监察立案的反思与完善——基于“折中二元化立案模

李泊以

(中国政法大学 刑事司法学院, 北京 100088)

一、问题的提出

《中华人民共和国监察法》 (以下简称《监察法》 ) 的颁布, 赋予监察机关调查职务违法和职务犯罪的复合型权力。 为配合这一复合型权力的顺利行使, 提升反腐败效率, 我国创设监察立案“一体化” 模式。 即根据 《监察法》 第39 条和《中华人民共和国监察法实施条例》 (以下简称《实施条例》 ) 第180 条规定, 监察机关能够对职务违法和职务犯罪案件进行监察立案。

在此模式的规定下, 原有职务犯罪必经的刑事立案程序被监察立案替代, 由此产生的首要问题是刑事立案在职务犯罪中是否有必要存在, 其存在的必要性和正当性是什么。 如果存在, 应放在监察调查阶段还是检察机关审查起诉阶段? 如果刑事立案在职务犯罪中没有必要存在, 那么何时标志职务犯罪进入刑事诉讼阶段? 刑事立案一旦被取消或被监察立案取代, 还会带来一系列问题： 如何对刑事强制措施进行开启和控制? 先行拘留的性质如何理解? 律师应在何时允许介入和检察机关如何发挥配合制约功用等监检衔接问题。 上述问题是监察立案“一体化” 模式运行过程中面临的困境, 亟须对此模式进行制度优化, 促进监检衔接和推进反腐败斗争。

二、监察立案“一体化” 模式的运行现状及局限性

当前监察机关对三种情形进行立案调查, 一是被调查人仅涉及轻微违纪, 对于此类案件仅需纪委进行立案, 属于党内监督事项, 不涉及“一体化”的问题; 二是被调查人同时涉及职务违法和职务犯罪, 监察机关需以监察立案开启职务违法犯罪调查;[1]三是被调查人涉及轻微违纪、违法和犯罪,监察机关需同时开启纪委立案和监察立案程序。 本文探讨的“一体化” 立案问题仅针对后两种情形。

(一) 监察立案“一体化” 模式的运行现状

1. 设立背景

我国创设监察立案“一体化” 模式主要基于两大背景。 一是基于职务犯罪的特殊性, 其主要体现在被调查主体和调查内容的特殊性。 被调查主体往往兼具党员和公职人员身份。 过去尚未采取“一体化” 模式时, 纪委仅负责对党员进行调查和处分, 而公职人员则由行政部门或检察机关进行处分或起诉, 反腐力量呈现分散性, 致使反腐效率低下。 对于同一案件, 在纪委调查结束后需移送国家监察部门, 由于两机关对事实和证据的认定标准不同, 对于纪委移送的案件, 监察部门往往需重新调查, 被调查人也需要在两个程序和多个部门之间进行流转, 导致办案效率低下。 对于调查内容而言,由于职务犯罪的隐蔽性和对合性, 突破职务犯罪的关键在于口供的取得和认定, 而被调查人的口供往往在纪委调查阶段取得, 例如谈话时取得的谈话记录。 在采取“一体化” 模式前, 对于被调查人在纪委调查阶段的谈话和职务犯罪调查阶段的口供易出现衔接不畅的问题。

二是基于国家反腐败的战略需要。 过去纪委监督和行政部门监督属于同体监督, 监督的主动性和效力往往受上级机关的制约, 为实现高效反腐和依法反腐, 我国特意创设监察权, 通过纪委和监委合署办公, 有助于加强党对反腐败工作的集中统一领导,[2]一体化推进从严治党和国家反腐败行动。同时, “一体化” 立案模式也与当前的监察官制度匹配。 过去是纪委人员和国家监察机关工作人员分别办理贪腐案件, 具有不同的办案理念和方式, 导致案件的流转存在衔接不畅的问题, 而“一体化”立案模式赋予监察官对职务违法和职务犯罪案件的统一办理权, 有助于实现办案方式和理念的统一,进而提升办案效率。

