淮河流域推行河长制的困境及其出路

丁国峰，江竞轩

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

一、问题的提出

大自然是人类赖以生存发展的基本条件[1]，是我们社会生活和生产资料的来源，其优劣好坏影响着社会发展的速度与质量。淮河流域作为中华文化的重要发源地之一，见证了我国中东部地区河南、湖北、安徽、江苏、山东五省的兴衰际遇。淮河流域内人口密集，粮食产量丰富，铁路、公路及航运交通便利，是我国社会发展和财政增长的重要来源[2]。然而，这并不能掩盖淮河“害河”的属性。据统计，中华人民共和国成立以前，淮河流域内发生的较大洪水灾害多达300 余次，每隔几年就有大片土地沦为汪洋，成千上万的百姓流离失所[3]。自1994 年淮河流域爆发4 次严重的水污染事件起，相关部门开始重视对淮河的保护，立法上颁布了第一部流域性水污染防治法规《淮河流域水污染防治暂行条例》，以防止污染、改善水质为核心目标；实践中投入了大量的人力物力财力，修水库、建大坝、扩水道，采取了一系列治污措施。

2016 年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于全面推行河长制的意见》（下文称《意见》），要求在全国范围内建立河长制，通过党政领导担任河长统筹负责、跨区域跨部门协同合作来扭转“九龙不治水”的困局，探索实现河湖治理的中国模式。2017 年《中华人民共和国水污染防治法》修订后，首次规定了“省、市、县、乡建立河长制”“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度”，河长制在立法层面得以确认。淮河流域积极响应国家号召，于2017 年底在流域全境建成河长制，从水资源保护、水岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复及加强执法监管多个方面全面发力，力求以河长制赋能淮河治理迈向全新阶段。实践也确实证明了河长制是淮河治理领域的一次有益探索，实施河长制以来，沿岸政府的治水效率不断提高，淮河流域生态经济带的建设日趋完善，淮河治理取得了很大的成效。党的二十大召开后，党中央对新时期新征程的水利工作提出了更高的要求，为谱写淮河保护治理高质量发展的新篇章，必须持续提升流域的治理管理水平，努力推动河长制提质增效、提档升级，充分发挥河长制在水治理体制改革中的引擎作用。

二、淮河流域推行河长制的内涵解读和缘由阐释

（一）河长制的功能定位与法律内涵

河长制的产生与发展是源于地方的、自下而上的实践探索，是完善水治理体系的制度创新，也是新时代推进生态文明建设目标的内在要求。河长制起源于太湖蓝藻事件，将太湖水质检测结果与领导政绩考核挂钩的相关规定是河长制的雏形；2016 年中办、国办联合印发的《意见》出台，河长制这一独具特色的流域治理机制才正式在制度层面予以固定。从治理目标来看，河长制整合了水资源保护、水岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复及加强执法监管等六大任务，属于流域的综合性治理。从制度属性来看，河长制的本质是“水环境责任承包制”，是在环境保护目标责任制基础上衍生出来的水域治理制度，将其定位为一种能够提高治污效率的制度创新[4]。从工作机制来看，河长制由党政负责人担任河长并承担河湖水环境的保护与管理职责，强调各独立的职能部门协调治理，辅之以严格的责任追究制度，河湖治理模式正从“九龙治水”的分立式格局向高度统一的整体性格局转变[5]。从制度价值来看，河长制通过抓住领导干部这一关键环节和关键少数，有助于流域行政管理权的集中，实现河湖治理从部门制过渡到首长制，推动政府部门的机构改革与职能优化[6]。结合上述内容对河长制的功能与内涵作如下阐述：河长制是指在党中央生态文明理念的指引下，结合各地实际情况与现实需求，充分发挥各级、各地区党政负责人的主导作用，协调各职能部门，针对水资源保护、水岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复及加强执法监管六项具体任务采取有效解决措施，并由党政领导干部承担生态环境责任的河湖水综合治理机制。

（二）淮河流域推行河长制的必要性

1.提高淮河流域政府治水效率的需要

在党和政府的高压管理下，治淮70多年来已取得了不少显著成果，但也存在着一些突出问题和薄弱环节。2021年全国水资源总量为29 638.2 亿立方米，淮河流域的水资源总量仅有1353.7 亿立方米，不足全国的百分之五[7]，同流域内的人口规模、粮食产量、耕地面积相比，淮河流域的水资源总量整体短缺，主要成因在于流域供水及蓄水能力不足、用水效率不高、水资源适用监管不够。此外，淮河的防洪工程建设有待加强，部分河段在汛期经常性发生洪涝灾害；流域内部分地区的水资源开发利用程度已经超过了河流的承载能力，给水生态环境造成了极大的破坏。河湖之病，问题在水里，根源在岸上[8]。上述问题表面上反映了淮河治理的艰巨性与长期性，实质上体现的是淮河流域内各级、各地区政府治水能力不足、效率不高，这是导致淮河流域生态环境建设工作进展缓慢的根源。河长制的工作体制要求设立省、市、县、乡四级河长，相关部门应按照职责分工、相互协调配合，这能够厘清部门间的工作职能，防止重复治理带来的资源浪费，实现人力物力财力的高效调配。《意见》还规定了各级河长的管理和保护职责，强化生态问责机制，将考评结果作为领导干部的考核依据，是对政府生态责任的具体落实，一定程度上能够提高政府治淮的能动性，推进河湖管理保护工作顺利进行。

