农村集体经济组织成员权特别性探析与制度展开

韩佩晴,房建恩

(河北农业大学 人文社会科学学院,河北 保定 071000)

一、问题的提出

党的十八大以来,我国高度重视农村集体经济组织成员权利实现,并在此基础上持续推进农村集体产权制度改革。习近平总书记在出席2022年中央农村工作会议时强调,深化农村改革需把强化集体所有制根基、保障和实现农民集体成员权利同激活资源要素统一起来,让广大农民在改革中分享更多成果。立法层面,《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)对农村集体经济组织特别法人的法律地位给予肯认,既坚持“功能主义”出发点,破除了营利法人与非营利法人封闭二元化框架带来的理论与实践难题,又给予集体经济发展壮大的法律空间,亦是在共同富裕的道路中迈开正确一大步。2022年12月,《中华人民共和国农村集体经济组织法(草案)》(以下简称《草案》)正式向社会公布并公开征集意见,农村集体经济组织的立法已进入实质性阶段,完善涉农法律制度的脚步永不停歇。

统观法学界对农村集体经济组织的研究多关注在如何解构其特别法人属性、与农民集体的辩证关系、成员资格的认定标准、内部治理结构与治理机制、破产能力的辨析等方面。专门对农村集体经济组织成员权的特别性撰文探讨的尚且较少,多数系于文章内容中穿插论述。大部分研究者主张农村集体经济组织成员权的特别性在于权利取得所依附的身份性与成员范围的地区性与封闭性。管洪彦在此基础上拓展细化认为成员具有自然形成性、社区共同体性、成员同质性、生存依赖性、身份性和自然人性等特征[1]。房绍坤认为成员具有权利的身份性和集体资产股份权利的特别属性、处分权能的限制[2]。温世扬通过与农民集体成员权的权利内容相区分,达到间接澄清农村集体经济组织成员权特别性的效果,认为还应享有选举权与被选举权、发展股认购权、招标项目优先承担权、股东诉权等权利内容[3]。臧之页、孙永军通过与股东权对比,认为此种成员权从性质上看属于“股东权”[4]。王雷从权能角度来分析,主张农民集体成员权是具有复合性特点的民事权利[5]。

诚然,上述论题对《中华人民共和国农村集体经济组织法》(以下简称《农村集体经济组织法》)的制定大有裨益,但只有当全部主体均能在立法中享有完备权利时,整个组织体及全社会才能实现产权配置最大化与运行机制最优化。故必然绕不开对农村集体经济组织成员权法律制度的研究,即需要在明确其成员权的特别性下,全面成体系地从权利取得、内容、行使、退出等多维度进行法构造设计,以期裨益于成员权利的有效实现与《农村集体经济组织法》的顺利出台。

二、农村集体经济组织成员权的特别性探析

农村集体经济组织成员权是指在具备农村集体经济组织成员资格的前提下,依据法律或章程规定享有权利的统称,其本质是一种复合型权利。目前来看,对农村集体经济组织成员权的理解存在镜像效仿公司法人股东权或者固守传统农民享有权利路径之嫌。然而农村集体经济组织兼具营利法人财产性与非营利法人保障性的双重职能效果,在认识其成员权的特别性上,也应当以法人的特别性为基调,祛除单一固化的认识路径,承认成员权动态发展的复合态势与阶段倾向。这是因为从历史沿革、组织性质、未来进路等维度来看,农村集体经济组织都是独具中国特色、适应中国法治本土化而产生与变通的组织体。未来集体经济的发展方向应是从封闭走向开放,从固化走向流动[6]。为此,需摆脱传统思路桎梏,针对农村集体经济组织成员权的特别性开展法理探析。

(一)成员权的身份性底色与派生财产性

向前追溯至人民公社时期,现如今农村集体经济组织成员身份的取得大都源于早期生产资料所有权的转移,将土地等资产由农民私有转变为集体公有,与之相应的是农民具备成员身份并享有成员权利,由此形成集体与成员的法律联结。即不同于公司法人体制中股东先出资后获得股东身份与股东权利,农村集体经济组织成员身份取得具有天然性与承继性,后顺理成章享有并行使权利,是故其成员权兼具人身与财产的双重属性,且财产性系身份性的派生。农民集体成员权制度是农民享有其所在集体的财产权的制度桥梁[7],农村集体经济组织自建立之初的功能指向是坚持集体所有制不动摇,稳定集体资产运营的同时保障全体农民的合法权益,并且此目标在一定期间内得以实现。但同时也带来农村集体经济组织的经济职能在集体温室的庇佑下,在公权力强制性授予与分配的枷锁中无法尽情彰显,成员权的权能无法充分激活。