2. 运行成效

党的十八大以来, 我国不断深化国家监察体制改革, 构建党全面领导的集中统一、权威高效的监察机关。 截至2022 年6 月, 全国监察机关立案审查调查451.6 万件、处分443.9 万人。[3]同年10月, 监察机关发言人指出对全国各级“一把手”领导进行立案审查调查20.7 万人。[4]可见“一体化” 立案模式在反腐败斗争中发挥着巨大作用,具有显著优势。 但其用监察立案取代刑事立案, 以一个立案程序开启多个调查程序也存在局限性。

(二) 监察立案“一体化” 模式的局限性

1. 监检程序衔接不畅

监检衔接不畅的原因在于缺乏刑事立案程序,导致无法明确职务犯罪进入刑事诉讼程序的起点,由此带来的后果便是先行拘留性质不明确和退回补充调查衔接不畅。 对于先行拘留, 由于在此期间未进行刑事立案, 检察机关自然无权进行羁押性审查。 同时, 由于此时案件已移送检察机关审查起诉, 自然不属于监察机关的调查阶段, 一旦先行拘留出现错误, 被调查人如何寻求国家赔偿, 检察机关可能因未进行刑事立案而未进入刑事阶段拒绝赔偿, 而监察机关因已脱离监察程序而拒绝赔偿, 导致被调查者缺乏权利补救和申诉的渠道。 对于退回补充调查阶段, 由于缺乏刑事立案程序, 检察机关会出现“案退人不退” 或“案退人也退” 的不同处理方式, 律师能否在退回补充调查阶段继续发挥辩护职能也缺乏正当性依据, 导致案件衔接不畅。

2. 被调查人权利缺乏充分保障

被调查人的权利缺乏充分保障主要体现在两个方面, 一是“一体化” 模式下缺乏对强制措施的控制手段。 在“一体化” 模式下, 监察机关可根据职务违法行为直接进行监察立案, 而监察立案的开启也解除对仅适用于职务犯罪的强制措施的限制。 监察机关可能为快速获得证据, 提升办案效率, 直接采取职务犯罪的调查手段对职务违法行为进行调查, 对社会危害性较小的违法行为采取技术调查或留置措施, 损害被调查人的合法权益。 由于此时仍处于监察调查阶段, 检察机关也无法给被调查人提供救济的机关和对监察机关的违法行为进行监督。[5]

二是“一体化” 模式下既涉嫌职务犯罪又涉嫌一般犯罪的被调查人, 一般犯罪享有的诉讼权利受限。 由于《实施条例》 规定“监察为主” 的管辖原则, 受制于一体化调查的需要, 一般犯罪只有在监察调查活动结束后才能申请律师介入, 但此时案件证据已基本固定, 律师发挥作用的空间被极大压缩。 此种立案模式下, 刑事立案程序的取消必然导致律师的介入和《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑诉法》 ) 赋予犯罪嫌疑人的基本诉讼权利的实施缺乏正当性依据, 监察机关可基于尚未进行刑事立案拒绝赋予被调查人诉讼权利, 加之监察机关调查活动的封闭性, 外界无法给予被调查人合理合法的帮助, 被调查人的权利保障亟待加强。

3. 证据和事实的认定存在衔接困境

《监察法》 第33 条规定监察机关搜集的证据可直接运用于刑事领域。①在“一体化” 模式下,监察机关收集的证据来源应分为两部分, 一部分是调查违纪违法行为取得的证据, 另一部分是调查职务犯罪取得的证据。 但二者的取证手段和证据标准都具有较大的差距。 职务违纪违法相比职务犯罪,社会危险性和处罚力度明显低于后者, 对于证据的收集和认定标准明显低于职务犯罪。 对于职务犯罪的证据标准而言, 不仅受到排除非法证据规则的规制, 也要求证据确实、充分。②