2.推动淮河生态经济带建设的需要

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，强调要促进经济社会发展全面绿色转型。淮河流域自然地理条件优越，物质富饶、人口众多、交通便利，本是我国中东部最具发展潜力的地区之一；但流域一带绿色发展动力不足，产业结构转型较慢，流域内不同地区经济差距较大，总体发展滞后于长江、珠江经济带[9]，被冠以中东部的“经济谷地”称号。2018 年11 月，《淮河生态经济带发展规划》经国务院批准后印发，淮河生态经济带建设正式成为一项地区发展战略，其战略定位可概括为“一带三区”。“一带”指淮河干流绿色发展带，即加强对淮河流域的环境保护与生态修复；“三区”指东部海江河湖联动区、北部淮海经济区、中西部内陆崛起区，即发挥中心城区的引领作用，推动资源型城市转型升级，加强与经济发达地区的联系，因地制宜发展生态经济。《规划》体现了生态环境保护与经济发展并行不悖、相互协调的发展理念，“生态经济”的概念也从侧面强调了环境保护在构建淮河生态经济带的根本与关键地位。将河长制引入淮河流域的生态经济带建设中来，把生态环境的考核评价结果作为领导干部绩效考核的参考要素之一，与之前过分追求GDP而忽视生态的考核标准相区别，能够在生态建设和经济建设之间起到平衡作用，助推淮河生态经济带实现跨越式发展。

3.推动淮河流域水资源制度改革的需要

从淮河治理实践来看，早期淮河治理的最大难点是水污染问题，为此国家和地方层面采取多项重点措施，接连发布《淮河流域水污染防治暂行条例》《国务院关于淮河流域水污染防治规划及“九五”计划的批复》等治污文件，将水污染防治摆在突出位置集中应对。如今，淮河流域的水污染状况有了明显改善，同其他水问题相比，水污染防治的紧迫性程度也有所下降，治淮过程中主次矛盾不再十分明显。然而，依然有很多地区的治理目标停留在水污染防治的单一层面上，针对其他水问题采取的行动可谓杯水车薪，这是导致淮河治理进度缓慢的一大原因。除此之外，管理机制僵化也是阻碍淮河流域生态文明建设的一大因素，很多地区未能根据地方实际灵活变通，一味执行上级指令，缺乏创新性与自主性，水行政执法能力亟需改善。根据《意见》的任务要求，淮河流域的治理目标应当具备综合性，应分别从水资源、水岸线、水污染、水环境及水生态等五个方面着手治理工作，加强执法监管，这从制度层面改变了以往单一化的目标导向，使得淮河治理的目标体系更加完善。河长制秉持“一河一策”“一水一档案”的治水方针，要求各地通过评估河流现状，发现突出问题并制定问题清单，以便抓住重心对症下药；也有利于促进各地区在淮河治理方式上积极创新，形成地区间的良性竞争，加快推动淮河流域水资源制度改革。

（三）淮河流域推行河长制的可行性

1.文化基础：对中华民族优秀治水文化的弘扬与传承

进入中国特色社会主义新时代，生态文明建设成为关乎中华民族永续发展的根本大计，我们在探索治淮新思路的同时，也需要从民族治水文化中汲取养分。从李冰父子修建都江堰的传奇历史，到南水北调、兴建泵站的现代智慧，几千年来的治水实践不仅创造了不计其数的物质遗产，更是孕育了丰富独特的治水文化。从某种意义上来说，中华民族悠久的文明发展史就是一部兴水利、治水患、除水害的历史[10]。农耕文明时代，治水是关乎国运民情的根本大事，不乏有统治者把兴修水利作为治国安邦之策，把治河能力作为三公六卿的选拔标准。为了强调人在河流治理中的责任，不少君主统治时期均设立了专门负责治水工作的官职；明清时期出现了“每里三铺、每铺三夫”的分段式治水模式，将管理人员的姓名、职务篆刻于条石之上，作为日后追责的依据。河流治理的体制和具体任务随着时代演进不断发生变化，但万变不离其宗，河长制同样体现了国家对河流治理的高度重视，一河一策、河长负责的制度内涵更是对传统治水精神的赓续。因此，在淮河流域推行河长制具有深厚的文化基础。

2.理论基础：河长制与流域治理现代化理念相契合

党的十八届三中全会提出，从2035 年到本世纪中叶要全面实现国家治理体系与治理能力现代化，流域作为生产生活的重要场域，是国家治理体系的重要单元，流域治理现代化的命题在全面深化改革的关键时期具有重大历史意义。河长制出现以前，淮河流域的综合治理面临着很多复杂的问题，与法治化、多元化、高效性与协调性的现代化治理目标相背离。河长制的建立，明确了流域治理的工作主体，落实了奖惩问责的责任主体，打破了横纵两个维度“各自为政”的碎片化治理格局，与协同治理的现代化理念相契合，是推动淮河流域治理效能提升的重要实践路径。此外，支持设立民间河长及鼓励市场主体参与的制度精神与多元化的治理理念相契合，能够帮助淮河流域摆脱单一化的政府治理模式，从根本上体现了人民的意志与主体地位。河长制是淮河流域治理模式的一次重大制度创新，在河长及河长办为核心的协调体系与党政领导负责制为核心的责任体系的双重作用下，淮河流域现代化治理目标能够充分实现。

