新时代我国高等学历继续教育办学风险检视与管控

刘志红

(赣南师范大学 继续教育与培训学院,江西 赣州 341000)

风险的基本含义是事件或结果的不确定性,是可能发生的危险、损失或其他不利结果的概率和程度,或者说风险是事件或过程偏离了预定目标、轨迹,产生了不可预见性。[1]不确定性越大,风险也就越多。不确定性已成为生活的常态,它既表示了缺乏安全感,还意味着不可预知、无法控制。在哲学意义上,风险是人的一种存在状态,不确定性才是世界的普遍规律,风险是当代人类社会发展的基本语境之一。[2]

高等学历继续教育是国民教育的重要组成部分,与全日制普通教育、职业教育并称为高等教育三大体系,高等学历继续教育的教学对象一般为广大社会在职从业人员,其教育质量、管理水平、评价方法与社会发展息息相关,良好的高等学历继续教育能极大地推动社会发展。高等学历继续教育在加快建设学习型社会,倡导终身教育理念,实现教育改革创新,提升国民素质方面取得了很大成绩。目前我国高等学历继续教育处于快速发展的转型时期,教育环境发生了巨大变化,随之而来的是由于各种不确定因素而引起的教育风险。在以往的发展过程中由于存在部分学校高等学历继续教育规模过度扩张、教育投入不足、质量监管不到位等问题,导致学生权益受损,投诉案件时有发生,人才培养质量难以有效保证,影响高校声誉。在这种情况下,建立一套适应高等学历继续教育健康发展的风险防控机制,规范办学、防控风险、保障质量显得至关重要。

一、高等学历继续教育发展进程中风险的主要形式

历史制度主义认为社会行为是由过去的制度、文化和历史经验所塑造和影响的,在高等学历继续教育发展过程中各种风险因数的逐渐积累,导致风险的产生,其中部分风险来自教育系统内部,另外一部分来自教育系统外的各种不确定因素对教育的冲击,以及教育系统与社会之间的相互影响,这两类风险统称为教育社会风险。[3]高等学历继续教育作为社会系统的一个子系统,是属于风险社会的一部分,教育社会风险任其蔓延可能演变为社会性风险,影响社会的安全与稳定。

(一)教育系统内部风险

1.学校内部管理风险

学校内部管理可能出现的风险主要有招生风险、财务风险、学籍管理风险、教学风险、质量风险、责任风险、品牌风险、廉政风险等。此类风险可能招致学生权益损失、学校的公信力丧失、学校品牌信誉危机,影响学校教学秩序的正常运行和社会的安全稳定。如校外教学点、社会机构或个人未经高校许可开展高等学历继续教育,或者是由于高校内部管理不完善,学生的入学资格审核、毕业资格审核、学生学籍学历信息、毕业电子注册等把关不严,导致教学或管理事故的发生,导致学生投诉事件逐年递增。

2.过度市场化的风险

高等教育的市场化起源于欧美,在教育投资不充足的情况下,政府迫切希望借助于市场的力量来为教育买单,不可否认它的成果让人瞩目,但它的弊端亦日益显现。如今的英美日等国家教育市场化有许多成功经验,对当地的科学技术、经济和社会发展贡献较大。我国高等教育市场化开始于20世纪90年代,为了解决教育投入问题,学者们借鉴国外成功经验,已经通过研讨会议、课题、论文和著作等形式进行了广泛讨论,高等教育市场化对高等学历继续教育产生了深远影响。

高校继续教育市场化表现在投资市场化、招生市场化、办学市场化、课程与教学的市场化。[4]招生、教学、师资聘用、教学实训场所的配置均以市场来调节。各高校继续教育只能通过市场获取生源及办学资金,通过提供服务获得发展,通过规模获取地位。高等教育市场化改革具有正面意义的同时,也有着负面影响。有学者认为教育的本质不同于经济,教书育人不能用货币来衡量,“教育不是经济的一个分支,教育过程、教育目标、教育结果或‘教育产品’都不能与经济相提并论”[5]。“高等教育资源不能完全交由市场配置,高等教育不应以盈利为目的,高等教育也不能作为扩大内需的主要手段,因而高等教育不能市场化”[6]。高等教育市场化的问题一直在争论,直至义务教育的“双减”政策出台才有所收敛。实践证明,高等教育市场化存在许多弊端,矛盾一时很难解决。