在“一体化” 模式下, 通过调查职务违法获得的证据能否直接应用于刑事领域是当前面临的重要问题。 如在立案调查中通过谈话取得的案件事实和证据能否直接运用于刑事诉讼阶段, 因谈话属于调查职务违纪违法的手段, 监察机关在对被调查人进行谈话时, 被调查人不具有“不得强迫自证其罪” 的权利, 应积极配合组织调查, 其证据和事实取得的标准明显低于刑事犯罪的认定标准, 做好二者证据和事实的衔接是“一体化” 模式亟待优化的内容。 同时, 对于贪污金额的认定, 当被调查人的贪污数额既可定性为违纪所得, 也可定性为违法所得时, 在监察立案“一体化” 模式下, 可能会产生将违法所得金额认定为违纪所得的乱象, 进而减轻对被调查人的处罚, 或反之加重对被调查人的处罚。

三、刑事立案程序的必要性和功用

(一) 刑事立案程序的必要性

刑事立案程序的必要性主要包括两个方面。

一是契合我国的社会现实, 我国刑事立案程序一直是中国刑事诉讼模式的特点之一, 刑事立案程序的长期存在说明其符合我国上层建筑和社会现实的需求。 二是设立刑事立案程序已成为理论界和实务界的基本共识。 1979 年首次颁布《刑诉法》 至今, 《刑诉法》 总共经历三次大修, 都未将刑事立案取消或替代, 可见立法工作者充分肯定刑事立案程序在我国刑事诉讼模式中的必要性。 在司法实务中, 对于犯罪嫌疑人展开侦查前需进行刑事立案已形成一套完整的办案流程, 公安机关甚至设立刑事立案部门启动此项程序, 司法人员也充分认可设立此程序的必要性。

(二) 刑事立案程序的功用

刑事立案程序具有三方面的功用。 一是权力制约功用。 我国的刑事立案程序可追溯至苏联的提出立案, 正如苏联学者指出只有在作出提起刑事案件的决定后, 权力机关方能开展刑诉法授权进行的诉讼行为。[6]刑事立案能够起到对侦查权制约的功用, 即在刑事立案前, 侦查机关对于犯罪嫌疑人不能采取严重侵犯其人身自由和财产安全的措施, 仅能采取询问、查询等轻缓型措施。 刑事立案后侦查机关不能肆意采取强制措施, 需按照刑诉法规定进行询问侦查, 不仅要保障犯罪嫌疑人休息时间, 还要按照规定采取录音录像等措施, 防止刑讯逼供。同样的理念也可适用于监察机关, 在监察机关内部另设刑事立案程序, 能够强化检察机关对监察权的制约作用。 由于合署办公监察立案具备党内处置性和国家对职务犯罪的追诉性, 而检察机关属于司法机关, 无法对监察立案这一复合型行为实施司法监督和制约。 另设刑事立案程序能够赋予检察机关提前介入的正当性, 实现对职务犯罪调查活动的法律监督, 一定程度上避免“监察中心主义”。

二是标志功用。 刑事立案程序标志此案件正式进入刑事诉讼阶段, 意味着此后犯罪嫌疑人和权力机关的行为均要受到《刑诉法》 的约束。 当前法法衔接过程中存在的关键问题便是监察案件从何时开始适用《刑诉法》, 刑事立案程序的设置能较好地解决这一难题。

三是权利保障功用。 主要体现在以下两个方面： 一是刑事立案赋予犯罪嫌疑人新的诉讼权利。开启刑事立案程序后犯罪嫌疑人可享有刑诉法规定的律师介入权、非法证据排除、认罪认罚的权利,不得强迫自证其罪等权利。 二是保障犯罪嫌疑人合法权益不受非法侵害。 开启刑事立案程序后, 侦查机关需按照《刑诉法》 规定完成对犯罪嫌疑人的拘留、询问和逮捕等工作, 不得超期办案。 检察机关需按规定进行羁押性审查, 根据犯罪嫌疑人的人身危险性和认罪认罚态度对其强制措施予以转换,保障犯罪嫌疑人的人身权利。