3.现实基础：我国多省市推行河长制的有益探索

随着河长制的四梁八柱搭建完毕，进入治标又治本的全面强化阶段，我国不少地区探索出了具有地方特色的独创性解决方案。针对河长制缺乏技术抓手、社会推广困难的问题，广东省积极筹划管理信息系统的应用，首次推出“河长APP”，开启互联网与河长制相结合的掌上治水新模式[11]。浙江省河长制现已进入提档升级的2.0 阶段，对内完善考评体系，采取在线考评、月度排行的动态管理模式；对外创设“绿水币”公众参与机制，巡河护河获取的“绿水币”积分能够兑换礼品，极大地激发了民众的治水积极性[12]。这些地方实践能够为淮河流域推行河长制起到一定的参考借鉴作用，鼓励淮河流域探索出一条先进的治淮之路。此外，随着“绿水青山就是金山银山”的口号响彻大江南北，人们的生态环境保护意识也有了大幅提升，这为淮河流域推行河长制营造了良好的社会环境，人水和谐共生这一流域建设目标的实现指日可待。

三、当前淮河流域推行河长制的现实困境

淮河流域各省份深入贯彻党中央对河长制总体规划部署，遵循因地制宜的基本原则，积极探索地方水域治理模式，在工作体系、专项治理等问题上全方位发力，全面覆盖的淮河流域河长体系现已基本建成。河长制的推行扭转了各级政府以经济效益为城乡建设动力的错误导向，改变了“九龙不治水”的落后治水观。通过各级河长巡河履职，相关部门配合协调，无论是在污染防治上，还是在生态修复上，淮河流域的面貌均得到了极大改善，河长制取得了相当大的成效。但深入考察河长制的约束、工作、保障及考评四大核心机制，不难发现淮河流域推行河长制还面临着不少困境和阻碍。

（一）约束机制：淮河流域河长制的专门立法相对滞后

约束机制能够为制度运行提供一种正向的外部压力，其中法律制度的约束效果最为明显，通过设定权利与义务来指引人们的行为，从而达到调整社会关系的目的，这是法律所独有的特征[13]。为了确保淮河流域推行河长制有依可循，流域内五省份陆续出台了推行河长制的工作方案或实施意见，具体包括《河南省全面推行河长制工作方案》《湖北省关于全面推行河湖长制的实施意见》《安徽省全面推行河长制工作方案》《关于在全省全面推行河长制的实施意见》以及《山东省全面实行河长制工作方案》。淮河水利委员会也根据实际工作需求，组织起草全流域范围的工作方案，规定河长制运用于淮河治理应遵循的基本原则、总体要求及重点举措等内容。

综合上文可以看出，淮河流域推行河长制的主要依据就是中央及地方的各项工作方案与实施意见，严格来说它们不属于行政法律法规的序列，而应被认定为行政指导行为，虽然具有一定法理上的依据性，但却并不产生直接法律后果。换言之，这些意见不具备法律的强制执行力，通常由党的纪律保障实施，在具体条文的表述上也不够严肃准确，对河长制运行的约束作用不明显，不利于河长制的常态化发展。不过淮河流域也有部分地区在修订河湖管理相关的法规规章时附带对河长制作出了规定，如《安徽省淮河流域水污染防治条例》中对四级河长的工作职责加以明确，在全国范围内率先实现了河长制入法，为淮河流域推行河长制提供了法律依据，但因过于宽泛笼统而不具备可操作性[14]。河长制是河湖治理领域的重大制度创新，本质上应当归属于法治体系内，但由于河长制的专门立法尚未出台，其从设立伊始便游离在法律框架之外，缺乏刚性约束与法律指引的河长制常被视为临时性的工作安排[15]。在当前的制度语境下，河长制的运行很大程度上依赖于河长的权威，淮河治理实则受到人的控制而非法的约束，这是一种朝着人治的制度退化，与新时代依法治水的理念相背离，淮河流域推行河长制正面临着严重的法治危机。

除此之外，淮河流域河长制立法还存在不同层级、不同地区之间的差异性。根据《立法法》第72条、第82 条的相关规定，全国人大及其常委会、省级人大及其常委会、设区的市人大及其常委会、省级政府、设区的市政府五级机关各自享有河长制的立法权。但由于各地立法水平、政策偏好、文化传统、经济发展水平等不尽相同，随着各地政府普遍将河长制立法纳入立法计划，这种外部立法环境上的差异将逐渐内化为河长制法律规定的差异。淮河流域协同治理的基础前提是参与主体具有共同的利益目标、可配合的工作体系以及相近似的考评方法，而河长制立法难以统筹，各省市形成治水合力缺乏统一的规则约束，淮河流域推行河长制很难发挥实效。