3.教育服务质量失衡风险

质量历来是教育领域最大的风险点,质量是教育的根本问题,教育质量问题将影响国家安全、社会稳定、社会公平、公共安全等重要方面。从我国高等学历继续教育的人才培养方案、学制、课程与学时、学生学习时长、教学模式、毕业认定等方面看,各校存在差异,尚未建立学历继续教育领域统一的专业教学基本要求和人才培养标准。其次,有些高校办学规模与学校现有教学条件不匹配,教学不能有效落实,基本的教学管理、教学投入不能保障,继续教育低投入高产出。第三,高等学历继续教育办学管理体制机制与学习形式和全日制有较大区别,教学经费基本来源于学生学费,办学投入、师资配备、办学场所等与普通全日制比较而言有较大差距,这样就造成了“同校不同质”现象,影响了高等学历继续教育的社会认可度。第四,教学点师资、教学设施、人文环境等与学校本部办学条件有差距,或校外教学点未能按学校要求规范办学,导致人才培养质量内外有别。

(二)社会对学校的输入风险

1.社会认知带来的声誉风险

当前社会上存在一些对高等学历继续教育认知的偏差,甚至形成了一种错误的观念,如:有人认为人们可以“一次学习,终身享用”;有人自身缺乏职业规划,盲目跟风或应急性地学习获得文凭;有人过分重视普通高等教育,鄙视高等学历继续教育;甚至有人认为学历继续教育文凭可以“交易”等。雷世平认为在“学历社会”条件下,人们将学历当成能力的标签,作为评价和选拔人才的标准,虽然在一定程度上促进了社会公平,学历体现了他的“价值”,但学历社会所推尊的“学历至上”导致学历文凭被“异化”,诱发了教育的非理性化,导致教育本质的偏离,因而滋生了不良行为,有损高等学历继续教育品牌和声誉。[7]产生这个问题的原因一是以往高等学历继续教育办学确实存在一些诸如教学质量不高及管理松懈等问题,学历的社会认可度低;其次是教育过度市场化,学生听取了片面虚假的宣传,被误导形成了一些对高等学历继续教育办学的一些误解。

2.校外教学点委托代理风险

教学点委托代理风险是指在高校设立校外教学点时,教学点有可能因为自身利益的考虑,而偏离高校的目标和利益,导致高校的教学质量下降,甚至出现不良影响。高校设立的校外教学点实质上是高校委托教学点行使高校的部分权利,弥补高校远程异地教学管理的不足,实现优势互补。因为在学生所在地设立教学点有利于学生就近学习,能及时答疑;可以发挥教学点接地气,贴近群众,了解学生实际情况等;可以更好宣传高校,能更好地服务学生。良好的合作关系能增强大学为社会服务的能力,提升大学的社会形象,增加知名度,促进大学的发展和人才培养。从法律上说,校外教学点是高校的委托方,按照主办高校的要求,提供教学场所、人员、教学设施,开展招生宣传,配合高校做好线上线下教学、作业辅导、考试组织等学生服务与管理活动。但是,如果委托人和代理人目标不一致,代理人有可能按自己的利益行事并忽略委托人的利益,从而产生政策执行偏离政策目标的风险。

3.信息不对称带来的教育逆向选择和道德风险

信息不对称是指在交易双方中,一方拥有更多或更准确的信息,而另一方则缺乏相应的信息。[8]在教育市场中,学生和家长往往缺乏关于学校和专业的准确信息,而学校或招生人员则拥有更多的信息和优势地位,导致信息不对称的情况。这种情况会带来教育逆向选择和道德风险两个问题。教育逆向选择是指学生或家长由于缺乏准确信息而不能够做出正确的选择,最终选择了不适合自己的学校或专业。[9]家长、学生被学校教育机构的夸大宣传、虚假宣传误导,难以正确了解教育培训的质量和效果,导致选择错误。出现高质量的学校和专业面临着逆向选择的风险,优质高校被低质量的学校和专业挤出市场。

