专项资金被财政部门收回等后果。

1.4 预算绩效评价体系不完善，缺乏有效结果应用

高职院校主要通过预算执行完成情况而不是实施效果向上级部门争取更多资金，因此普遍存在“重核算、轻预算，重投入、轻产出，重建设、轻实效”的情况，导致部分高职院校绩效意识较低，未及时构建预算绩效评价体系或绩效评价体系不够科学和完善，存在指标体系生搬硬套、更新优化不及时、与学校实际情况和发展目标不够贴合等问题，预算管理实施缺乏有效约束和激励。

同时，预算绩效评价结果的有效应用和反馈仍是高职院预算绩效管理的薄弱环节。大部分高职院校的绩效管理结果应用机制不完善，缺乏评价结果的报告、通报、反馈、整改、激励及问责制度[6]，绩效管理未形成闭环，绩效评价结果未得到有效应用，绩效管理流于表面。

1.5 预算管理信息化程度有待提高

目前高职院校已经普遍应用了财务管理软件，但是其中预算管理系统功能不够完备，仍存在以下问题。

第一，预算管理系统功能不完善，除预算填报、审核、汇总和报表等基础功能外，缺乏预算规划、预算绩效动态监测评价、风险预警、项目库等高级功能，预算管理远未达到智能化管理水平。第二，预算管理系统与核算、报销等财务其他业务系统相互独立，未实现财务基础数据打通和共享，无法进行预算、核算、收支等财务数据交叉分析，财务管理信息化水平有待提升。第三，预算管理系统与学校在线办公平台、采购管理系统、资产管理系统、房产管理系统等其他关联业务的信息管理系统归属不同服务商，平台对接难度较大，业财数据整合、共享和传输存在壁垒，导致相同数据信息重复录入和核对等情况，降低工作效率和准确率，浪费人、财、物资源。第四，预算管理系统操作方面存在填报人员不熟悉操作流程和方法、培训不到位、信息录入和报送不规范、审核不严格等问题。

2 “双高计划”背景下高职院校财务预算管理优化路径

2.1 增强预算管理意识，健全预算管理体制

首先，学校领导层应高度重视，将预算管理提升至战略规划层面，通过制定政策制度、组织培训、举办讲座等措施，促进各部门加强预算管理学习，充分了解预算管理的意义，提高全员预算管理意识，大力支持并积极参与预算管理工作。其次，构建预算管理机构，完善配套制度体系。成立预算管理委员会[7]，负责学院预算管理各项工作，包括制定和修订财务预算管理相关制度规定，审议预算和具体分解执行方案，协调解决预算编制、调整、执行和监督过程中出现的问题，组织开展预算绩效考评等。再次，优化预算管理机构人员配置，明确职责分工，完善考核和奖惩机制，加强培训和学习，提升服务意识和专业能力。

2.2 构建业财融合的全面预算管理体系

第一，从全局观出发，加强战略关注，制定科学、合理、全面的年度及中长期预算。高职院校应严格对标“双高计划”建设方案，制定年度分解任务并逐条落实建设内容，充分评估项目建设的必要性、急迫性、可行性、经济性，综合考量是否顺应学校发展规划、适应学校发展实情、符合资产配置情况、满足具体工作需求等要素，按照“量入为出、收支平衡”的原则编制预算[8]。

第二，建立网格状预算管理模式，构建业财融合的全面预算管理体系。预算管理在原有纵向直线型模式基础上建立各业务部门的横向连接，设立沟通机制，打破信息壁垒，促进各关联业务充分融合；完善业务部门和财务部门的反馈机制，促进业务部门深度参与，实现组织内部的协同优化，实现业务和财务的深度融合。

第三，以绩效管理为导向，依据实际业务情况和发展目标制定绩效评价指标体系，高效统筹预算编制调整、执行控制、监督考核、评价反馈等环节工作，有效运转绩效结果应用机制，充分发挥绩效评价的反馈作用，整改和优化财务与业务融合一体化建设。