（二）工作机制：淮河流域河长制的协同治理稍显不足

淮河流经豫皖鄂鲁苏五省，流域面较广，治水具长期性和复杂性，推进淮河流域生态文明建设必须建立完备的组织形态，坚持系统治理和一体化保护，树立协同治理、立体治理的理念。河长制主张构建“党政主导、水利牵头、部门联动、社会共治”的工作格局，强调多元主体相互配合、彼此协调，通力合作以实现流域治理目标，这与新时代淮河治理理念相契合。淮河流域在推行河长制的过程中，不断丰富和完善河长制的组织体系，流域内五省份均设立党政双总河长，由省委书记、省长共同领导淮河的管理与保护，设置了省、市、县三级河长办公室作为河长制的组织载体，具体负责淮河的综合整治。淮河流域坚持贯彻河长制协同治理的工作方针，淮委与沿岸五省通过组建省级河湖长联席会议、搭建河长制交流平台等方式加强了河长制的区域协作[16]；通过推行“河长+检察长”“河长+警长”工作机制探索水行政执法与公安执法双管齐下的工作模式，实现了河长制的部门联动；通过选任民间河长、青年河长来丰富流域治理主体，实现河湖管护责任的全面覆盖。淮河流域推行河长制的现有工作机制确有益于淮河治理，但还是不可避免地存在一些不足之处，具体体现在以下方面：

1.组织架构不合理

由于我国尚未对河长制进行专门立法，河长权力的大小、范围及行使程序并不明确，导致实践中河长的自由裁量权较大，河长制通常是依托党政领导人的权威才得以运行，对人的依赖超越了对法律的遵守，违背了依法治水的基本原则。且当党政领导因升迁、降职等原因发生工作调动时，其掌握的绝大部分资源也随之离开，加上不同领导对淮河的规划不同，淮河治理的连续性得不到保证。不仅如此，现有的河长办设立在水利部门之下，成员也是从水利、环保等部门抽调而来，本质上并未跳脱出传统的行政框架，也无法作为一个独立的组织掌握话语权。河长制意在将原本分散的治水权集中于河长办，实现从分立式治水格局向高度统一的整体式格局转变，但基于目前河长办的尴尬处境，淮河流域推行河长制的目标短期内恐怕很难实现。

2.协同机制有欠缺

在区域协同上，淮河流域因行政管理的需要被分割成若干个相对独立的政治单元，流域治理也因此被赋予了跨界色彩[17]。上下游、左右岸政府各自的利益追求各不相同，在条块结构的治理模式下，由于缺乏一个整合全流域共同利益的权威性机构，各地政府很难心往一处想、劲往一处使，淮河流域推行河长制未能实现效益最大化。当然，一体化的治理并不等于处处相同，也要在治水中体现各地的特色，以本地区实际问题为导向谋划治水策略，实现流域治理的“当地化”。淮河流域部分地区在引导河长制实现当地化的过程中，错误解读了“一河一策”的内涵，将合作变成竞争，搞地方保护主义，出台治水方案也不考虑淮河流域的连贯性，导致淮河治理“越治越乱”。在部门协同上，河长制工作涉及到水利、环保、财政等多个部门，由于缺乏明确的分工，彼此间功能交叠、职责模糊，为实现各自的部门利益，淮河治理实践中常常出现推诿扯皮、各自为政的工作乱象，多元主体间的协调性几乎为零。在“河长+检察长”“河长+警长”工作模式开展得如火如荼之时，河长办与其它部门之间的协作仍存在缺口，流域联合执法机制与刑事司法衔接机制尚未健全，淮河流域河长制的部门协同能力治理存在一定的局限性。在内外协同上，河长制的运行缺乏社会公众的广泛参与，从决策、执行到考核的大部分工作都由政府内部消化，制度的公正性与公开性得不到保障。为提高公众参与度而设立的“民间河长”“企业河长”，不仅数量有限，选拔标准和选拔程序也不够公开透明，淮河流域推行河长制终未能跳脱出那一隅之地。除了参与主体和参与方式有限以外，河长制在公众参与层面最大的问题还是其普及力度太小，这就天然地导致了社会参与面狭窄和公众积极性不高。

（三）保障机制：淮河流域河长制的资金技术难以跟进

制度的运行必须具备一定的保障条件，条件先进与否影响着制度的实施效果，这类似于古典经济学中将资源配置效率作为评判制度好坏的标准。淮河治理投入大、耗时长但收效甚微，各地政府本就不愿啃这样的“硬骨头”，再加上资金、技术人才等后备保障供应不足，现有资源配置不尽合理，基础保障条件地区差异大，淮河流域河长制从“有名”向“有实”转变还有很长的路要走。