为破除上述困境,彰显法人特别性,国家大刀阔斧鼓励“政企分开”,意味着在新时代尤其注重农村集体经济组织的营利性,其经济职能优位于社会职能的角色定位逐步为人们所认可,其成员权的发展走向更符合市场经济规律的要求,对成员权的保护的同时亦转向注重财产性权利改革目标的实现。在改革进程中,实施集体经营性资产的折股量化,由集体成员作为股东分享财产经营所获的收益。为了使成员财产权权能充分发挥,浙江、深圳等地进行了农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权的试点工作,并取得不错的实践成果。《民法典》中允许土地经营权的流转,也推进了集体产权流转顺畅,赋予成员更多收益、处置的自主权利。党的二十大报告指出“赋予农民更加充分的财产权益”,即对成员权的财产性权利保护具备政策支持。由此可见,农村集体经济组织成员权特别性的彰显既需要把握农村集体经济组织公有性的内生属性,保持成员身份带来的保障功能,又要紧跟改革脚步充分拓展成员对集体资产的经济权能,达到成员财产性权利的最大化。

(二)成员权强制性向自治性的倾斜与平衡

农村集体经济组织是集体所有制在法权关系中的主体要素,理应承接现行土地制度的保障功能,并且成员欲获得可靠权益与可观收益都依赖农村集体经济组织这个组织载体,集体所有权的背书更是对成员权利的取得、行使与退出有更为严格硬性的要求。然而在新的时代背景下,经过长期的农村集体产权制度改革与《民法典》的肯认,农村集体经济组织本质上应为承载部分公益职能的私法人,其成员权本质上保有私权利属性。因营利构成农村集体经济组织法人的设定目标,共益性又高度依赖于营利性,故究竟应当采取何种经营策略,何种手段能够实现经济利益的最大化,都应当交由法人自决[8],这也能有效发挥市场在资源配置中的决定作用。故宜贯通私法自治理念与社团法人自治精神,以法治与自治相结合为出发点,在集体公有制不动摇前提下,以法人章程为媒介,发挥成员的主观能动性与成员权的自治性。

“从集体产权制度改革实践来看,成员资格可通过申请并由团体决议的方式获得”[9],宜采取法定形式确定成员资格认定标准,发挥立法权威性与指引性,同时承认地区的特殊性与历史性,允许根据地方实际情况部分自治。在成员权利的内容与行使上,应当认为新成员所享有的权利内容并不一定与原始成员完全一致。这是因为静态成员、成员固化,即新出生的婴儿等新增人口亦不能获得成员身份,取得成员权,但其身为家庭成员,可凭借家庭共有关系享受成员利益,则会存在逻辑悖论,如土地承包经营权的享有。农村集体经济组织亦可在不悖原则性规定的同时发挥法人治理机制的自治性,决定相适应的成员权权利享有与行使界限,譬如依地缘关系取得资格的成员持一级股权,兼具经济权利与民主管理权利;依投资经营取得资格的成员持二级股权,仅享有民主管理权利[10]。而在成员权的退出上,这种强制性与自治性还体现为只要农村土地属于集体所有,权利处分自由的底线没有被突破,成员便拥有根据主观意愿选择退出的自由。综上,以实现成员权原则性与灵活性的辩证融合。

(三)成员权的原始闭锁性与渐趋开放性

受农村集体经济组织设立初衷、集体资产不可分割属性及农民主观排斥心理影响,在早期,成员身份的获得具有社区性与排他性,本集体经济组织以外的群体无途径取得成员身份享有成员权利。这在一定程度上满足了农民的生存需求,体现了集体产权的社会保障功能。与此同时,成员权利的行使亦面临闭锁性且虚置化风险,尤其是对处分权能的限制,使得部分农民手中的成员权成为存于法律文本上的宣示,无法穷尽权利真正价值。农村集体经济组织承担发展集体经济的重要职责,在其法人化改造的过程中,不能做到完全与城市资本相割裂。城乡融合发展的时代潮流,使得社会主体能够带来资金、技术等资源弥补集体经济的发展短板,成员的异质性与开放性也被更多人所接受。一方面,部分农村集体经济组织原始成员怀抱对更高水平生活的期待涌入城市,期望拥有稳定收入来源与生活保障,有流转闲置成员权利的主观意愿。另一方面亦存在社会主体欲以认购股权的方式获得成员身份,将市场与人才活力注入乡村,助力集体经济与乡村振兴。此时,社区性不再是资产和成员的内部循环,而是以充分保障其成员的财产权和其他权益、促进集体资产保值增值为目标,实现人力资源和产权的流动和交易以及集体经济和社会资本的融合[11]。实践中,诸多省份也在地方性法规中对此种开放性的组织人员构成做出尝试,如《浙江省村经济合作社组织条例》第十九条规定,若履行章程规定义务,经社员(代表)大会表决通过,可以成为本社成员。