2.3 提高预算编制科学性，完善项目库建设

高职院校应结合项目特点和“双高计划”建设中长期规划灵活使用适合的预算编制方法，组合运用增量预算法、零基预算法和滚动预算法，全方位保障预算编制的准确性和科学性。1）编制具体项目预算时，估算变化波动较大的项目预算，如教学、实训设备购置费用，可采用零基预算法排除上一年度不合理因素的干扰；估算每年变化波动较小且金额相对稳定的项目预算，比如设备维护费用、实训耗材、水电费等，采用增量预算法则更能确保预算的合理性和准确性；对于跨越年度的重大项目，可以采取滚动预算法[9]，能够实现一定期限内的预算动态调整和资金长效监督，充分提高资金使用效率，确保重大项目按时推进和高效完成。2）编制年度预算时，在发展规划初始年度或改革年度可先采用零基预算法，在剔除往年不合理收支因素干扰后结合下一年度发展计划编制年度预算，然后在未来规划周期的后续年度内改用增量预算法，形成良性循环。

同时，建立和完善预算项目库，通过项目库系统，规范各业务部门预算编制工作。对项目申报工作中论证、筛选、审核、立项、入库、排序、分类、定期清结、滚动管理等工作环节，实施动态监管，加强归口管理，各环节融入绩效评价机制，以规范完善项目管理，为“双高计划”建设提供充实完备的项目方案。

2.4 建立高效的预算执行监督和考核机制

第一，财务部门加强收支控制，明确审批、审核、支出、核算等岗位职责权限，严格资金支出审核。第二，建立和完善预算执行标准，加大预算执行的日常监督和过程监督力度，对不按照相关制度规定执行的严格追责，确保预算执行规范到位。第三，制定预算执行计划，根据预算项目倒排工期，定期汇总和通报预算执行进度和情况，组织召开预算执行专项工作会议，协调解决预算执行中的问题。第四，建立完善预算执行考核机制和奖惩机制，考核结果与部门绩效、个人利益挂钩，明确项目责任人，切实落实激励和追责制度。第五，加强预算执行审计，坚持内部审计和外部审计相结合、事前审计和事中审计相配合，及时发现和纠正问题，加强内部控制，规避风险。

2.5 完善绩效评价体系，建立评价结果应用机制

高职院校应构建“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系。一方面，构建完善科学的绩效评价体系。评价主体建议采取自主评价和第三方评价相结合的方式，确保评价结果完整、独立、客观、准确；遵循高效、明确、可测量、操作性强原则，建立完善多维度评价指标；评价指标的系数和权重设置应注意科学合理、准确客观。构建绩效评价体系应注意充分考量学校实际情况，结合学校发展规划和自身特点，切忌照搬照抄、生搬硬套。另一方面，建立绩效评价结果应用机制，充分发挥预算绩效评价的作用。高职院校应建立报告、通报、反馈、整改、激励和问责的绩效评价结果应用机制，通过评价预算的执行情况及预算绩效目标的实现情况，分析成本控制、经济效益、资金投入与产出等指标间的关联程度，促进预算管理各项工作整改优化，起到“以评促建、以评促管、以评促优”的作用[10]。

2.6 加快优化财务预算管理信息化建设

高职院校应在新会计制度框架下，根据“双高计划”建设要求，结合自身特点和发展规划，在现有信息化资源基础上，构建业财融合的一体化财务管理平台。

第一，优化升级预算管理信息系统。以预算管理和绩效管理一体化为目标，定制和完善预算管理系统功能，优化预算填报、审批、分配、执行监督、绩效评价等模块，确保各流程有效衔接，数据集成共享。其中，预算填报除基础功能外，应单独设置项目库；预算执行应支持制定执行计划、进度预警等功能；绩效评价应包含实施前评估、实施过程监测和实施后绩效评价等功能。

第二，推动财务各子业务系统一体化。全面整合财务内部各子业务系统，包括预算管理系统、会计核算系统、报销系统、收费管理系统等，完成各系统打通，实现财务数据互通，支持关联财务数据多维度统计分析，全面提升财务管理信息化水平。

第三，完成学校层面财务系统与各关联业务系统一体化。推动学校财务系统与采购管理系统、资产管理系统、工程建设管理系统等的集成互联，完成数据对接，消除信息孤岛，实现业务数据和财务数据融通共享。

第四，加强系统维护和数据安全管理，规范技术参数和权限设置，及时进行数据备份和优化升级，定期组织系统操作培训，确保数据信息录入采集的规范性和准确性。

3 结束语

“双高计划”背景下，大量专项资金的投入和多元资源支持为高职院校发展带来了机遇，也对财务预算管理提出了更高的要求。高职院校应对标“双高计划”建设目标和要求，结合自身实际和战略规划，全方位优化预算管理，有效提高资金使用效率，优化资源配置，加强内部治理水平，提升学校综合实力和竞争力，实现高质量、高水平发展。