道德风险是指在信息不对称的情况下,学校或相关管理部门可能会隐瞒或歪曲信息,误导学生和家长作出不正确的选择。[10]如,校外教学点可能会故意隐瞒自己的不利经营状况,或者隐瞒不诚信行为等负面消息,或者在政策执行过程中采取机械性执行、选择性执行等方式,导致政策执行偏离方向。这些做法可能会导致学生和家长选择错误的学校和专业,从而受到不必要的损失。

4.社会不可抗因素导致的办学风险

随着环境日趋复杂,社会发展的不稳定性、不确定性因素日益增加,教育社会风险的“自然风险”或“人为风险”增大,诸如贫困、社会不平等、重大自然灾害、疾病传播、恐怖主义袭击、地区冲突或人为重大事故等潜在风险,可能导致失去教育机会、教学中断、教学秩序紊乱、教育质量低下等问题。这些因素通常是不可预见的、不可控制的,而且可能具有非常严重的影响,如:自然灾害可能导致学校停课,影响学生的学习进度;贫富差距、社会不公等可能扩大学生之间的差距,进而影响教育公平;重大疾病传播可能导致学生和教师生病,影响教学秩序,2020年突发的新冠疫情迫使学历继续教育的入学典礼、毕业典礼、课堂教学等活动从线下变为线上,教学从实体教室走向虚拟网络,给全社会教育教学活动带来严重的影响。

二、高等学历继续教育风险成因分析

(一)教育市场失灵导致高等学历继续教育不确定性事件频发

教育市场机制是指通过市场配置社会教育资源的运行方式,主要通过供需关系、价格、优胜劣汰公平有序的竞争环境来实现教育资源优化配置。[11]然而市场调节存在的自发性、盲目性和滞后性弊端,不可避免地使市场机制不能充分发挥作用而导致资源配置缺乏效率或资源配置失效,此种情况称之为市场失灵。

市场的无序导致恶性竞争,以格雷欣的“劣币驱逐良币”和阿克洛夫的“柠檬市场”(亦称次品市场)规律看,当两种实际价值不同而名义价值相同的货币同时流通时,价值较高的良币被迫退出流通,而价值较低的劣币反而充斥市场。[12]如果将高校与学生、校外教学点承办单位的关系看成市场关系,设立教学点的初衷是希望利用市场竞争机制让一些教育环节变得更加高效和灵活,更好地服务学生学习,更好地配置教学资源,提高教学质量,实现优胜劣汰。但有些部门为了追求利益最大化,教学管理过程中为了节省成本,有可能降低教学质量、放松管理等,可能导致教育质量整体下降,出现“劣币驱逐良币”的“柠檬市场”现象。

由于教育市场存在过度竞争、过度营销等问题,教育服务供给和需求不能够得到有效的平衡和调节,导致教育服务低下、教育质量下降、学生学习权益受损等问题,教育市场化是引发教育社会风险的根本原因。韩亚菲认为教育市场化不能解决教育领域的效率、公平、质量、创新问题,而且高等教育“公共物品”的属性以及地位竞争的特性在根本上决定了高等教育市场是一种不完全竞争的市场[11],知识的公共性质、政府对从幼儿园到高校教育的逐级投入决定了教育具有非竞争性和非排他性,违背了正常的有效竞争的市场机制,决定了教育不能完全市场化,否则将导致市场失灵。