首先，淮河流域推行河长制的资金保障不足，投融资渠道单一。由于中华人民共和国成立之初单向追求经济高速发展，忽视了对生态环境的保护，淮河流域在早期开发过程中遭受到了巨大的破坏，要想彻底抛弃“害河”的名号，必须投入大量的资金。河南省坚持做好河长制资金的中长期规划，湖北省省级部门向市县级提供专项资金补助，江苏省两年内增加了几个亿的财政补贴，淮河流域推行河长制的资金保障机制基本建立，保障力度也逐步加大。但河长制所需资金的来源渠道主要是财政投入，由于各地经济水平不同，淮河不同河段的治理成效存在差异。对于一些经济发展水平落后的地区来说，财政收入远不能填补河长制运行的资金缺口；对于经济发展程度较高的地区，也会因缺乏监管而产生资金使用不当的问题，导致最终投入和产出不成正比。流域治理具有非排他性和非竞争性，以利润最大化为目标的市场主体很少主动涉足治淮项目，政府在传统治水思维的局限下，也常常忽视对社会力量的动员，社会资本的引导力度不足，限制了河长制在淮河治理中的效果。

其次，淮河流域推行河长制的技术支撑能力不足，信息共建共享存在困难。淮河流域的具体水情呈动态波动样态，单纯依靠人力难以监测，数据收集、处理和运用上的效率影响着流域治理的速度，利用技术手段进行流域治理是河长制发展的必然趋势。目前淮河水利委员会正大力推进数字孪生淮河建设，运用卫星遥感、无人机等现代化技术手段来提升智能化监管水平，各地政府也将河湖长制信息管理系统、决策支持系统及信息公开系统的建设作为重点任务强力推进，为职责部门收集河流信息、监管河湖状况提供数据支撑。但目前信息库的建设不够健全，信息获取的准确性、时效性有待提高；信息共享机制也不够健全，不仅成本高昂，交流进度也十分缓慢。此外，淮河流域推行河长制的专业人才储备不足，可调配的人手异常紧缺，新技术的开发运用困难重重。总的来说，数字技术与河长制的融合远远不够，业务管理智能化不足，数字赋能河长制的潜力有待进一步激发。

（四）考评机制：淮河流域河长制的考核问责存在缺陷

河长制的本质是“水环境责任承包制”，是在环境保护目标责任制基础上衍生出来的水域治理制度，河长制目标的实现靠挂牌喊口号是行不通的，必须要扛起责任、抓牢任务，把治淮工作落到实处。对淮河流域进行评估考核是检验治理结果的重要依据，考核结果能够直观地反映出各地治水工作的执行状况，也是对领导干部进行奖惩的重要依据。当前，淮河流域推行河长制实行的是水利部司局包省、流域机构包片的督导检查制度，由淮河水利委员会的相关部门固定次数对沿岸各省份的工作进度进行督查，及时跟进各省治淮工作进展[18]。各省政府也将河长制工作情况列为下级政府的考核内容之一，通过明察、暗访多种方式进行考察，并根据定期考察结果采取“一市一单”的整改方案，确保各项任务落地生根、取得实效[19]。从全国范围内来看，淮河流域河长制的考评机制较西部一些地区相对完善，但并不等于毫无缺陷，例如考核标准、考核周期以及考核主体设置不明确，考核结果的运用不恰当，这些都是需要改进的地方。

1.考核规定不明确

前文详细分析了换流器在发生不对称故障时计及两侧谐波的实际触发角和换相角计算原理，进而得到实际的熄弧角：

首先，考核标准不明。通过分析淮河流域河长制的既存制度，无论是中央出台的意见，还是各地自行制定的实施方案，都只从宏观上规定了要实行差异化绩效评价考核，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考，但对于具体的考核指标如何设置却没有进行规定，导致各地具体操作时任意性较大，缺乏严谨性与稳定性。其次，考核主体单一。根据工作意见中关于河长制考核办法的规定，由县级以上河长负责对相应的下一级河长进行考核。上下级政府部门之间固然存在领导关系，上级部门有权命令、指挥、监督下级部门，但河长制却不能只有内部考核而缺乏外部监督。这是因为作为同一个部门的上下级，它们对外通常以一个利益整体的形式出现，在部门利益的驱使下，上级部门很可能包庇、放纵下级部门，如果没有其他部门、人大以及群众的监督，河长制考核的公平性难以保证。再次，考核周期不清。这指的是相关文件中没有提及“何时考核”的问题，对于考核的次数和频率无从得知，通常由地方根据实际情况自行决定，具有较大的任意性。

2.考核结果运用不恰当

考核结果的运用是考核机制的关键，理论上考核结果有好坏之分，考核结果的运用也相应地分为奖励和惩罚两类。从中央和各地出台的河长制考核办法来看，实践中不同地区对于考核结果的运用存在差异，但大多数地区侧重于责任追究，激励机制相对缺乏。例如《安徽省2018 年度河长制湖长制省级考核办法》规定以市为单位进行考核，对考核结果优秀的市通报表扬，对不合格的市通报批评，尽管有奖有惩，但过于简略且形式主义色彩浓重，忽视了对单位及相关工作人员的关注，缺乏实质激励效果[20]。此外，具体到责任追究层面，考核机制也依旧存在不合理的地方，主要是责任内容不明确，河长制考核办法中对于具体如何追究、追究何种类型的责任以及责任追究的程序等微观层面的问题缺乏规定，实践中一个地区一个标准，结果出台后再来确定责任，具有较大的临时性和随意性。有学者提出根据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》来追责，但基于河长制组织架构的独特性，河长不属于行政序列，能否适用该办法存疑；且如安徽省等地并不将河长作为考核及责任追究的对象，而是以市级政府或相关部门为追责对象，就更加无法适用该领导干部的追责办法。