四、监察立案“二元化” 模式的评析及非适配性

(一) 监察立案“二元化” 模式的评析

1. 监察立案“二元化” 模式的具体内容

基于“一体化” 模式存在的局限性和刑事立案的必要性和功用, 部分学者创造性地提出监察立案的“二元化” 模式。 “二元化” 模式主要有三种建构方式, 一是将监察立案分为刑事立案和违纪违法立案两部分, 即在监察机关内部单独设立刑事立案程序, 如果被调查人涉嫌职务犯罪, 则应经此部门进行单独的刑事立案。 这也是当前主流的“二元化” 立案模式。 二是修改当前监察立案的条件,将监察立案的对象限定为严重职务违法, 对于职务犯罪则直接进行刑事立案。[7]三是将监察立案划分为一般监察立案与刑事立案。[8]前者的适用条件是被调查人仅涉嫌职务违法, 一旦被调查人既涉嫌职务违法又涉嫌职务犯罪, 则直接进行刑事监察立案。

2. 监察立案“二元化” 模式的优势

监察“二元化” 模式相对于“一元化” 模式,具有以下三方面优势。

一是“二元化” 模式有助于加强对被调查人的权利保障。 由于“二元化” 模式下监察机关对涉嫌职务犯罪的案件直接进行刑事立案, 在刑事立案的前提下律师介入监察调查阶段便具有可行性和正当性。 律师的恰当介入能够为被调查人提供法律援助, 有助于保障被调查人的诉讼权利。 同时刑事立案程序的设立能够限制刑事强制措施在监察调查中的随意适用, 如讯问、技术调查等措施不应用于职务违法案件。 刑事立案程序的增设还能赋予被调查人在监察调查阶段自我辩护权、不得强迫自证其罪等权利。

二是有助于促进监检衔接。 刑事立案的设置有助于解决法法衔接不畅的问题, 即一旦做出刑事立案的决定, 就标志着正式进入刑事诉讼阶段, 对于先行拘留和退回补充调查的问题便可依据《刑诉法》 进行明晰。 通过刑事立案, 拘留阶段的性质得以明确, 检察机关能够对其进行羁押必要性审查, 如果有错误拘留或侵犯人权现象发生, 赔偿主体自然是检察机关。 对于退回补充调查, 由于已进行刑事立案, 自然属于刑事诉讼阶段, 在此阶段允许律师介入和案退人不退的做法也具有法律上的正当性。 对于证据和事实的认定, 也需依照《刑诉法》 规定的标准进行调查取证, 进而实现与职务违法的区分, 理清二者的关系。

三是有助于加强对监察权的制约。 “二元化”模式旨在通过遵循程序分离原则,[9]将违纪违法程序和职务犯罪程序分离, 以限制监察权滥用。 职务犯罪程序的独立赋予检察机关主动提前介入和发挥法律监督作用的可能性, 有助于强化检察机关对监察权的制约作用, 促进监察调查活动法治化。

(二) 监察立案“二元化” 模式的非适配性

1. 具有理想化色彩, 与监察实践不匹配

“二元化” 模式的运作需要监察机关在初核结束后对此被调查人的行为是否涉及职务犯罪做出准确定性。 但由于被调查人的行为往往呈现复合性, 即贪腐犯罪往往伴随不良生活作风和形式主义等违纪问题。除少数仅涉及金钱腐败的犯罪外, 监察机关可通过贪污数额的多少直观区分职务违法或职务犯罪, 其余行为均需经过监察调查才能确定是否涉及职务犯罪, 该模式具有一定的理想化色彩。[10]

“二元化” 模式与当前监察官体制也缺乏适配性。 首先, 此模式会增加监察官的办案负担。 当前监察机关本就处于案多人少的状态, 监察官已承受较大的办案压力, 此时再要求其在初核阶段后对每起案件作出准确的定性, 会大幅增加工作量。 其次, 一旦另设刑事立案部门, 监察机关面临的问题是是否需要修改当前监察官的选拔标准, 刑事立案部门的工作人员是否需有别于监察立案的工作人员; 如果需要区分, 区分的标准是什么。 上述问题都是“二元化” 模式具有的弊端。