(二)教育改革潜藏底层试误风险

乌尔里希·贝克曾指出当代中国社会因社会变迁正踏入风险社会,甚至是高风险社会。[13]当前作为社会变迁要素之一的教育正处在转型期,高等学历继续教育走在改革前列,在改革及社会转型中,原有教育制度的失效、新制度的滞后或真空、制度执行的失范、制度安排的掣肘等,是我国学历继续教育风险产生的直接原因。[14]波普尔认为新知的形成是一个不断试误、不断猜想、不断证伪、不断反驳的过程。[15]通过理性重建(问题—尝试解决问题—排除错误—新的问题),那些经不住检验的假设被淘汰,而没有被驳倒的假设暂时生存下来。[16]

改革意味着更多不确定因素渗入教育决策及其执行过程中,多风险因子的复合作用或将扩大改革的误差,通过不断试误,及时总结经验教训,矫正方向,才有可能冲破传统教育观念和体制机制的束缚。[17]我国高等学历继续教育在过去的几十年中,主要经历了起步发展、快速发展、转型发展、深化发展和高质量发展等阶段。[18]步步艰辛,高等学历继续教育为解决人才紧缺、教育公平、教育质量、教育投入与回报等问题做了大量贡献,但在改革创新中需要包容差异,需要摸着石头过河,接受试错的风险,这些改革的代价我们需要接受并消化。

(三)风险源于信息匮乏

知识就是力量,风险源于无知,无知即信息的匮乏,是对未知世界认知的不足。由于有效、准确和完整的信息的缺乏,可能导致决策的错误或损失的风险增加,这在高等学历继续教育中体现得非常明显。黄恒学认为社会无知包括社会个体无知和社会群体无知,人的无知、社会无知是产生各种社会问题与风险的重要根源。[19]造成社会个体无知的原因有多种:首先未知世界的无限性决定了人类对未知世界绝对无知;其次由于个体认识能力、社会分工、知识分化以及和文化水平不同,人类整体认知能力的有限、个体认知能力的差异、文化地理的作用等,决定了所有的人对已知世界的相对无知;其三是部分掌握了信息或控制了传播渠道的已知人刻意向无知人屏蔽该类信息,导致社会人群的无知。社会无知是社会人群的无知,人的无知会导致非理性的社会行为和决策,增加社会的不确定性和潜在风险。社会的无知削弱了人们及时有效地应对风险的能力,禁锢了人们的思想,面对风险不能及时应对。

对于高等学历继续教育的学生,信息的匮乏可能意味着学生们对于自己的学校专业选择、教学管理制度、教学目标、行业趋势等缺乏了解,从而无法做出最适合自己的学习选择,或者学习效果不佳,无法为未来的职业生涯做好准备,使学生的时间、金钱受损,这就构成了一种风险。对于高等学历继续教育的办学单位,信息缺乏可能导致他们错失了解、预测潜在风险因素的机会,无法有效地评估和应对风险。如不了解学生的学习需求可能导致教学困惑,可能导致教学内容与学生需求不匹配,学生难以获得实质性的学习成果。信息的充足完备及获取最新第一手资料,对于规避风险有着重要的作用。

(四)风险沟通运行机制不畅

风险沟通是指“个人、团体和机构之间交流信息和意见的互动过程”[20]。风险沟通是各方就风险的性质、大小、意义或控制交换信息的过程,是共享在整个风险管理过程中生成的风险信息。[21]风险沟通包括公告、警告和指令,从专家来源转移到非专家受众。风险沟通的最终目标是让某些人采取行动来降低他们的风险,风险沟通是消除信息不对称的有效手段。

风险是信息缺乏程度的表现,风险主要来自未来信息的不确定性,不确定性则产生于信息的缺乏,只要对未来有完全的信息,就可清除不确定性,进而清除风险。[22]高等学历继续教育利益相关各方(政府、学校、校外教学点、社会团体及组织、教师、学生、群众等)之间沟通不畅或互不信任,导致教育决策、高校的教育目标要求、教育内容、风险认知等不能有效贯彻下达,学生、群众和社会的诉求、情绪、需求不能及时有效地传导到决策层。在信息闭塞的环境下,不能得到解惑,人们必然会产生焦虑、恐惧、悲观、愤怒等负面情绪,这些情绪又会明显地改变人们的态度和行为,产生过激行为导致风险的发生。因此,亟需完善“高校—社会—学生—政府—用人单位”之间的风险沟通机制,搭建高校风险管理平台,行使风险教育、风险预警、风险告知、风险应对、风险善后等职能。