四、我国淮河流域推行河长制的完善建议

河长制的全面推行，无疑为淮河治理提供了新思路和新方法，赋予了淮河流域生态文明建设以新的生命力。从实践状况来看，河长制在治理管护淮河流域的生态问题上取得了较大成效，河长制的工作体系全面构建，协同治理、系统治理不断深化，长效发展趋势显著。结果证明了在淮河流域推行河长制是一次有益实践，但它却不是包治百病的灵丹妙药，河长制在运行过程中早已暴露出不少问题。要充分发挥河长制的制度优势，必须从立法、协同、保障、考核四个方面予以优化，将淮河河长制中的薄弱项逐个击破，最终才能推进淮河治理走深走实。

（一）优化顶层设计，推进淮河流域河长制专门立法

法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，流域治理作为国家治理领域的重大实践，涉及经济、政治、文化多个维度，具有长期性、复杂性和艰巨性的特点，必须要在法治轨道上予以推进。淮河流域推行河长制面临着考核标准不明确、责任划分不清晰等问题，本质上是因为河长制法律规范的缺失。生态文明建设的发展趋势要求我们必须将河长制作为政府的一项常态化制度予以贯彻落实，完善的河长制法律体系是实现该构想的基础前提，淮河流域推行河长制必须坚持立法先行，发挥立法在淮河治理中的引领和推动作用。

推行河长制是淮河流域落实绿色发展理念、推进生态文明建设的一项重点任务，作为新时代的治水载体，必须“层层吃透思想、人人知晓内涵、处处狠抓落实”[21]，这要求我们必须做好河长制的顶层设计。河长制自推行以来，国家层面仅仅通过《水污染防治法》明确了河长制的法律地位，地方层面只有安徽省在《安徽省淮河流域水污染防治条例》中对四级河长的工作职责做了附带规定，从上至下均没有一部专门立法对河长制的工作机制、保障机制、考核问责机制等做出法律规定。从理论上说，专门立法和在其他相关法中做出附带性规定是河长制立法的不同模式，前者更具系统性和可操作性，但频繁修改会影响制度的稳定性，因此适合运用于河长制的常态化发展阶段；而后者更灵活但也更局限，可以用来明确法律地位，做好与相关制度的衔接，但无法为河长制的可持续发展提供保障。河长制经过多年实践，现已从探索阶段迈入深耕阶段，必须要加快推进河长制的立法建设，以专门立法为主、以附带性规定为辅，为淮河流域推行河长制提供全面而系统的法治保障。

基于河长制遵循的是自下而上的实践探索路径，可以鼓励流域内五省及其所辖各市根据所处河段的水文特征及地方特色先行立法，为河长制专项法的出台积累立法经验。淮河流域以外已有部分地区开启了河长制地方立法的先河，主要存在制定专项法规、制定政府规章以及在地方性涉水法规中设置河长制专章或专门条款这三种立法模式。由于地方的立法水平参差不齐，沿岸各省可以参照河北经验，在涉水法规中增设专门的章节对河长制的重点内容加以明确。与此同时，为防止各省河长制立法因过于分散、参差不齐而阻碍流域协同治理，需在流域立法中增加河长制板块，实现淮河治理在法治层面的高度统筹。根据各大流域推行河长制的立法与实践经验，在国家层面将河长制纳入立法计划，加快编制河长制专项法，将河长制的总体目标、基本原则、组织体系、工作体系、考评方法、责任追究等内容分章节列明，确保河长制能够落到实处。除了编制河长制专项法之外，也要对《水污染防治法》《水法》等涉水法律规范进行修订，在其中增加河长制的相关规定，构建一个全方位、可配套的河长制法律体系。

（二）调整工作体系，构建多元协同的流域治理格局

河长制是为了化解“九龙不治水”的困局而产生的流域治理创新机制，涉及河长、河长办、水利部门、流域管理机构等多元主体，人们所设想的理想运作模式是统筹领导、各职能部门通力合作、公众积极主动参与。但通过上文的分析，发现目前淮河流域河长制运行过程中，政府内部各主体之间存在职权交叉、责任不明的现象，非但没有解决治水权分散的问题，反而加剧了机构间的不协调。要解决这一问题，必须首先从河长制的组织体系入手，找准河长及河长办的定位。河长职能的实现离不开其作为行政领导所拥有的绝对话语权以及依附在相应职位上的行政资源，并不否定这种模式给流域协作治理带来的好处，但也不能忽视兼任制下河长对淮河治理工作的“力不从心”；河长办也面临同样的问题，大多数工作人员都从各单位借调而来，大家更注重本职工作，对河长办的工作职责没有明确的认知。河长制的常态化发展需要一套职权稳定、可长远运行的组织体系，因此有必要将河长及河长办纳入行政序列并明确其行政地位。应当通过法律明确河长的选任与职责，依程序任命专职河长，赋予其独立的行政权力，使其能在流域治理中充分发挥总指挥、总督导的作用。河长制办公室也应设置成专门负责指导、协调、监督、考核河长制工作的独立办事机构，与其他政府部门同级，不再受水利部门的领导与制约；机构内部相应设置若干岗位与编制，领导职务由各级河长分别担任，普通科员则通过事业单位考试加以选拔。此外，必须明确河长及河长办并非要取代淮委及水利部门，而是要在这些涉水机构之间建立桥梁，更好地实现协同治理的目标。