2. 降低反腐败工作的效率

另设刑事立案程序, 可能会造成监察机关对案件证据和事实的重复调查取证。 如上文所述, 职务违纪违法相比职务犯罪, 二者的取证手段和取证标准均具有一定的差异性。 “二元化” 模式下可能导致刑事立案部门对于违纪违法证据需再次进行审查, 对于部分达不到刑事标准的证据需重新开展调查, 导致大量的重复劳动,[11]造成人力和物力的浪费, 使得监察调查工作效率降低。 同时, “二元化” 模式对案件的调查呈现出“流水化” 模式,即案件只有党纪部门调查结束后, 刑事立案部门才可开展刑事调查。 相比“一体化” 的“并案” 调查模式, 前者明显需要更长的调查时间, 且各调查部门仅对自己负责的事项开展调查, 容易造成反腐力量分散化。

3. 忽视监察机关和监察权的独特性

“二元化” 模式将监察立案分为党纪立案部门和刑事立案部门, 一定程度上是对公安机关内部系统设置的借鉴。 之所以将行政违法和刑事犯罪部门分设, 是因为二者的侦查方式和处罚力度具有差异性。 提倡“二元化” 学者认为职务违法和职务犯罪同样具有较大差异, 可类比公安机关将刑事立案部门进行单独设立。 但笔者认为此种观念有不妥之处, 其忽视了监察权和监察机关的独特性。 相比公安机关的司法属性, 监察机关更强调政治性, 其一体化设计是为实现党统一领导和推进反腐败工作的政治目标。 职务违法和犯罪虽具有差异性, 但二者均统一于反腐败斗争实践。 我国深化国家监察体制改革的根本目的在于构建集中统一、权威高效的监察体系,[12]而“二元化” 模式分散化的特点与此目的违背。 同时, 监察权相比侦查权, 集党内监督权、行政监督权和职务犯罪调查权于一体, 具有复合型的特征, 并不是行政监督权和职务犯罪调查权的简单结合, 而是一种新型权力, 与之相匹配的监察程序自然也不是行政程序和刑事诉讼程序的简单结合。

4. 易产生两种程序衔接不畅和以罚代刑的现象

“二元化” 模式将监察立案分为违法立案和职务犯罪立案两部分, 由此带来的问题便是二者如何做好程序上的衔接。 即在违纪违法调查部门处置结束后, 如何将该案件转入刑事立案部门。 学者仅提出需另设刑事立案程序, 但对于职务违法案件如何转入刑事立案程序、证据和事实如何实现在二者之间的衔接和转化缺乏说明。 同时, 由于监察立案程序前后衔接初核程序、调查程序和处置程序, 监察立案程序的二分需要其余程序也要采取二分的设置予以配合。 如初核和处置阶段也需设立违纪违法处置部门和职务犯罪处置等部门, 上述部门和程序之间的衔接也缺乏可行的规定。 以罚代刑现象的产生, 主要是由于“二元化” 模式使得违纪违法调查部门拥有较大的案件处置权。 在此模式下, 违纪违法调查部门一旦对涉嫌职务犯罪的案件直接以党纪处分进行结案而不采取移送的方式, 就会产生以罚代刑现象。

五、“折中二元化立案模式” 的必要性及构建方式

(一) “折中二元化立案模式” 的必要性

监察立案“一体化” 模式可以提升反腐败效率, 并已在实践中取得显著的成就, 可见此模式具有独特的优势。 但部分学者认为此模式存在被调查人的权利保障不充分、监检衔接不畅和监察权失控等问题, 提出“二元化” 模式。 “二元化” 模式的创设虽能够克服“一元化” 模式存在的弊端, 但其又忽视了监察权的独特性, 易回归监察机关设立前纪委和监察部门各自反腐的局面, 造成部门之间衔接不畅和反腐败效率低下, 与我国监察体制改革的初衷违背, 不具备现实的可行性。[13]

综上所述, 两种模式各有局限性和非适配性。当前“一体化” 模式已运行一段时间, 且此模式也符合党中央深化国家监察体制改革和从严治党的需要, 直接采取“二元化” 模式进行改革不具备现实可行性, 但其对“一元化” 模式提出的批评和建议值得吸收和借鉴。 毕竟任何制度都不可能是完美的, 需要进行制度优化。