(五)教育治理能力不足

教育治理能力不足主要体现为教学和管理能力薄弱、管理机制不完善、发展定位不清晰、缺少有效监管措施等方面。在早期追求经济效益的目标下,往往将重点目标放在扩大招生规模上,而对基础设施的建设和教学管理等方面投入不足,长期压缩教学成本,这些问题遗留至今。有些高校还未认真贯彻教育部关于推进新时代普通高等学校学历继续教育改革的实施意见,未能营造出全民参与继续教育的环境,继续教育学院办学自成体系,自己搭台,自己唱戏,继续教育学院向内收缩,使得继续教育处于边缘化的地位。面对新时代和新要求,亟需重构现有继续教育办学体制机制。

教学人员与管理队伍配备不到位,学历继续教育长期依赖于网络平台教学,而忽略线下课程的基础建设,使得我们开展线下课程工作面临很多困难,比如授课老师难请、开课的时间地点不易安排、学生积极性不足等等。学历继续教育改革意见对于线下课程的比例作出了明确要求,但从一些高校线下课程开设情况来看,存在学生参与不积极、到课率不高的问题。教学运行过程中,目前网络教学平台仍缺乏有效的教学质量监控手段,对学生的课程管理职能停留在后台监控学生的视频学习进度上,缺少课外的教学互动,不能有效评估学生的学习效果。

三、高等学历继续教育办学风险管控

(一)高校掌控办学话语权,严把校外教学点设置关

校外教学点是符合条件行使学校部分职能的机构,是高校举办高等学历继续教育的依托和服务延伸,其办学行为直接关系高校的办学质量、品牌和声誉。目前高等学历继续教育学生大部分分布于各校外教学点,校外教学点成为高校办学重大风险来源之一。而校外教学点的“失范”,根本原因在于高校丧失了“话语权”,高校未能主导校外教学点的正常管理,高校未能履行对学生的教学及管理职责。为了回归高等学历继续教育的地位和形象,重构教育生态,需要注意以下几个方面:一是高校办学主体职权不得转让,校外教学点只是配合高校开展相关工作的实施主体,居从属地位,高校不能丧失“话语权”。教育部明确规定高校严禁转移、下放、出让学校的管理权、办学权、招生权和教学权、毕业资格审核权,不得转移专业课程设置权,严禁以任何形式转移、下放招生录取的职责和权利,学生的教学、毕业论文指导与答辩等要由主办高校负责。二是确保师资队伍高校说了算,由高校配足配好主讲教师、辅导教师和管理人员,教学点选派的辅导教师、管理人员需经高校审批,不符合条件的一律不予通过。三是高校需要对校外教学点的业务进行指导、约束和管理,要求教学点配合高校做好招生宣传、教学辅助管理、学生管理,教学点的业务接受主办高校的指导与监督。

教育部办公厅发布的《关于严格规范高等学历继续教育校外教学点设置与管理工作的通知》(以下简称《通知》)指出:“校外教学点设点单位原则上应为普通高校、职业院校、成人高校、开放大学以及设有内部培训机构的行政机关和事业单位”[23],对校外教学点的资格要求予以界定。教育的公益性决定合作方需要是公益性教育单位。首先,高校要按照上级教育主管部门要求制定校外教学点管理办法,核定校外教学点的办学资质条件和履职能力。在教学点的设立之初与管理过程中,高校要开展包含学校财务、审计、资产、纪检、教务、学生管理等部门人员在内的对教学点的联合检查评估,对存在不良记录、有违规行为或不符合办学要求的校外教学点,必须果断采取措施予以整改、停招、撤销等。其次,不建议学校面向社会公开遴选校外教学点,学校不能为了扩大生源以经济来源为目的向社会公开遴选校外教学点,校外教学点因需而立,布点合理,突出教育的公益性。最后,教学点的设立一切要以服务学生的学习为中心,创造条件保障教学支持服务,开通多种信息渠道方便学生反馈。