2.加强河长制的协同能力

在区域协同上，要充分发挥淮河水利委员会在统筹淮河整体治理上的优势地位，建立一个由省级河长领导、淮委协调、下级河长负责的区域协同体系。淮委作为常设机构，要把协调沿岸省市的联动治理作为一项长期工作开展，要以淮委为中心完善河湖长联席会议制度、信息报送及信息共享等制度，为上下游、左右岸政府搭建一个能够平等磋商的政策协调与纠纷化解平台。要加强省级河长办与淮委的协作，由淮委立足于淮河流域整体视角，系统化的编制流域综合规划与专项规划，按照年度、季度拟定流域治理目标，做好蓄水、抗旱、防洪、排涝等工作的统一调度，推进交界处恶臭水体、非法采砂的省域联合执法。各省市的河长办则要在此基础上，结合自身实际需求，以问题为导向为不同支流、不同河段打造专属治理方案，依托地方特色创新水利发展方案，实现区域间的良性竞争。

在部门协同上，要充分发挥水利、生态等部门在淮河治理上的专业作用，由河长办做好统筹规划后，交由这些部门完成具体的管理保护工作。要加快构建流域执法与刑事司法的衔接机制，深化河长办与公检法的合作，河长办将巡查过程中发现的破坏河流生态环境的案件线索移交当地检察院，由检察院提起公益诉讼，需要执行的再交由河长办予以督促，借助司法力量对破坏淮河生态的违法犯罪行为予以审判，充分发挥河长制的震慑作用。另外，要以“河长+检察长”“河长+警长”为范例发掘治淮新模式，例如“河长+文旅”治淮模式，由河长办联合文旅局开展生态廊道建设，把文化建设和旅游产业的发展与河长制融合起来，通过推出淮河流域系列文创产品、举办淮河主题展、建设河长制主题公园等方式，积极推动淮河水文化建设提档升级。

在内外协同上，要鼓励广大人民群众参与到河长制运行中来，打通淮河治理的最后一公里，营造全社会共同治水的良好氛围。首先，要扩大公众参与的范围，无论普通公民还是专家学者，无论自然人主体还是单位主体，都有权利也有义务参与到淮河治理中来[22]。其次，要明确公众参与的方式，既可以是通过召开大型座谈会、论证会来听取群众意见，也可以是开设河长制门户网站公开征集治水方案，还可以是在考核环节邀请群众进行打分，借助多种参与途径实现对淮河河长制的社会监督。最后，要加大公众参与的宣传力度，充分利用高校、企业等平台进行河长制宣讲，开发河长APP便于普及群众学习治水知识，还可以对发现水域问题或提供治理建议的群众发放奖励，达到全社会自觉自发自愿治水管水的局面。

（三）扩宽融资渠道，全力推动数字技术赋能河长制

淮河治理并非一日之功，河长制六大任务的实现需要源源不断的资金供给。淮河流域推行河长制的资金主要来源于地方财政自给与政府专项拨款，来源渠道较为单一。分税制改革下地方财政压力大，分配给河长制的运行资金并不充裕，难以满足淮河治理的长远发展需求；长期依靠上级拨款既不现实，也容易导致政府陷入“温床”进而丧失财政自主性。因此，淮河流域推行河长制必须拓宽资金融措渠道，建立多元可持续的投融资机制。一要积极争取专项债或政策性资金。专项债是解决公益性项目资金来源的重要方式，淮河治理中污水处理、生态修复等基础水利项目可以积极申请专项债或向开发性、政策性金融机构申请支持。二要积极引导社会资本参与，将淮河治理中的项目划分为公益项目和市场化项目两类，公益项目由政府主导，市场化项目则可以通过招投标、招股控股等方式交由市场主体负责，加大淮河治理领域的政企合作力度。三要提高资金使用效率。要对流域治理的大小事项综合考虑，加大对薄弱领域的财政投入。当前，淮河流域的防洪减灾体系尚不健全，洪水下泄出路不足，部分支流尚未达到防洪标准；水资源承载能力严重不足，区域水网互联互通的目标尚未达成，生态用水难以得到保障[23]。因此，在资金分配时，要适当将河长制资金向防洪抗旱工程建设、区域水网建设、生态修复等重点领域倾斜，抓住淮河治理的主要矛盾，实现资金的合理配置。四要加强资金的监督管理。各地各级政府要将用于淮河治理的经费纳入中长期规划，持续推进预算管理一体化实施；要加快构建河长制资金使用管理制度，做好资金利用的记录与审核工作，确保河长制资金能落到实处。