但这种异质性与开放性不应是无节制的,法律应当做出足够的制度设计,如赋予原始成员在同等条件下的优先认购权,以避免外部市场主体的资本性、侵入性等特征过度制约集体资产的公有性与组织内部管理的民主性,维护农村集体经济组织的人合性与成员结构的稳定性。在成员权利的行使上亦应当有所放活,后文会对此进行详细阐释。

三、农村集体经济组织成员权的制度设计

(一)农村集体经济组织成员权权利主体与身份取得

1.农村集体经济组织成员权的权利主体

明确成员权的权利主体形态是成员权制度构建的前置性问题,应当认为农村集体经济组织成员权的主体是自然人,而非以家庭为单位的农户。这是因为“户”并非严格意义上的法律术语,多存在于政策文件的表述当中,欠缺法律强制性与稳定性。且若以户为主体存在诸多弊端,如以户为单位行使表决权时,易发生一人决策代表全家的乱象,户内个体意志无从彰显,权重与利益无法公平量化到个体。再如新增人口往往就是在以户为成员单位的模式下受到忽视。而以自然人作为成员权的权利主体,法律内涵明确清晰,且稳定性强,符合组织与成员预期;有助于减少因户内利益二次分配带来的不公,防止户内个体权利遭遮蔽,维护成员合法权益;亦可以在农村集体经营性资产股份化改革中与股东权相区分,因为股东权的主体可以是法人或其他组织,由此防止外部资本过分渗透乡村,实现保护成员权利与发展壮大集体经济的共赢。

那如何解读法律文本中既有自然人又有农户的表述呢?应当认为成员权利主体是成员这一自然人,权利行使主体是农户。如在土地承包经营权的分配上虽然是以户为单位进行分配,但实际享有土地权利且承担法律后果的是成员个体。在集体经营性资产股份制改革中,其虽是固化到户,以户为单位确权颁证,但却是以人为单位进行折股量化,明确所享有的股份份额,故建立以自然人为利益归属点的集体经济组织主体形态,应当成为今后改革的方向[12]。

2.农村集体经济组织成员身份取得

成员身份的取得是享有成员权的前提,应当认为有两种身份取得方式。首先是原始取得,即基于出生、婚姻、继承、收养等事实行为取得成员身份。以此方式取得几乎不受争议,这是因为从历史沿革角度来看,农村集体经济组织的组建基础、财产来源就是农民交付的土地等资产,作为财产原始所有权人及继承人应当享有成员权利。

其次是加入取得,其下还可分为法定取得与申请取得:第一,法定取得成员资格应当坚持怎样的认定标准,是研究者笔墨泼洒最多,也是地方性法规中规定最多样的问题。就一般标准来看,结合我国历史与现实,宜采取“户籍+以土地为保障”的复合型标准,如此既能照顾到成员身份的历史连结性与持续稳定性又能最大程度使成员公平地享有土地资源。至于其他参考要素,如在本村生产生活、成员对集体贡献的大小、是否对集体履行义务等,在涉及成员利益分配时具有很大的参考价值,但与成员资格的认定并不具备决定性联系。如若发生成员资格争议,依靠一般标准无法确定成员资格时,地方可结合自己的特殊情况与需求灵活调整,充分考虑上述其他要素,以最大限度照顾成员个体利益。第二,申请取得,即依照法律和章程规定,自愿申请加入组织并经成员(代表)大会民主决议承认,自决议生效之日起取得成员资格。应当尊重农村集体经济组织特别法人的团体自治性,真正实现向私法主体的转变,发挥成员(代表)大会、组织章程、民主决议程序的作用,彰显其成员权的特别性,使成员身份的取得更具开放性与自治性。如成都市温江区等地便已经探索了外来人员以“投资”和“人才引进等方式,依靠申请取得获得成员身份。当然,在一些经济发展较为薄弱的地区,亦可稳审推进新时代农村集体经济组织成员权制度建设,坚持成员相对封闭性,适度回应市场主体参与需求,将对开放性的坚持依靠以股东身份接纳部分市场主体来实现,使成员权与股东权相对分离又相互配合。