(二)推进契约化管理,建立风险共担机制

契约是双方或多方协商订立的有关买卖、抵押、租赁、委托、承揽等事项的文书。据此,政府与高校、高校与师生、高校与校外教学点、高校与社会之间存在契约或委托代理关系。高校作为办学主体必须以契约来厘清各方的权利义务,切实维护缔约双方或多方的合作,这是学校的职责所在。

校外教学点的设点单位必须严格按照与高校签署的法律合同,认真履责,提供高质量的资源和服务。《通知》指出必须厘清各相关方在校外教学点建设上的职责权限,通过契约落实校外教学点与高校办学的利益共享、风险共担的机制,充分保障各方参与的积极性与可持续性,保障学生学有所成,教学点劳有所得,营造优良的高等学历继续教育开放办学环境。[24]如果校外教学点不按合同要求履职,设点单位要担责,高校作为管理部门有不可推卸的责任。高校首先要进一步按照《通知》要求完善契约条款、明确双方权利、责任和义务,明确契约目标。其次高校要落实完善契约化评价考核机制,层层落实责任,明确责权,充分授权,责任共担,调动每个人的积极性。

塔勒布认为触发“黑天鹅事件”的一个系统性原因,就是市场参与者所承担的风险和收益的不对称性,对抗不对称风险,最好的策略是利益攸关原则,即在面对不确定性和外部压力时,只有身临其境、设身处地亲自承担风险,才能做出正确的决定。[25]一个没有风险共担的系统会慢慢积累不平衡,导致整个系统的崩溃。在制定高等学历继续教育的政策规章制度或拟定办学合作协议时,需要综合考量,遵循承担风险各方(市场的受益者、决策者和参与者)“利益、义务与风险相匹配原则”,实现利益共享、风险共担、风险与收益相匹配。首先要建立风险沟通、信息反馈机制,预防信息闭塞导致的不对称风险。其次针对校外教学点、职能部门及领导进行定期审计制度,对单位的内部体制机制、管理流程、风险防控、群众关心的热点问题进行巡查,严防权力与责任的不对称风险。全体继续教育工作者包括校外教学点和学生需要亲历风险,自觉融入整个继续教育体系,做继续教育主人,承担使命和责任。

(三)破除教育功利化,实现高等学历继续教育高质量发展

教育的功利化就是片面追求眼前的功效和利益,并依据功利的原则对系统自身结构功能进行重新调整,使经济效益和效率最大化。武丽志认为目前高等学历继续教育功利化表现为:学校及校外教学点迷失于“逐利”、学生耽情于“文凭”、学校追逐“规模”。[26]教育功利化忽视了自身的教育定位和教育的公益性特征,忽视教育规律,不切实际地片面追求虚妄的目标,需要我们暂时停下脚步进行反思、自省,调整发展过程中的偏离,遵循教育发展规律,恪守育人本分,实现有内涵的高质量发展。

新时代高等继续教育的使命,是要坚持以立德树人为根本任务,着力培养公民的基本素质和职业能力,提升服务国家战略需求和区域经济社会发展能力,把人民利益、国家利益、社会利益放在首位,坚持教育的公益性,树立服务于为国为民的“责任意识”。进入新时代,高校继续教育正由规模扩张向规范发展、高质量发展转变。习近平总书记指出要“办好继续教育,加快建设学习型社会,大力提高国民素质”[27],党的二十大报告中再次强调要加快建设高质量教育体系,坚持教育强国、科技强国、人才强国,充分发挥高等教育在现代化强国建设中的支撑引领作用[28]。高校继续教育承担育人使命,肩负国家民族复兴大业,继续教育工作者需要站在服务国家战略的高度上,对继续教育进行科学规划、精心设计、努力实施,推动我国继续教育事业的高质量持续稳定发展。