在技术层面，要加强智慧河湖建设，提高淮河管理保护的网络化、科学化水平。淮河流域生态经济带作为中东部最有潜力的地区，临近全国著名的高新技术产业园区，科技发展速度迅猛，河长及河长办要充分运用片区优势，大力推进数字孪生淮河建设，编制数字淮河的中长期规划，用科技赋能河长制的长效发展。在淮河治理管护过程中合理运用大数据、云计算、遥感等新兴技术，搭建河道监测平台、决策支持平台、信息共享平台、公众反馈平台等多元化数字化平台，探索地下水数字模拟等水利专业模型，构筑具有预报、预警、预演、预案功能的智慧水利体系，为淮河流域推行河长制提供技术支撑。将区块链技术运用于河长制信息管理系统的建设中，利用区块链实现河长制水质信息存证，进而拓展开发实现信息追溯、数据还原等先进功能[24]。数字技术不仅可以帮助内部收集、处理信息，也可以用于对外宣传。传统的河长制公示牌仅以文字形式列举了如河段长度、河长职责、整治目标等基本信息，公示形式和内容存在局限，未来可以借助互联网技术对公示牌进行创新，通过电子屏幕滚动播放淮河治理的实时动态、河道监测画面、河长制宣传片等，方便人民群众及时了解淮河河长制推行的具体情况。此外，还要着力解决淮河河长制队伍中专业人才匮乏的问题，做好人才的培养、聘用工作。可以与区域内各大高校制定水利人才联合培养措施，增加定向就业指标，为河长办输送高质量治水人才；在向社会招聘巡河员、河道管理员时，要逐步提高聘用门槛，注重考察其工作经验、技术水平和专业知识，并做好职前培训工作；可以通过提高薪资待遇、发放绩效考核奖励、出台落户政策等方式来留住人才，强化淮河河长制的运行中的人才保障。

（四）细化考核办法，科学合理地运用河长制考评结果

河长制的生命在于实施，淮河流域在推行河长制的实践中经常出现河长失职或履职不到位的情况，有些地区河长巡河率比较低，有些地区实际河长数量与系统记载数量不一致，反映了河长制现实运行秩序的混乱。为确保淮河河长制任务目标按时按量按期完成，就必须健全河长制的考核问责机制，制定一套科学合理、系统规范、公平公开、奖惩并举的考核办法。

一要科学制定考核指标。既要从国家的战略高度制定河长制考核指标体系，对考核原则、考核主体、考核步骤等基本问题做出规定；又要考虑不同地区水文水情存在的差异，结合“一河一策”，制定符合当地实际的考核指标和评分细则。具体而言，河长制考核指标要实现从组织体系到宣传教育的全面覆盖，是否有配套的工作方案和工作计划、专项资金的拨付使用是否合规合理、相关信息是否及时报送……这些都应被列入考核范围内。其中要重点关注河长制六大任务的实际执行情况，通过将指标量化来对相关部门进行评分，例如水资源预警机制的建立情况、非法采砂的整治情况、农村不达标水体的改善情况等，都要在考核办法中体现出来。

二要适当扩大考评主体。为保证淮河河长制的公平公正，必须要打破行政系统内部考核这种既当选手又当评委的错误做法，重视公众在考核评价中的作用[25]。河长办可以负责设立专门的河长制考核委员会，聘请有关专家、环保组织成员、各行各业的人民群众等非利害关系人组成考核委员参与评估工作。而绝大部分公众难以成为考核委员，他们参与河长制考评的主要方式则可以是在公众号或门户网站上填写当地河长制建设满意程度的调查问卷，问卷数据也将成为考核的指标，这样既可以提高公民对淮河治理的参与感，又能确保河长制考核的客观公正。

三要合理确定考评周期。淮河治理具有长期性和复杂性，短时间内看不到明显的治理成效，因此考评周期不宜过短；目前淮河沿线的大部分地区采取的是年终考核的方式，也容易滋生相关部门的惰性。综合来看，可以采用定期考核和不定期考核相结合、长期考核和短期考核相结合的考评方式，除根据上一季度的考评情况选用季度制、半年制或一年制的基本考核周期外，可以对治理效果较差的地区采取不定期抽查考核，给予当地政府一定的治水压力。

四要有效运用考评结果。针对河长制责任内容不明确的问题，有必要在河长制专项法中设置专门的责任章节，明确责任承担主体及责任追究方式，在行政责任外增加法律责任，实现对程度不同的失职行为的覆盖性追责。在责任的分配上，必须明确河长和河长办在淮河治理中起到统筹负责作用，并未取代其他涉水机构，因此在责任分配时也要注意不能将全部责任压在河长身上，而应根据具体事由追究相关及其工作人员的责任，实现权责统一。最后，河长制在淮河治理领域的常态化发展仅靠责任倒逼机制是不够的，还要进一步强化激励机制的运用，将财政补贴与考核结果挂钩，考核优秀的地区能够享受下一阶段的财政倾斜，有突出贡献的单位或个人也能获得嘉奖，从根本上提高治淮的积极性与主动性。