因此, 笔者提出“折中二元化立案模式” (以下简称“折中立案模式” ) 对当前监察立案进行改革。 此模式在保持监察立案“一体化” 基本结构不变的情况下, 汲取“二元化” 模式的优势和先进理念, 通过增设强制措施和采取刑事立案等方式, 实现高效反腐败的同时, 进一步加强对被调查人权利的保障和促进监检衔接的顺畅化。

(二) “折中二元化立案模式” 的构建方式

1. 立案主体保持同一性

有学者主张在监察机关内部分设党纪政纪调查部和刑事侦查部, 即采取“党纪政纪调查与刑事侦查双轨制”。[14]分设两个部门的结果便是对于同一案件需经历两次立案和两个主体的调查, 笔者对此观点持否定意见。 在监察实务中, 合署办公已成为常态。 仅从理论上构建立案和调查主体的分立,不仅会增加程序的烦琐性, 也会造成反复立案和多次取证, 进而导致反腐败效率的降低。 同时如果采取立案主体二元化的模式, 会产生两种后果。 一是监察机关会人为延长办案或留置期限, 以消解案件在两部门之间的移送时间。 办案期限的延长会进一步损害被调查人的合法权益。 二是会进一步增加监察机关工作人员的数量, 造成机关冗杂。 “折中立案模式” 下, 立案主体需保持同一性, 以发挥反腐败合力和提升办案效率。

2. 构建梯度性的监察强制措施

“一体化” 模式在人权保障力度方面具有局限性, 为消除此局限性, 笔者认为在“折中二元化立案模式” 下, 应构建梯度监察强制措施。[15]监察机关目前仅有的留置措施不仅适用职务违法和犯罪,也适用于某些行贿者。 由于行贿者往往社会危险性较低, 此时适用留置明显违背比例原则。 可引入《刑诉法》 的部分强制措施, 例如拘留、取保候审和监视居住等措施, 并对其进行梯度化涉及。 对一般违法行为和社会危险性较低的被调查人, 采取拘留和取保候审等轻缓化的强制措施, 对于严重职务违法和严重职务犯罪行为可采取留置措施, 并根据被调查人认罪认罚的态度及时转变强制措施。 如对行贿者, 基于案件保密性和职务犯罪对合性的需要,可对其采取监视居住的办法, 保障其合法权益。

3. 在监察调查阶段采取形式立案模式

形式立案模式由董坤教授提出,[16]其指出在监察机关移送检察机关审查起诉时, 虽按照实务规定无须再次立案,[17]因为监察机关移送起诉的标准已明显高于检察机关刑事立案标准。 但为促进两法衔接, 应设立形式立案程序。

笔者认为应将此程序直接运用于“折中二元立案模式”。 所谓形式立案, 即无须专门机关对其进行立案的实质审查, 而是仅出具刑事立案文书,以文书形式起到确认开启刑事诉讼程序的功能。 为进一步保障人权和促进监检衔接, 应在以下两种情况下进行形式化的刑事立案。 一是此案件既涉及违法也涉及犯罪时, 则在进行监察立案之后, 监察机关应同时出具刑事立案决定书, 进行形式立案。 二是监察机关需运用刑事强制措施时, 也需进行形式立案, 赋予启动强制措施的正当性。

同时, 形式立案的实施标志着此时已进入刑事诉讼阶段, 被调查人应被赋予《刑诉法》 规定的诉讼权利, 如不得强迫自证其罪和律师援助等权利。 检察机关也可基于已进入刑事诉讼阶段而主动申请提前介入, 以发挥对监察权的制约作用。 形式立案制度还可以解决监察法与刑法衔接的问题, 如伪证罪和刑讯逼供罪。 根据刑法第305 条, 构成伪证罪的前提是行为发生在刑事诉讼阶段, 而对于在监察调查阶段为帮助被调查人脱罪而故意作伪证的证人、鉴定人等相关人员, 无法依据伪证罪规定追究其刑事责任。③而一旦采取形式立案, 标志着此时已进入刑事诉讼阶段, 自然能对在此阶段故意作伪证的人员追究刑事责任。 同理, 对于刑讯逼供罪, 虽有学者基于职责决定论[18]将监察工作人员视为司法工作人员, 从而适用刑法第94 条和第247 条。 但笔者认为形式立案的采取标志已进入刑诉阶段, 监察人员行使职权自然需受到刑法和刑诉法的规制。