(二)农村集体经济组织成员权的权利内容构造

成员权的内容直接决定了成员权利体系建构是否健全,过去几十年关于集体经济组织成员权的规定散见在各项部门法当中,规定较为混乱缺乏体系,而从公布的《草案》内容来看,已经对部门法中具体成员权进行较为完备的列举。笔者想阐释的是,从权利类型化角度梳理,参照大陆法系成员权体系,农村集体经济组织成员权可解构为自益权与共益权。自益权是成员对集体财产享有的占有、使用等权能,具体有土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产股份权等。共益权即基于成员身份而参与集体事务的权利,主要包括知情权、表决权、监督权等权利。其次,为了权利的充分实现,回应特别法人的制度需求,需建立救济性的成员权利,如借鉴《公司法》中的股东代表诉讼,赋予成员代表诉权,完善《民法典》中的成员撤销权的行使机制,使成员行使权利更具可操作性。

特别要提及的是自益权中的集体资产股份权,权利客体是集体经营性资产。刘俊指出成员财产权的具体内容应当包括集体资产折股量化到人的分配权、集体资产使用权、股息分配请求权、决策控制权、剩余索取权及股份转让权、有偿退出权[13]。农村集体产权制度改革中,集体经营性资产以股份或份额的形式量化到成员个人,由此成员平等地享有对集体资产股份占有、收益、退出等权能。在新的时代背景下,对成员权的权利内容认识应当格外重视此种权利制度的建构,因为对集体资产收益分配权的设立既是土地资产不可分割的困局下发挥集体公有制保障功能的选择,又是发展壮大集体经济、助力共同富裕的新设想。

(三)农村集体经济组织成员权的权利行使机制

前述成员身份的取得与成员权利内容的厘清仅为成员切实享有成员权利的基础性要素,权利的实现倚赖权利的行使。正在制订中的《农村集体经济组织法》需对成员权的具体行使规则作出立法设计,使成员权制度真正在法律上得到落实。在行使主体上,农村集体经济组织原始成员与新加入的成员都应为自然人属性,可作为权利的自由行使主体;在行使程序上,成员参与集体事务管理,行使部分共益权时需以成员(代表)大会为权利行使媒介;在行使限制上,针对成员撤销权宜规定成员行使撤销权需满足成员(代表)大会的决议侵害其合法权益的法律要件,且明确成员提起撤销权之诉的法定期限,以实现具有矫正正义的司法救济。

由于原始成员身份的取得具有被动性,成员对参与集体事务管理的积极性低,在很大程度上制约了农村集体产权制度改革进程与成员权利的真正实现。为此,应积极探索激活成员行使权利积极性的可行路径。承认成员权发展的阶段性与不同程度的灵活性,在新时代允许其在不悖公有制原则的同时发挥自治性,决定与组织发展相适应的成员权权利取得范围与行使界限。如贯彻成员治理的民主性原则,允许部分成员仅享有对集体经营性资产的收益权而不享有事关民主管理的表决权。再比如成员参与治理的表决权本应严格遵循“一人一票”规则,但基于成员权特别性中的自治性考量应当允许其拥有顺应法人内部治理机制做出一定调整的空间。《四川省农村集体经济组织条例》中规定:“成员可按照法律、法规和组织章程规定行使表决权。”在经济发展水平较好的改革试点地区还可探索成员有条件的将享有的股权退出与转让,此时成员失去“股东”身份,不再享有该部分经营性资产的收益权,但是不影响其农村集体经济组织成员的身份,仍然享有除集体经营性资产以外的集体成员权益。由此,可放活成员权权能、激发成员行使权利的主动性。

(四)农村集体经济组织成员权的丧失

农村集体经济组织成员权的丧失包括不满足资格要件而被强制剥除成员身份,也包括基于成员自治性的自愿主动放弃成员身份。

1.被动丧失

第一,成员死亡则不具备民事权利能力与行为能力,无法享有各项成员权利,成员资格就此丧失。第二,成员户籍已迁出本集体经济组织或获得其他集体经济组织成员身份,前者获得完备的城镇社会保障体系供给,后者已享受其他组织的成员利益,两类群体均不得重复获益。第三,章程规定的除名事由出现,而被农村集体经济组织除名。对于此种成员权利的丧失应当格外注意,法律应当做出足够的限制,以免出现“多数人暴政”的乱象。第四,农村集体经济组织解散或终止。此时,成员权的组织载体已丧失,其组成单位成员的权利亦完全丧失。

2.主动丧失

成员权退出的自由是对现代私法团体运行理念的回应。城乡一体化趋势的加剧、城市对乡村的虹吸效应影响都给予了农民更多的未来生活选择空间与机会,应当认可成员基于意思自治原则对退出权的行使。农村集体经济组织没有正当理由不得强行剥夺成员退出权,限制成员退出自由,将其禁锢在乡村,应通过成员提交退出申请到成员(代表)大会表决通过等一系列法定程序来实现。但为减少成员流动带来的乡村空心化与发展后驱力不足,避免权利任意行使从而削弱集体公有制的保障功能,应当积极探索多样化后续操作范式与权利的相对规制路径。