4. 制定和出台监察程序法

笔者认为为加强对监察权的制约和提升被调查人的权利保障水平, 可在条件成熟的情形下制定和出台监察程序法。 “二元化” 学者希望通过程序分离从而实现对监察权的限制, 但因与监察体制改革初衷违背缺乏可行性。 在“折中立案模式” 下,应通过监察程序法的制定实现对监察权的监督。 监察程序法应着重于以下两方面内容。 一是进一步优化留置措施。 监察程序法需对留置措施的程序、情形和标准进行优化。 如对于留置场所, 笔者认为应在监察机关内部单独设立留置场所。 对于留置的通知情形, 实施条例规定只要是存在有碍调查的情形均可不通知家属,④相比刑诉法逮捕之后除涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪之外应在24 小时内通知家属。 留置相比逮捕, 不仅期间更长, 保密性和封闭性明显也强于逮捕措施, 为强化对监察调查的制约, 应将不通知家属的情形进行列举化和限缩化, 如只有重大贪腐犯罪或有重大影响的职务犯罪才可在24 小时之内不通知家属。

二是对监察立案和调查程序进行细化。 如对于认罪认罚程序, 需明确“认罪” 和“认罚” 的含义, 以及签订认罪认罚具结书的流程。 应进一步明确监察立案的标准和情形, 对违规立案和立案不规范等行为的追责程序做出规定。

六、余论

对于监察立案, 当前学界认为还存在立案实质化的问题。 即监察机关在立案前需采取措施核实问题和收集证据的方式进行初步核实工作, 并在核实工作结束后撰写初步核实情况报告, 并提出处理建议。[19]此程序实质上已对案件的基本事实和证据进行粗略的调查, 导致案件已形成基本的定性。 笔者认为此种设计符合“一体化” 立案模式的需求,能充分保证无辜的人不进入立案调查程序, 因为一旦无辜者被卷入监察立案调查程序, 较长的留置期间和强制措施的实施可能对被调查人的人身和财产权利产生损害。 同时, 立案实质化有助于避免出现先行拘留发生错误的现象, 以实现将每一起监察案件办成铁案的目标。

监察立案“一体化” 模式的设计虽能凝聚反腐败合力和提升反腐败效率, 但由于未重视纪法分离的问题, 具有一定的局限性。 部分学者为解决此局限性又提出监察立案“二元化” 模式, 但此模式又存在降低反腐败效率和非适配性等问题。 笔者在综合分析两种模式的优劣之后, 提出“折中二元化立案模式”, 在保障一元化基本架构不变的前提下, 主张设立形式立案、出台监察程序法等方式, 以实现高效和依法惩治职务犯罪的目标同保障人权的理念相结合。

[注 释]

①《中华人民共和国监察法》 第33 条: 监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料, 在刑事诉讼中可以作为证据使用。

②《中华人民共和国监察法实施条例》 第63 条: 监察机关调查终结的职务犯罪案件, 应当事实清楚, 证据确实、充分。

③《中华人民共和国刑法》 第305 条: 在刑事诉讼中, 证人、鉴定人、记录人、翻译人对案件有重要关系的情节, 故意弄虚作假证明、鉴定、记录、翻译, 意图陷害他人或者隐匿罪证的, 处三年以下有期徒刑或者拘役; 情节严重的, 处三年以上七年以下有期徒刑。

④《中华人民共和国监察法实施条例》 第98 条: 因可能毁灭、伪造证据, 干扰证人或者串供等有碍调查情形而不宜通知的, 应当按规定报批, 记录在案。 在有碍调查的情形消失后, 应当立即通知被留置人员所在单位和家属。